行政處罰信息公開(kāi)與個(gè)人隱私的保護(hù)

陳瑩璐中國(guó)政法大學(xué)法律碩士學(xué)院，北京 100088

一、引言

近日北京市公安局微博“平安北京”公布這樣一條消息:“北京警方根據(jù)群眾舉報(bào)，在北京某飯店將正在嫖娼的黃某某當(dāng)場(chǎng)抓獲。經(jīng)審查，黃某某對(duì)嫖娼違法事實(shí)供認(rèn)不諱，已被北京警方依法行政拘留?！辈⑶覍⒕綄?shí)錄、案底照、電子卷宗也公布在網(wǎng)上。黃某某嫖娼事件立刻成為輿論的焦點(diǎn)。但在其背后的法律問(wèn)題更值得我們深思:行政處罰信息是否應(yīng)該被公開(kāi)?

二、行政處罰信息的特殊性

《政府信息公開(kāi)條例》第六條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息”;第十四條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定可以得出結(jié)論:1、政府信息以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外;2、涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息的一般不公開(kāi)，當(dāng)事人同意的可以公開(kāi);3、行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為政府信息不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，可以公開(kāi)。本文將從以上三個(gè)方面來(lái)分析行政處罰的特殊性。由于篇幅所限，僅就個(gè)人隱私部分展開(kāi)研究。

(一)行政處罰不適用“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”

政府信息公開(kāi)的目的是為了保障公民的知情權(quán)、參政權(quán)，監(jiān)督政府，防止腐敗。一般的政府信息如政府規(guī)范性文件、發(fā)展規(guī)劃、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政資金運(yùn)用、行政許可程序、政府政策等，其公開(kāi)往往不涉及行政相對(duì)人，起碼很少對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生不利影響。而行政處罰信息則不同，它是對(duì)行政相對(duì)人原有權(quán)利的剝奪、限制，或科以行政法上新義務(wù)的信息，其公開(kāi)對(duì)行政相對(duì)人而言無(wú)異于再一次處罰。除面對(duì)處罰的之外，行政相對(duì)人更要面對(duì)立即可以讓他“顏面盡失”的媒體公示。每個(gè)人都有其生活的環(huán)境和因此而形成的社會(huì)關(guān)系。當(dāng)處罰信息暴露在這些關(guān)系面前時(shí)，很可能會(huì)造成以下后果:調(diào)換工作或辭職，離婚或家庭不和，被迫搬家，接到騷擾電話，遭受周圍人的白眼冷遇，孩子上學(xué)受到歧視等等。［1］這樣的“第二次處罰”，可能是更重的處罰。如果說(shuō)行政處罰的做出是符合行政適當(dāng)性的，那么處罰公開(kāi)是否會(huì)引起處罰畸重的后果呢?就像本文開(kāi)頭所說(shuō)的黃某某事件，相比于拘留15天和5000元以下的罰款，成為議論焦點(diǎn)應(yīng)當(dāng)對(duì)他沖擊更大。這些輻射性的影響并非政府信息公開(kāi)所要追求的目的。因此，對(duì)于此類信息，不應(yīng)適用“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的一般原則。

(二)行政處罰信息屬于一般不公開(kāi)的事項(xiàng)

行政處罰信息公開(kāi)可能涉及個(gè)人隱私，屬于一般不公開(kāi)的事項(xiàng)。隱私權(quán)理論發(fā)源于美國(guó)，首先是沃倫和布蘭戴斯在1890年發(fā)表的合著論文《論隱私權(quán)》中提出。隱私權(quán)的理論基礎(chǔ)在于尊重個(gè)人自治和免受打擾。隱私作為保護(hù)個(gè)人信息的基礎(chǔ)，目的是在平衡信息的自由流動(dòng)和個(gè)人的自決權(quán)之間的關(guān)系。不同國(guó)家對(duì)于隱私權(quán)的界定是不同的。美國(guó)更看重自由的價(jià)值，而歐洲國(guó)家更注重對(duì)個(gè)人信息的全面保護(hù)。在德國(guó)只要符合一定的條件，法律可以對(duì)全部個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)，其立法宗旨是防范國(guó)家掌握個(gè)人信息的潛在危險(xiǎn)，同時(shí)規(guī)范國(guó)家行為。［2］我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第2條明確規(guī)定了隱私權(quán)作為法律保護(hù)的對(duì)象，但對(duì)于隱私權(quán)的內(nèi)涵和外延沒(méi)有明確的界定。學(xué)者王利民對(duì)隱私權(quán)的界定是“隱私權(quán)應(yīng)以生活安寧和私人秘密作為其基本內(nèi)容?！保?］行政處罰內(nèi)容的公開(kāi)必然會(huì)影響行政相對(duì)人生活安寧。所謂“家丑不可外揚(yáng)”，對(duì)于相對(duì)人而言，必然不愿意將其受處罰的信息公諸于眾，因此，起碼從廣義上來(lái)講行政處罰信息算是一種個(gè)人隱私，應(yīng)該遵循“一般不公開(kāi)，當(dāng)事人同意的可以公開(kāi)”這一原則。

(三)行政處罰信息公開(kāi)與否取決于對(duì)公眾的影響程度

行政處罰信息應(yīng)當(dāng)區(qū)分會(huì)對(duì)公眾影響程度，對(duì)公眾造重大影響的可以公開(kāi)。這里的“重大”是相對(duì)于“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”的保護(hù)而言的。如果不公開(kāi)行政處罰信息危機(jī)到了公眾的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本利益，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是“重大”，遵循公共利益優(yōu)先原則對(duì)此類信息可以予以公開(kāi)。例如涉及公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品質(zhì)量監(jiān)督方面的處罰信息，即使涉及到了個(gè)人隱私，也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。比如明星因做假藥的廣告受到行政處罰，對(duì)此類信息即使涉及該明星隱私，出于保護(hù)公眾生命健康權(quán)的目的，也可以公開(kāi)。其公開(kāi)的基礎(chǔ)是保障公共利益和公共安全。這類信息的公開(kāi)既可以對(duì)違法者起到警示作用，也可以對(duì)社會(huì)公眾起到較好的引導(dǎo)和教育作用，并且使行政機(jī)關(guān)接受公眾監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。［1］

三、行政處罰信息公開(kāi)是行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

行政機(jī)關(guān)運(yùn)用此自由裁量權(quán)，應(yīng)結(jié)合行政處罰的嚴(yán)重性、對(duì)隱私權(quán)的侵害程度和對(duì)公共利益的影響做出決定。

(一)行政處罰信息公開(kāi)應(yīng)區(qū)分行政違法的嚴(yán)重程度

并非所有的隱私都會(huì)被上升為法律上所保護(hù)的隱私權(quán)。例如刑罰信息并不受保護(hù)。1996年美國(guó)《梅根法》明確規(guī)定政府必須登記并公開(kāi)犯有性侵犯罪的犯罪紀(jì)錄。［1］我國(guó)強(qiáng)調(diào)刑罰預(yù)防功能，而此功能也是通過(guò)公開(kāi)犯罪記錄的方法實(shí)現(xiàn)的。對(duì)社會(huì)的危害程度往往與對(duì)該行為構(gòu)成隱私的保護(hù)程度成反比，即社會(huì)危害性越大，對(duì)該行為的隱私性保護(hù)越小。行政處罰不同于刑罰，其社會(huì)危害弱于犯罪，應(yīng)當(dāng)予以一定的保護(hù)。對(duì)于行政處罰信息，應(yīng)當(dāng)區(qū)分嚴(yán)重程度，判斷是否公開(kāi)。在刑事判決書(shū)還隱去真名的今天，對(duì)黃某某嫖娼案的被捕的警方實(shí)錄、案底照、電子卷宗都公布在網(wǎng)上，著實(shí)有些不妥。

(二)權(quán)衡隱私權(quán)與公共利益決定公開(kāi)與否

行政處罰信息公開(kāi)應(yīng)比較個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)與公共利益保護(hù)的重要程度。單就隱私權(quán)與公共利益而言，并不存在絕對(duì)的高下之分，需具體情況具體分析。涉及公共生命健康與財(cái)產(chǎn)安全的重大公共利益優(yōu)先于隱私權(quán)，但是對(duì)于公眾的知悉權(quán)、監(jiān)督權(quán)與個(gè)體隱私權(quán)之間的比較，就應(yīng)分情況討論。很難說(shuō)對(duì)于公眾的好奇心的滿足優(yōu)于對(duì)行政相對(duì)人人格的保護(hù)。因?yàn)槿巳硕伎赡艹蔀樾姓幜P的相對(duì)人，對(duì)其人格的保護(hù)，實(shí)際上也是對(duì)每個(gè)人人格尊嚴(yán)的維護(hù)。我們要做的是找到兩者之間的平衡點(diǎn)。公開(kāi)行政處罰信息是公民行使知悉權(quán)與監(jiān)督權(quán)的保證，但此權(quán)利的行使不能以犧牲行政相對(duì)人的隱私權(quán)為代價(jià)。我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政處罰的內(nèi)容，對(duì)于那些涉及道德、嚴(yán)重?fù)p害公民形象的處罰信息的公開(kāi)必須極其慎重。相比于張某某超生，黃某某嫖娼這樣的行政處罰信息公布明顯會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成更大的影響。

(三)行政處罰信息公開(kāi)應(yīng)區(qū)分不同主體區(qū)別對(duì)待

由于我國(guó)不承認(rèn)法人的隱私權(quán)，所以對(duì)法人的行政處罰信息，只要不涉及商業(yè)秘密就可以公開(kāi)。對(duì)于自然人要區(qū)分為官員、公眾人物和普通公民。因?yàn)槠湔加猩鐣?huì)資源的不同，對(duì)其隱私權(quán)的保護(hù)力度也依次降低。對(duì)于公民的行政處罰信息中的隱私權(quán)保護(hù)力度更大。

四、行政處罰公開(kāi)的方式方法探究

陽(yáng)光是最好的防腐劑，公開(kāi)是對(duì)行政權(quán)力最好的監(jiān)督方式，但是如果一味強(qiáng)調(diào)公開(kāi)，而不注意公開(kāi)的方式方法，就會(huì)侵犯行政相對(duì)人權(quán)利。行政信息公開(kāi)依照公開(kāi)方式分為主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi);依照公開(kāi)范圍，分為全部公開(kāi)和部分公開(kāi)。對(duì)于行政處分決定書(shū)可以主動(dòng)公開(kāi)也可以依申請(qǐng)公開(kāi)。公開(kāi)方式應(yīng)依上文所述區(qū)分情況，采取全部公開(kāi)、部分公開(kāi)或者不公開(kāi)。在保證重大公眾利益的前提下，最大限度的保護(hù)行政相對(duì)人的隱私權(quán)。而對(duì)于行政處罰的“內(nèi)卷”，應(yīng)采區(qū)依申請(qǐng)公開(kāi)的方式，根據(jù)申請(qǐng)人的特殊需要來(lái)決定是否對(duì)其公開(kāi)的，不可以主動(dòng)公開(kāi)。因此在網(wǎng)上公開(kāi)黃某某嫖娼案被捕的警方實(shí)錄、案底照、電子卷宗是錯(cuò)誤的。

五、結(jié)論

人非圣賢，孰能無(wú)過(guò)。在網(wǎng)絡(luò)信息高度發(fā)達(dá)的今天，一味的強(qiáng)調(diào)行政處罰信息的公開(kāi)，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)公民隱私權(quán)的侵害。由于行政處罰信息的特殊性，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分具體情況，權(quán)衡個(gè)人隱私權(quán)與公共利益，決定對(duì)行政處罰信息的公開(kāi)與否。并依法對(duì)可以公開(kāi)的行政處罰信息以適當(dāng)?shù)姆绞焦_(kāi)。在保護(hù)重大公共利益的前提下，最大限度的保證公民的隱私權(quán)不受侵犯，促進(jìn)社會(huì)的和諧。

［1］王軍．行政處罰信息公開(kāi)與隱私權(quán)保護(hù)［J］．法律社會(huì)，2011，1(1)．

［2］李建新．兩岸四地的個(gè)人信息保護(hù)與行政信息公開(kāi)［J］．法學(xué)，2013，7(7)．

［3］王利明．隱私權(quán)概念的再界定［J］．法學(xué)家，2012，1(1)．

［4］張革新．不利個(gè)人信息與隱私保護(hù)［J］．當(dāng)代法學(xué)，2006，6(3)．

［5］林曙光．行政處罰信息應(yīng)謹(jǐn)慎公開(kāi)［N］．醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)報(bào)，2011-9-30．