利益集團(tuán)在能源立法中的影響及其規(guī)制對策：以能源資源產(chǎn)權(quán)公平配置為背景

孫 哲

華東政法大學(xué)，上海 200042

政府權(quán)力對市場運(yùn)行的過度侵蝕造成能源資源產(chǎn)權(quán)配置過程中的政府主導(dǎo)，政府意志主要通過行政立法、部門立法的形式表現(xiàn)出來，政府利益膨脹帶來立法的偏向性，導(dǎo)致能源資源產(chǎn)權(quán)配置不公和行政壟斷壁壘。在這一過程中，能源國企作為壟斷利益集團(tuán)，對于政府行為的影響同樣不可忽視。

一、國企利益集團(tuán)更易達(dá)成集體行動

(一)國企與民企利益集團(tuán)具有不同的利益訴求

利益集團(tuán)是為了實現(xiàn)和維護(hù)特定目標(biāo)和共同利益，在政治過程中采取集體行動的組織化群體，他們利用自身資源最大限度地參與政治過程，影響政府公共政策，以實現(xiàn)團(tuán)體成員的最大利益。同屬能源產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)和民營企業(yè)本應(yīng)具有相同的利益追求，但由于制度的人為界分，資源產(chǎn)權(quán)上的配置不公，使得能源產(chǎn)業(yè)形成國企寡頭壟斷格局，個別能源國企特別是能源央企，憑借掌握的各種資源，力圖鑄造制度壁壘，維護(hù)其壟斷利益，而數(shù)量眾多的民營企業(yè)則希望通過法律轉(zhuǎn)型擺脫基于出生所帶來的不公平待遇，在公平的市場環(huán)境中進(jìn)行競爭。利益追求上的根本分歧導(dǎo)致同屬能源產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)和民營企業(yè)劃分為不同的利益集團(tuán)，但都期望通過影響政府政策和立法，實現(xiàn)自己的利益訴求。不過，立法結(jié)果卻一如既往的繼續(xù)維護(hù)國有企業(yè)的利益而忽略民營企業(yè)的利益，其中除了政府利益影響外，國企和民企利益集團(tuán)是否能夠達(dá)成集體行動以影響立法，成為應(yīng)當(dāng)考慮的關(guān)鍵因素。

(二)國企與民企利益集團(tuán)的行動邏輯

中國利益集團(tuán)遵循“社會內(nèi)生演進(jìn)”的成長邏輯，[1]由于缺乏支持性制度為成員提供有效激勵以達(dá)成集體行動，中國利益集團(tuán)的集體行動具有自發(fā)性的特點(diǎn)，導(dǎo)致國企利益集團(tuán)和民企利益集團(tuán)在實施集體行動上的大相徑庭。對于民企利益集團(tuán)來說，能夠帶來利益增進(jìn)的立法是向集團(tuán)成員提供的一種公共物品，集團(tuán)中的部分企業(yè)通過努力影響立法之后，所有企業(yè)均可享受由此所帶來的利益增長。由于民營企業(yè)數(shù)量眾多，任一成員只能獲得影響立法所帶來的平均收益，卻要承擔(dān)全部成本，而競爭對手則可以免費(fèi)獲得同等收益，那么搭便車問題就會抑制民營企業(yè)會自發(fā)從事影響立法的活動。[2]另一方面，組織全部或部分民營企業(yè)從事集體行動必須額外增加成本以達(dá)成一項協(xié)議來決定分工協(xié)作和成本分擔(dān)，對于成員數(shù)量眾多的民企利益集團(tuán)來說，這種組織成本同樣耗資甚巨。

與此相反，作為壟斷寡頭地位央企利益集團(tuán)呈現(xiàn)出小集團(tuán)的特征，使得央企從事影響立法活動的收益遠(yuǎn)高于其成本。一方面，央企本身規(guī)模巨大，任何偏向性立法所帶來的邊際收益增加都是十分顯著的，而成員數(shù)量有限使得能夠免費(fèi)分享公共物品的集團(tuán)成員十分稀少，加之寡頭央企成立時的定位區(qū)分，通過搭便車行為獲得收益的其他企業(yè)難以對行動企業(yè)構(gòu)成競爭威脅，因此，即使無法達(dá)成集體行動，單個央企也具有足夠的激勵去實施影響立法的活動。另一方面，由于央企大都由國資委投資設(shè)立，協(xié)調(diào)相對容易，而成員數(shù)量稀少又進(jìn)一步降低了組織成本，因此更容易實施集體行動。

二、國企利益集團(tuán)對能源立法的影響

作為寡頭壟斷集團(tuán)，能源央企在從事影響立法的活動時，更加注重從產(chǎn)業(yè)總收益中分取更大份額，而非通過提高能源效率來創(chuàng)造更大的產(chǎn)業(yè)總收益。雖然公平配置產(chǎn)權(quán)有助于市場機(jī)制的運(yùn)行和能源效率的提升，但央企只能獲得由此所帶來的部分收益，卻要承擔(dān)全部成本，不僅包括影響立法的行動成本，而且包括喪失壟斷地位所帶來的機(jī)會成本，因此央企集團(tuán)更加傾向于通過影響立法繼續(xù)維持能源資源產(chǎn)權(quán)不公平配置的狀況。另一方面，央企利益集團(tuán)會減緩社會采用新技術(shù)的能力，減緩為回應(yīng)不斷變化的條件而對資源的再分配，并因此降低經(jīng)濟(jì)增長率。由于技術(shù)創(chuàng)新會帶來新產(chǎn)品或新的生產(chǎn)方法，可能改變集團(tuán)或其成員之間的相對實力，威脅集團(tuán)生存，在無法立即模仿這種技術(shù)創(chuàng)新的情況下，能源央企對技術(shù)創(chuàng)新通常采取謹(jǐn)慎態(tài)度。而能源領(lǐng)域的創(chuàng)新必然是是重新組合生產(chǎn)要素的破壞性創(chuàng)新，減緩采用新技術(shù)的速度也就同時降低了資源配置的效率，導(dǎo)致低效率的生產(chǎn)活動得以長期維持。此外，央企通過制造特殊的市場供給和異常情況，提高了政府管制的復(fù)雜性和政府的范圍，[3]使得政府權(quán)力對能源市場的滲透更具正當(dāng)性，方便央企通過“俘獲”政府部門以引導(dǎo)政策制定和立法。這也意味企業(yè)將更多資源用于尋租領(lǐng)域而非從事生產(chǎn)活動，使得生產(chǎn)性激勵消退，而獲得產(chǎn)品更大份額的激勵得以提高。

應(yīng)當(dāng)指出的是，能源產(chǎn)業(yè)處于由化石能源向新能源轉(zhuǎn)型的特殊歷史階段，但化石能源企業(yè)多為國有企業(yè)，新能源企業(yè)多為民營企業(yè)，新能源對化石能源的替代同時意味著民營企業(yè)對國有企業(yè)的替代，以及國有企業(yè)被迫的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和壟斷地位喪失，這是國企利益集團(tuán)所不愿看到的。因此，國企利益集團(tuán)通過影響立法，限制民營企業(yè)的發(fā)展，維持以化石能源為主的能源結(jié)構(gòu)，使得能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型步履維艱。

三、利益集團(tuán)影響立法的規(guī)制策略

(一)通過行業(yè)協(xié)會促成民營企業(yè)的集體行動

前已述及，民企利益集團(tuán)雖然也有影響立法以實現(xiàn)自身利益的動機(jī)，卻難以克服搭便車問題，導(dǎo)致無法達(dá)成集體行動為集團(tuán)提供集體物品。因此，實現(xiàn)能源資源產(chǎn)權(quán)公平配置的目標(biāo)需要為民營企業(yè)利益集團(tuán)的成員提供“選擇性激勵”，通過鼓勵或懲罰集團(tuán)成員來克服搭便車問題，動員集團(tuán)成員實施影響立法的集體行動。[4]由于這種“選擇性激勵”是針對集團(tuán)成員個體而非整體的激勵性措施，目的在于增進(jìn)能源民營企業(yè)這一特定社會群體的福利，因此具有普遍約束力的法律規(guī)范難以發(fā)揮激勵集團(tuán)成員的任務(wù)，而通過行業(yè)協(xié)會的“非法律性懲罰”則往往更能實現(xiàn)“選擇性激勵”的效果。

首先，作為行業(yè)自律組織，行業(yè)協(xié)會能夠通過收取會費(fèi)等方式，將集體行動的成本內(nèi)化進(jìn)所有成員的成本核算體系，克服外部性所導(dǎo)致的搭便車問題，對于拒絕繳納會費(fèi)的成員，則可以采取征收罰金、降低名譽(yù)、集體抵制、開除、市場禁入等方式進(jìn)行懲罰。其次，行業(yè)協(xié)會本質(zhì)上是協(xié)會成員建構(gòu)的一種網(wǎng)絡(luò)性和組織性的關(guān)系實體，有助于實現(xiàn)集團(tuán)成員由陌生人到熟人的角色轉(zhuǎn)換，建立穩(wěn)定和持續(xù)性的交往關(guān)系，降低集團(tuán)成員之間的協(xié)調(diào)成本，同時這種“重復(fù)博弈”的環(huán)境也為缺乏國家強(qiáng)制力的“非法律性懲罰”提供了適用空間。再次，作為具有共同潛在利益的企業(yè)聯(lián)盟，行業(yè)協(xié)會對于能源民營企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有著更為深入的了解，易于建立有效的信息搜集和爭議解決機(jī)制，能夠更合理的分配集體行動所帶來的收益和成本，使得“選擇性激勵”措施更具針對性和專業(yè)性。[5]

(二)通過行業(yè)協(xié)會聚合民營資本以推動政治民主化進(jìn)程

行業(yè)協(xié)會的作用不僅體現(xiàn)在提供“選擇性激勵”以促使民營企業(yè)從事影響立法的集體行動，更重要的意義在于整合民營資本以形成對抗政治國家的市民力量。

曼瑟·奧爾森認(rèn)為，具有足夠權(quán)力創(chuàng)造和保護(hù)個人財產(chǎn)權(quán)利、強(qiáng)制執(zhí)行各種契約、受到約束而無法剝奪或侵犯個人權(quán)利的“強(qiáng)化市場型政府”是經(jīng)濟(jì)長期增長的必要條件?！皬?qiáng)化市場型政府”意味著政府與社會總體福利具有“共容利益”，能夠從社會總產(chǎn)出增長中獲取較大份額，并因社會總產(chǎn)出的減少遭受極大損失，因而更傾向于通過立法提高產(chǎn)權(quán)效率以增加社會總產(chǎn)出，而非熱衷于從現(xiàn)有總產(chǎn)出中分取更大份額，這種具有“共容利益”的“強(qiáng)化市場型政府”必須以民主政體為基礎(chǔ)，[6]其核心是保證政府政策和立法產(chǎn)生于自由的政治競爭過程和多元利益集團(tuán)的政治博弈。

由于行政機(jī)關(guān)集行政執(zhí)行權(quán)和行政立法權(quán)于一身，缺乏應(yīng)有的法律約束，造成行政機(jī)關(guān)的行政專制局面，而長期以來以國有經(jīng)濟(jì)壟斷為主導(dǎo)的政治經(jīng)濟(jì)體制，使得能源國企憑借資源產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢建立產(chǎn)業(yè)壟斷地位，成為能源產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的支柱，同時也成為國家政治統(tǒng)治的重要支撐。行政權(quán)力的運(yùn)行失范與能源國企政治經(jīng)濟(jì)權(quán)重的過度膨脹，促使行政機(jī)關(guān)與國有企業(yè)之間建立進(jìn)退一致的共同利益關(guān)系，國有企業(yè)主導(dǎo)立法，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員通過政策立法維護(hù)國企壟斷地位，同時也在捍衛(wèi)自身政治利益，形成具有潛在共同利益的“政府——國企利益集團(tuán)”，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷延伸至政治領(lǐng)域，排斥自由的政治競爭過程，徹底割裂政府、國企與社會整體福利之間的共容利益。因此，想要建立具有共容利益的“強(qiáng)化市場型政府”就必須通過民營企業(yè)的發(fā)展來降低國有企業(yè)的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)重，但由于國有企業(yè)是國家政治統(tǒng)治在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸和代表，發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)就意味著對政府行政權(quán)力的制衡與約束。換言之，民營企業(yè)與國有企業(yè)的競爭事實上已經(jīng)演化為以民營企業(yè)為代表市民力量與政治國家的對抗。

在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，任一民營企業(yè)都難以完成對抗政治國家的任務(wù)，但行業(yè)協(xié)會能夠通過“非法律性懲罰”等手段，將分散化的民營企業(yè)組織起來，形成行動一致的強(qiáng)大利益集團(tuán)，改變單個企業(yè)與政府談判時的弱勢局面，節(jié)約和分?jǐn)傉笳勁羞^程中的交易成本。同時，相對于單個民營企業(yè)而言，以協(xié)會團(tuán)體形式出現(xiàn)的民企利益集團(tuán)能夠更為有效的參與到國家政策制定和立法過程中，對政府施加實質(zhì)性的壓力或潛在壓力威脅，迫使政府在行權(quán)時必須顧及行業(yè)協(xié)會及其所代表的民營企業(yè)對政策法規(guī)的回應(yīng)，形成對政府權(quán)力的社會制約，促使政府權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化。因此，通過行業(yè)協(xié)會整合民營資本，能夠增強(qiáng)民營企業(yè)的議價能力，使得這種市民力量切實參與到政治博弈過程中，形成自由的政治競爭格局，倒逼政治體制轉(zhuǎn)型，推動政治民主化進(jìn)程。

[1]陳水生.中國利益集團(tuán)的成長邏輯與動力機(jī)制研究[J].南京社會科學(xué)，2011(7).

[2]曼瑟·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海:格致出版社，2014:7-12.

[3]曼瑟·奧爾森.國家的興衰[M].上海:世紀(jì)出版集團(tuán)，2007.61.

[4]曼瑟·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海:格致出版社，2014.34.

[5]魯籬.論非法律懲罰——以行業(yè)協(xié)會為中心展開的研究[J].河北大學(xué)學(xué)報，2004(5).

[6]曼瑟·奧爾森.權(quán)力與繁榮[M].上海:世紀(jì)出版集團(tuán)，2014:3-4.