中牟縣土地節(jié)約集約利用研究

◎劉文杰

中牟縣位于河南省中部，土地總面積140559.4公頃，總?cè)丝?8萬人，轄11鎮(zhèn)6鄉(xiāng)431個行政村，是中原經(jīng)濟區(qū)鄭州大都市區(qū)重要經(jīng)濟支點。截至2014年，該縣已使用新增建設(shè)用地規(guī)模指標3050公頃，預(yù)計在未來6年轄區(qū)內(nèi)可用的新增建設(shè)用地規(guī)模指標僅余1019公頃。隨著該縣經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展，用地需求缺口巨大，節(jié)約集約用地顯得尤為重要。

中牟縣節(jié)約集約用地的主要做法

加強規(guī)劃調(diào)控，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局

中牟縣充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體調(diào)控作用，引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用。在土地利用總體規(guī)劃修編時，將耕地和基本農(nóng)田合理擺放，把有限的建設(shè)用地規(guī)模指標放置在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，這樣既保證了耕地與基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量長期穩(wěn)定，又為重點區(qū)域開發(fā)建設(shè)預(yù)留了空間。在項目選址、土地報批等環(huán)節(jié)，通過差別化的土地供應(yīng)政策，引導(dǎo)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中，逐步扭轉(zhuǎn)過去粗放的用地模式，促進項目集中布局、資源集約利用。

嚴格項目預(yù)審，促進節(jié)約集約用地

中牟縣嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃，重點把好用地預(yù)審關(guān)、規(guī)劃條件審查關(guān)，所有建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，凡不符合土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)項目，其用地申請不予受理。從嚴落實《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，認真執(zhí)行國家、省有關(guān)用地控制指標的政策規(guī)定，對新增建設(shè)用地項目的性質(zhì)、規(guī)模、用地面積、投資強度、容積率等控制指標嚴格審查，不符合用地條件的，堅決不予審批，用地規(guī)模過大的，該核減的核減。幾年來，中牟縣在項目用地預(yù)審過程中核減用地面積55公頃。

清理閑置土地，著力盤活存量土地

中牟縣政府先后開展了囤地圈地違規(guī)用地土地閑置浪費問題專項治理活動和存量閑置土地清理處置專項行動，對2006年至今經(jīng)國務(wù)院或省政府批準征收國有建設(shè)用地中批而未征、征而未供、供而未用閑置土地和違規(guī)用地進行了詳細排查，逐宗制訂處置措施，并認真整改落實。經(jīng)過努力,中牟縣在專項活動中完成土地征收256.9654公頃，完成土地供應(yīng)807.144公頃，處置閑置土地23宗，追繳土地出讓金4861萬元。中牟縣2006～2013年批準建設(shè)用地征收率達到95%，供地率達77%，兩項指標均位居全市前列。

提升準入門檻，推進標準化廠房建設(shè)

中牟縣為提高土地節(jié)約集約利用水平，各產(chǎn)業(yè)園區(qū)都制訂了企業(yè)準入條件，認真落實土地供應(yīng)投資強度和容積率“雙控”指標，對達不到投資強度、容積率等規(guī)定標準的項目不予供地或核減用地面積。如汽車產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)定，入駐工業(yè)企業(yè)投資強度不低于每畝260萬元，產(chǎn)出強度不低于每畝500萬元，稅收貢獻不低于每畝每年10萬元，建筑密度不低于40%，綠地率不超過20%，單層廠房容積率不低于1.0,多層廠房容積率不低于1.6，行政配套設(shè)施用地不能超過整個項目用地的5%。目前，汽車產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已建成標準化廠房50多萬平方米，平均容積率達到1.65。

拆除磚瓦窯廠，加快黃河灘區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

中牟境內(nèi)黃河灘區(qū)曾有黏土磚瓦窯廠300 座，占地18000多畝，直接從業(yè)人員達2萬多人，一度成為沿黃三鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)。為節(jié)約集約利用土地資源，縣委、縣政府下定決心分三批全部拆除了黃河灘區(qū)磚瓦窯廠。窯廠拆除后,結(jié)合窯廠廢棄地現(xiàn)狀，編制了窯廠廢棄地復(fù)墾利用專項規(guī)劃。目前已實施了4個批次的復(fù)墾項目，總面積17606畝,新增耕地17010畝，總投資5758.71萬元。復(fù)墾指標通過建設(shè)用地增減掛鉤分別用于都市農(nóng)業(yè)、新型社區(qū)、標準化廠房、基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程等。

加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，推進新型城鎮(zhèn)化進程

幾年來，中牟縣以農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)為突破口，加快構(gòu)建符合中牟實際、具有中牟特色的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，按照《中牟縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“一改四合”工程方案》，將中牟縣行政村整合為50個農(nóng)村新型社區(qū)，其中33個合村并鎮(zhèn)（點），17個合村并城。目前，該縣已相繼開工建設(shè)了37個新型社區(qū)。

中牟縣節(jié)約集約用地存在的主要問題

土地節(jié)約集約利用意識需進一步增強

個別領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求政績工程、形象工程，習(xí)慣于外延拓展，熱衷于向上要指標，卻不重視對存量土地的集約利用。再加上有關(guān)部門之間協(xié)調(diào)監(jiān)督不力，追求招商引資，隨意承諾投資項目的用地條件，造成土地低效利用。另外政府對土地節(jié)約集約利用宣傳力度不夠，節(jié)約集約用地理念尚未成為全社會的共識，更沒有成為企業(yè)和個人的自覺行為。

土地和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不到位

中牟縣因土地利用總體規(guī)劃預(yù)留發(fā)展空間太小，各園區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)編制總體規(guī)劃時，有突破土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象，“三規(guī)合一”沒有很好執(zhí)行。城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃制定后隨意調(diào)整,對集約用地沒有起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用，已制定的規(guī)劃也存在質(zhì)量不高和實施不嚴的問題。

建設(shè)用地低效利用狀況仍然存在

一是存在土地閑置現(xiàn)象，特別是因規(guī)劃調(diào)整等政府原因造成的土地閑置問題非常突出。二是工業(yè)用地利用率不高,雖然工業(yè)集聚區(qū)近年來提高了項目入駐門檻，但工業(yè)集聚區(qū)單層廠房仍然普遍存在，整體土地利用率偏低。三是由于歷史原因，城區(qū)還存在工業(yè)用地與生活用地相互參雜現(xiàn)象，部分已停產(chǎn)、倒閉企業(yè)用地沒有及時處置，造成了土地利用布局的不合理和土地資源的浪費。

土地節(jié)約集約利用的監(jiān)管機制不完善

中牟縣制約粗放用地、鼓勵節(jié)約集約用地的政策規(guī)定相對滯后，對低效用地處罰缺少政策依據(jù)，節(jié)約集約用地的責(zé)任機制和考核機制尚未建立。建設(shè)用地批前、批中、批后監(jiān)管過程中部門配合不到位，監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不完善。對違法用地、閑置浪費土地行為的執(zhí)法監(jiān)察還需進一步加強，在“查事”的同時，還要加大對責(zé)任人的處罰力度。

提高土地節(jié)約集約用地的對策

切實增強節(jié)約集約用地理念

應(yīng)認真貫徹落實國土資源部《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，充分利用各種媒體和宣傳工具，對節(jié)約集約用地進行宣傳報道，引導(dǎo)社會各界和廣大群眾監(jiān)督、支持土地節(jié)約集約利用，形成全社會節(jié)約集約用地的共識。

建立土地利用管控和調(diào)節(jié)機制

應(yīng)嚴格按照土地利用總體規(guī)劃批地用地，新增建設(shè)用地選址不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須調(diào)整選址，否則一律不予通過項目用地規(guī)劃預(yù)審。用規(guī)劃引導(dǎo)招商引資項目向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中。按照“有限指標保重點，一般項目靠挖潛”的原則，集中用好新增建設(shè)用地指標，優(yōu)先保障重點項目和基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程用地需求，一般項目通過盤活存量閑置土地和低效用地解決用地需求。

嚴格建設(shè)用地使用控制標準

嚴格執(zhí)行國家和省市建設(shè)用地使用標準，嚴格按用地控制指標核定用地規(guī)模，進一步提高產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地投資強度和土地產(chǎn)出效率等工業(yè)用地準入門檻，對土地投資強度、容積率達不到標準的新建項目，不予單獨供地，引導(dǎo)其入駐標準化廠房；落實農(nóng)村居民點用地標準，新建農(nóng)村居民點，人均占地面積控制在120平方米以內(nèi)，生活服務(wù)等配套設(shè)施用地不得超過總面積的7%，新建農(nóng)村居民點建筑容積率不得低于1.0。

積極推進地下空間綜合開發(fā)利用

開展城市地下空間資源調(diào)查，加快編制城市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃。鼓勵對大型綠地以及大型體育、文化、休閑等設(shè)施根據(jù)城市規(guī)劃綜合設(shè)置地下商業(yè)、娛樂、民防、物資存儲等功能，鼓勵新建商業(yè)、住宅項目對地下空間的合理開發(fā)利用。

建立嚴格的土地利用監(jiān)測監(jiān)管機制

規(guī)劃、建設(shè)、房管、國土部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)配合，實行項目開工報告和竣工驗收制度，監(jiān)督項目單位按出讓合同或劃撥決定書明確的開竣工時間、投資強度、容積率、綠地率、建筑密度等控制指標利用土地。在簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同時，土地使用權(quán)人按照不低于土地出讓金的一定比例繳納建設(shè)履約保證金。項目按期開、竣工的，由國土資源部門返還保證金，否則履約保證金不予退還。

加大存量閑置和低效用地處置力度

繼續(xù)開展存量閑置土地清理處置專項行動，計劃2015年底前對2006～2013年批準建設(shè)用地中批而未征、征而未供、供而未用閑置土地基本處置完畢；推進低效用地再利用，開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查，對低效工業(yè)和物流倉儲用地采取限期開發(fā)建設(shè)、企業(yè)自行升級、合資建設(shè)、政府回購等方式處置，提高土地利用效率。

建立土地節(jié)約集約利用評價考核機制

實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價考核，逐級簽訂目標責(zé)任書，落實節(jié)約集約用地責(zé)任，組織開展節(jié)約集約用地督察和單位GDP 耗地率評價，評價結(jié)果納入縣政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、園區(qū)管委會年度目標考核范圍。