日本國立博物館行政法人化改革探析

余子龍

(中山市博物館，廣東 中山 528400 )

日本國立博物館行政法人化改革探析

余子龍

(中山市博物館，廣東 中山 528400 )

以日本國立博物館獨立行政法人化改革為考察對象，探討了日本國立博物館從政府部門的下屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成獨立行政法人的過程、主要內(nèi)容以及成效，剖析了博物館法人化改革的目的、運(yùn)作模式和相關(guān)配套政策，以期為我國博物館法人治理結(jié)構(gòu)改革提供可以參考的經(jīng)驗和模式。

博物館；日本；獨立行政法人

20世紀(jì)90年代，日本政府推動行政改革，將那些國家沒有必要親自作為主體直接加以營運(yùn)，又不能直接委托給民間或者必須讓一個主體加以壟斷才能營運(yùn)的組織，轉(zhuǎn)變成獨立行政法人。[1]為此，日本政府制定了“促進(jìn)中央政府等改革的方針”以確定獨立行政法人制度的框架，并擬定《獨立行政法人通則法》以規(guī)范獨立行政法人基本營運(yùn)。準(zhǔn)備就緒后，日本政府強(qiáng)行推動改革。2001年4月，東京國立博物館轉(zhuǎn)變成獨立行政法人。此后，奈良國立博物館、京都國立博物館相繼法人化，并與東京國立博物館聯(lián)合組成“獨立行政法人國立博物館”；九州島國立博物館2005年開館后也并入其中。2007年4月，“獨立行政法人國立博物館”與“獨立行政法人文化財研究所”合并成“獨立行政法人國立文化財機(jī)構(gòu)”（以下簡稱“文化財機(jī)構(gòu)”）。日本政府在推進(jìn)機(jī)構(gòu)合并的同時，也推動法人化的系列改革。

一、決策運(yùn)營和咨詢機(jī)構(gòu)

法人化改革首先要改變博物館的定位及其與政府之間的關(guān)系。改變博物館從屬于行政機(jī)關(guān)時，上級主管機(jī)關(guān)甚至連“筷子的上下動作”都要強(qiáng)行管理的行政組織營運(yùn)方式。[2]政府將博物館（2007年后為文化財機(jī)構(gòu)，為行文方便，若無特別需要，以下統(tǒng)稱博物館）變成獨立行政法人，賦予其自主權(quán)，不再直接對博物館進(jìn)行管理；并且將博物館的“規(guī)劃”職能與“實施”職能分開，由上級主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)“規(guī)劃”，博物館負(fù)責(zé)“實施”[3]。博物館走上了自主運(yùn)營的道路，為此強(qiáng)化行政首長的作用和外部人員參與管理，并成立了一系列新的組織。

（一）“役員會”

“役員會”負(fù)責(zé)審議中期計劃、編制預(yù)算等重要事項，成員有理事長、理事和監(jiān)事，實行首長負(fù)責(zé)制。理事長作為法定代表人，代表機(jī)構(gòu)全面統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)，全面負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃、業(yè)務(wù)開展和人事管理，任命下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人（館長、所長）。理事根據(jù)理事長的規(guī)定輔佐其管理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)。監(jiān)事則負(fù)責(zé)監(jiān)查機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)。

（二）運(yùn)營委員會（Board of Special Advisors，即特別顧問委員會）

為了聽取外部人員對機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)營相關(guān)重要事項的意見，博物館成立運(yùn)營委員會，負(fù)責(zé)對博物館管理運(yùn)營的重要事項進(jìn)行審議，并向理事長提交建議。委員會的人數(shù)限定在20名以內(nèi)，其中既有大學(xué)校長、教授、美術(shù)館理事長、新聞社社長、文化教育協(xié)會的負(fù)責(zé)人等文化教育界人士，也有財團(tuán)負(fù)責(zé)人和政府高官，以文化界人士為主。

（三）評議員會（Board of Trustees）

東京、京都、奈良、九州四家國立博物館分別成立了“評議員會”，對與本館運(yùn)營相關(guān)的重要事項進(jìn)行審議，并向館長提出建議。各館“評議員會”的成員在15名左右，其構(gòu)成與運(yùn)營委員會相似，且運(yùn)營委員會中的大部分成員可以分別在各館的“評議員會”成員名單中見到。

這些組織中，“役員會”是博物館的管理與統(tǒng)籌執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行使管理職權(quán)；運(yùn)營委員會和評議員會的職能相似，對博物館的重要事項進(jìn)行審議，行使審議權(quán)。三者組成了博物館的決策運(yùn)營和咨詢機(jī)構(gòu)。

二、目標(biāo)績效管理與監(jiān)督評價機(jī)制

政府對博物館實行目標(biāo)管理，主管部門文部科學(xué)省對博物館提出任務(wù)和目標(biāo)要求，擬訂中期目標(biāo)（五年為一期），審批博物館提交的中期計劃和年度計劃。中期目標(biāo)確定了博物館在收藏、展覽、調(diào)查研究等各項業(yè)務(wù)和效率化運(yùn)營、人事、財務(wù)等方面的目標(biāo)。中期計劃規(guī)定了博物館的任務(wù)，需要達(dá)成的目標(biāo)，為達(dá)成目標(biāo)采取的措施，以及財務(wù)預(yù)算、資金收支計劃和結(jié)余資金主要用途，等等。年度計劃則進(jìn)一步提出每年的細(xì)分計劃。為了保證目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，政府定期對博物館的運(yùn)營情況進(jìn)行績效評估。

為此，文部科學(xué)省和總務(wù)省均設(shè)立了“獨立行政法人評價委員會”，成員都由行政部門之外的有關(guān)專家擔(dān)任，主要有企業(yè)高管、大學(xué)教授、文化界名家、注冊會計師等。每年先由文部科學(xué)省的“獨立行政法人評價委員會”對博物館進(jìn)行評估，評估涵蓋了機(jī)構(gòu)的所有活動，包括業(yè)務(wù)開展的效益和活動內(nèi)容質(zhì)量；總務(wù)省的“獨立行政法人評價委員會”主要對博物館的設(shè)立和主營業(yè)務(wù)變更進(jìn)行審查，并對文部科學(xué)省的評估結(jié)果進(jìn)行核查，其結(jié)論為最終結(jié)論。[2]評估結(jié)果是政府對博物館實施管理的主要依據(jù)，將對其事業(yè)發(fā)展、資源分配、人事變更和收入分配產(chǎn)生直接影響。如果評估結(jié)論認(rèn)為博物館效益不佳，其必須進(jìn)行有針對性的整改。[3]

為了與文部科學(xué)省和總務(wù)省設(shè)立的“獨立行政法人評價委員會”相對應(yīng)，博物館設(shè)立了“外部評價委員會”，由法人以外的人員組成，負(fù)責(zé)對國立博物館每年度、中期目標(biāo)期間的業(yè)務(wù)實績進(jìn)行評價。這樣，對博物館進(jìn)行評價的就有總務(wù)省、文部科學(xué)省和法人自身三個評價機(jī)構(gòu)。而政府則從原先下達(dá)行政命令完成管理，轉(zhuǎn)變成目標(biāo)績效管理。政府與博物館之間，從之前的從屬關(guān)系轉(zhuǎn)變成了類契約關(guān)系。[6]

此外，日本通過信息公開來達(dá)成對法人的監(jiān)督。其相關(guān)法律規(guī)定，凡是法人業(yè)務(wù)、理監(jiān)事任免、業(yè)務(wù)方法書、中期計劃、年度計劃、事業(yè)報告書、財務(wù)諸表、決算報告，以及理監(jiān)事及職員的報酬水平、工作條件等都應(yīng)當(dāng)積極公開信息。博物館專門設(shè)置了“情報公開室”，規(guī)定了公開室的開放日期和每天開放的時間，同時還在自己的網(wǎng)站上專門設(shè)置了“法人情報”一欄，將公開的信息放到網(wǎng)上。信息公開方便社會大眾對博物館進(jìn)行監(jiān)督，也使得博物館業(yè)務(wù)運(yùn)營必須公開化、透明化。

三、人事與財會改革

根據(jù)《獨立行政法人通則法》規(guī)定，理事長有權(quán)根據(jù)日本《國家公務(wù)員法》的規(guī)定，并綜合自身的具體情況，以中期計劃時間為周期，自行決定本法人組織的役職員（除法人之長與監(jiān)事）設(shè)置及其職務(wù)遂行能力標(biāo)準(zhǔn)。同時規(guī)定，獨立行政法人有權(quán)自行決定公開招聘（公募）役職員。[5]這便賦予了獨立行政法人獨立的人事權(quán)，法人可以自主決定員工的規(guī)模?；谶@種精神，政府推動職員身份轉(zhuǎn)變。2006年開始，國立博物館的員工從公務(wù)員身份轉(zhuǎn)變成非公務(wù)員身份。[8]考慮到經(jīng)費(fèi)和效率問題，博物館在編制方面推行遇缺不補(bǔ)的政策，只對一些非常重要的崗位進(jìn)行補(bǔ)充，嚴(yán)格控制職員的數(shù)量。[9]

經(jīng)費(fèi)方面，博物館的收入包括自我收入、經(jīng)營補(bǔ)助金（運(yùn)營費(fèi)交付金）、受托收入、設(shè)施整備補(bǔ)助金四個部分。自法人化之后，日本政府逐年減少“經(jīng)營補(bǔ)助金”，要求博物館必須不斷增加自我收入的資金。自我收入的資金，其英文譯為“Income from various activities”，意思即是從各種活動中取得的收入，主要是通過展覽門票、展場出租、紀(jì)念品銷售、餐廳經(jīng)營、會員及博物館之友年費(fèi)、贊助等方式取得的。從歷年的資料看，自我收入部分大致占預(yù)算總額的10%。

經(jīng)費(fèi)支出最主要是運(yùn)營費(fèi)，其來源為政府的“經(jīng)營補(bǔ)助金”和自己創(chuàng)收的經(jīng)費(fèi)，支出到管理經(jīng)費(fèi)（含人事費(fèi)和一般管理費(fèi)）和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)（含調(diào)查研究費(fèi)、情報公開費(fèi)、研修費(fèi)、國際研究合作費(fèi)、展覽費(fèi)、教育普及費(fèi)等）兩個方面。經(jīng)費(fèi)可以靈活支出，無須像以前那樣按項目分配、?？顚Ｓ谩５鹉隃p少了“經(jīng)營補(bǔ)助金”，博物館必須增加創(chuàng)收才能保證有足夠的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)。[10]為了促使博物館努力創(chuàng)收，博物館每年結(jié)余的經(jīng)費(fèi)在批準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)入下一年度使用，但前提是結(jié)余必須超過上一年度，否則不能轉(zhuǎn)入下一年度，而是上繳政府財政。這便意味著博物館必須不斷加強(qiáng)創(chuàng)收的力度，否則努力創(chuàng)收的資金將無法自己使用。[11]

四、法人化的成效

法人化的這一系列改革，給博物館的業(yè)務(wù)經(jīng)營帶來了新的變化。

一是注重觀眾需求。法人化之后，觀眾的口碑和支持度成為了博物館維持生存和發(fā)展的重要因素。為了吸引觀眾并挖掘潛在的觀眾，博物館更加注重了解和研究觀眾的需求，并以此為基礎(chǔ)舉辦觀眾喜歡的展覽和各種各樣的活動。展覽一般在策劃時即會考慮觀眾的需求，選擇觀眾比較喜歡的主題，再配合博物館的研究內(nèi)容來進(jìn)行。展覽呈現(xiàn)方面也處處以觀眾為中心，考慮觀眾的需求和感受。如東京國立博物館的展覽，在燈光設(shè)計、展示手法、展廳整體環(huán)境營造、文字說明等，都進(jìn)行了改進(jìn)。[12]

二是注重與企業(yè)的合作。由于政府削減經(jīng)費(fèi)，法人必須積極拓展財源，努力尋求創(chuàng)收。這使得博物館比之前更加注重與企業(yè)和企業(yè)家的合作。博物館邀請企業(yè)家參與管理，請他們擔(dān)任運(yùn)營委員會、外部評價委員會或評議員會的成員，甚至負(fù)責(zé)人。如資生堂株式會社名譽(yù)會長福原義春擔(dān)任過文化財機(jī)構(gòu)運(yùn)營委員會的委員長[13]，東芝株式會社會長西田厚聰擔(dān)任過運(yùn)營委員會的委員[14]，島津制作所株式會社董事長服部重彥擔(dān)任過京都國立博物館評議員會的委員[15]。博物館也重視與企業(yè)開展業(yè)務(wù)合作，在舉辦展覽或者活動時積極尋找企業(yè)贊助，借助媒體的平臺進(jìn)行宣傳，通過博物館之友募集款項等。[16]這種努力，為博物館聚集了大量的社會資源，為博物館能從容地開展各項業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

三是活動更加多樣化。為了吸引觀眾、增加創(chuàng)收，并充分利用場館設(shè)施，博物館舉辦了各種各樣的活動。如親子活動、學(xué)生體驗活動、講座、演講會，甚至舞臺劇、單口相聲[10]、舞會、服裝秀、音樂會、爵士表演會等。展覽也不再僅僅是展覽，而是針對展覽綜合策劃，舉辦相關(guān)的活動。如東京國立博物館在2003年的新年，舉辦了“新年到博物館拜年”的系列活動。以當(dāng)年的生肖展覽為核心，舉辦耍猴戲、和太鼓合奏、獅子舞、和琴、室內(nèi)樂和大規(guī)模的插花展示。通過這些活動，博物館不僅吸引了大量的普通觀眾，也引起了眾多企業(yè)的關(guān)注，增強(qiáng)了創(chuàng)收能力。[18]

結(jié)語

日本博物館的法人化改革主要圍繞提高效率和效益來進(jìn)行。希望通過自主化運(yùn)營，既減少財政支出，又提高服務(wù)品質(zhì)。因此，日本政府改變了博物館的身份，重新定位了政府與博物館之間的關(guān)系。政府賦予了博物館相對獨立的地位，減少了對博物館運(yùn)行的行政干預(yù)，也無須再事無巨細(xì)都要管理，而是提出目標(biāo)并進(jìn)行考核，具體的業(yè)務(wù)運(yùn)營交給博物館的管理層。政府還在人事和財會等方面進(jìn)行配套改革，促使博物館開源節(jié)流，以減輕財政的負(fù)擔(dān)。這一系列改革，使得博物館必須認(rèn)真對待外界的評價，想方設(shè)法來滿足觀眾的需求；也必須重視效益和財務(wù)狀況，千方百計開源節(jié)流，與企業(yè)合作，尋求贊助。當(dāng)然，在博物館引入市場競爭機(jī)制，存在一切向“錢”看的危險，也存在重數(shù)量而忽視質(zhì)量的危險。同時，因為需要需求企業(yè)贊助，使得博物館面臨著商業(yè)化的入侵，如東京國立博物館門口來自企業(yè)的宣傳招牌林立，破壞了博物館的整體氛圍。這些問題的存在，使得人們對博物館界對法人化存在疑慮。但總體而言，法人化改革確實為政府節(jié)省了財政支出，也促進(jìn)了博物館在某些業(yè)務(wù)方面的提升，改革的成效是明顯的。

[1]《獨立行政法人通則法》.

[2]藤本昌代：《關(guān)于確立獨立行政法人組織特征的課題——在迎接獨立法人通則法實施1周年之際》，獨立行政法人經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所2002年專欄文章.

[3]宋新潮：《關(guān)于博物館理事會制度建設(shè)的若干思考》，《東南文化》，2014年第5期.

[4]金子啟明：《日本國立博物館獨立行政法人化以及諸問題》，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[5]朱光明：《日本獨立行政法人化改革及其對中國的啟示》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2005年第2期。

[6]黃貞燕：《從「文化行政」時代到「公共文化事業(yè)」時代：以日本經(jīng)濟(jì)試論國立博物館行政法人化的意義與挑戰(zhàn)》，《博物館學(xué)季刊》，第18卷第4期，2004.10.

[7]陳偉：《日本獨立行政法人制度研究》，法學(xué)碩士專業(yè)學(xué)位論文，2013年.

[8]井上洋一：《日本國立博物館的現(xiàn)狀和課題》，《博物館學(xué)研究》，2007年第2期.

[9]耿鳳英：《行政法人化對博物館特展之影響：以日本東京國立博物館為例》，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[10]井上洋一：《日本國立博物館的現(xiàn)狀和課題》，《博物館學(xué)研究》，2007年第2期.

[11]金子啟明：《日本國立博物館獨立行政法人化以及諸問題》，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008年10月.

[12]耿鳳英：《行政法人化對博物館特展之影響：以日本東京國立博物館為例》，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[13]2010年度文化財概要.

[14]2010年度、2013年度文化財概要.

[15]2013年度文化財概要.

[16]耿鳳英：《行政法人化對博物館特展之影響：以日本東京國立博物館為例》[J]，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[17]金子啟明：《日本國立博物館獨立行政法人化以及諸問題》[J]，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

[18]耿鳳英：《行政法人化對博物館特展之影響：以日本東京國立博物館為例》[J]，《博物館學(xué)季刊》，第22卷第4期，2008.10.

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