小城市城中村改造策略探討
——以河南省某縣級城市城中村改造為例

文/李智偉 上海復(fù)旦規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院 上海 200433

小城市城中村改造策略探討
——以河南省某縣級城市城中村改造為例

文/李智偉 上海復(fù)旦規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)研究院 上海 200433

小城市受經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等原因影響，城中村改造策略肯定與大城市不同，本文通過我國中部某小縣城城中形成的原因、存在問題以及改造模式等研究探索，提出合理確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、市場總量決定改造模式、提高村民軟性補(bǔ)償?shù)炔呗?，希望對此類小城市城中村改造?xiàng)目提供一些借鑒意義。

城中村；小城市；改造策略

1. 城中村形成原因及問題

“城中村”顧名思義，城市里的村莊，是我國在快速城市化進(jìn)程中，由于各種經(jīng)濟(jì)、社會、文化等等各方面原因，原村鎮(zhèn)聚居地的土地、房屋以及人員社會關(guān)系就地保留了下來，沒有隨著城市建設(shè)進(jìn)行有機(jī)更新而形成的特殊聚居形式。由于城中村房屋大多以出租為主，因此造成城中村人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，巨大的尋租空間又使得大量的違規(guī)建筑被塞進(jìn)了“城中村”地區(qū)，導(dǎo)致此類地區(qū)更加的擁擠不堪，治安、環(huán)境、公共設(shè)施缺乏、交通不便成為城中村地區(qū)的常態(tài)問題。

2. 小城市城中村改造大多較為困難的原因

2.1 拆遷成本高，社會資本投資意愿小。

城中村現(xiàn)有建筑密度大，容積率高。因此高昂的拆遷安置成本，巨額的投資，回遷安置面積大，可用于銷售的面積小，投資回報(bào)小，社會投資?？直苤患?，投資意愿極小。

2.2 政府財(cái)政緊缺，無法完成城中村改造。

城中村改造所需資金數(shù)額巨大，牽扯問題復(fù)雜，現(xiàn)行改造較為順利的方式是由政府主導(dǎo)，由政府完成前期土地開發(fā)，然后采取市場化的招標(biāo)拍賣方式。這種方式由于前期征地成本高，縣一級小城市因政府財(cái)政資金有限，難以大規(guī)模開展此種城中村改造模式。

2.3 拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以得到村民認(rèn)同。

由于小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，居民收入水平低下，城中村拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)常參考當(dāng)?shù)厥杖胨?，因此造成小城市拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與大城市相比，處于一個非常低的水平，大多數(shù)小城市拆遷安置補(bǔ)償款往往都不可能購買當(dāng)?shù)赝让娣e的住房，所以當(dāng)?shù)卮迕褡璧K城中村改造也不足為奇了。

3. 小城市城中村改造策略

3.1 基于村民切身利益，合理制定拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

村民意愿是城中村改造能否順利推行的重要因素，多地出現(xiàn)城中村村民集體阻撓拆遷和群體上訪事件，無不是由于村民利益難以得到保障造成的，本文研究案例所在地位于河南省西部某縣城，是國家南水北調(diào)中線工程水源地，按環(huán)境保護(hù)要求該縣城限制工業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平在河南省屬下游水平，長期以來城中村村民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，因此近十年來城中村改造項(xiàng)目幾無推進(jìn)。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣城核心區(qū)域某村莊改造從2004年立項(xiàng)至今仍無進(jìn)展，原因之一就是拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，村民集體反對。近期該縣提高了城中村拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出了宅基地、安置置換房、臨時(shí)過渡補(bǔ)助及搬遷獎勵等多方位的補(bǔ)償方法，根據(jù)用地種類和土地類別，對建筑基地面積以外的宅基地進(jìn)行補(bǔ)償，按照宅基地的兩倍面積進(jìn)行安置置換房補(bǔ)償，對于先期搬遷的住戶還提供臨時(shí)過渡補(bǔ)助和搬遷獎勵。如此在時(shí)隔十年之后，該城中村村民全體簽署了同意搬遷協(xié)議書，目前相關(guān)拆遷安置工作正在逐步推進(jìn)中。

由此可見，合理制定拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障村民利益是城中村改造工作的首要條件

3.2 基于市場總量角度，合理確定改造模式和土地政策。

城中村改造另外一個重要的因素就是市場資本，前文提到縣級城市因?yàn)樨?cái)政資金有限，很難依托政府力量來推動城中村改造，那么可依賴的就是市場資本，而市場資本是有逐利性的，因此保證市場資本的盈利點(diǎn)也是小城市城中村改造順利推動的條件之一。市場資本最直接的盈利點(diǎn)就是安置房之外的可銷售面積，小城市與大城市不同，人口規(guī)模有限，市場購買力就有限，因此拋開單個地塊容量限制不談，這個可銷售面積不可能無限制地增長上去，所以從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，住房供給達(dá)到飽和之后城中村改造項(xiàng)目就很難獲得市場資本的青睞了。

以本文研究案例所在縣城為例，總縣城人口規(guī)模至2020年為30萬人，根據(jù)上位總體規(guī)劃，本次8km2研究范圍之內(nèi)最高可容納人口規(guī)模為10萬人，按照當(dāng)?shù)厝司≌瑯?biāo)準(zhǔn)，此范圍內(nèi)最高可消化460萬m2的住房，而根據(jù)上文提到拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將規(guī)劃范圍內(nèi)所有城中村都進(jìn)行整體拆遷重建，近拆遷安置房就需要約800萬 m2，可供20萬人居住，因此從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，所有城中村都采用拆遷改造模式是不可能的。而在如何確定該區(qū)域城中村改造模式上，筆者所在項(xiàng)目組團(tuán)隊(duì)采用了市場總量預(yù)測的辦法，結(jié)合該縣城公共設(shè)施、道路交通的實(shí)施計(jì)劃以及城中村的特色風(fēng)貌等因素，確定了少量城中村采用拆遷整改的模式，而大部分邊緣城中村則采用風(fēng)貌整治的模式，這也符合國家關(guān)于依據(jù)城市自身特色制定城中村改造模式的政策。

如此在研究范圍內(nèi)，最終通過分批分計(jì)劃改造城中村確定所有住房供給量為500萬m2。而且在總量中市場可銷售的商品房的量為78萬m2，這就要求當(dāng)?shù)卣谥贫ㄍ恋毓┙o政策時(shí)，一定是在78萬m2建筑面積的總量下控制土地供給，一旦突破這個總量，市場就會擠壓城中村改造項(xiàng)目中的資本盈利點(diǎn)，失去盈利點(diǎn)城中村改造自然也就無法順利推進(jìn)了。

3.3 基于村民精神需求，提高村民軟性補(bǔ)償。

此外，小城市城中村村民文化程度較低，收入來源單一，對領(lǐng)地宗族有天生的依賴感。因此在城中村改造過程中要注重村民的文化素養(yǎng)提升，生活技能的培養(yǎng)，在經(jīng)濟(jì)和住房補(bǔ)償之外提高村民的軟性補(bǔ)償，讓他們接受新的思想，對離開故土不那么恐懼，這也是有序推進(jìn)城中村改進(jìn)的有效策略之一。

4. 結(jié)語

小城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，社會資本關(guān)注較少，因此在城中村改造過程中，更應(yīng)精打細(xì)算，從經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個方面綜合權(quán)衡。本文希望通過我國中部較為典型的小縣城城中村改造策略探索，對此類小城市城市村改造模式提出經(jīng)驗(yàn)借鑒，尤其是政府決策層面要始終把村民利益放在首位，心中始終有個市場經(jīng)濟(jì)的杠桿，對當(dāng)?shù)爻鞘械氖袌隹偭亢侠眍A(yù)判，方能有序有效推進(jìn)城中村改造工作。

[1]陶然，王瑞民.城中村改造與中國土地制度改革：珠三角的突破與局限[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2014，(3)：26-55

[2]張俠，趙德文，朱曉東，彭補(bǔ)拙.城中村改造中的利益關(guān)系分析與應(yīng)對[J].經(jīng)濟(jì)地理，26 卷(3)：496-499.

[3]印建平.棚戶區(qū)改造呼喚住宅銀行[J].中國房地產(chǎn)業(yè)，2015，(1-2).