基本公共服務(wù)均等化視角下財政轉(zhuǎn)移支付制度研究

古丹娜+李亞鳳+張宏亮

摘 要：基本公共服務(wù)均等化是財政轉(zhuǎn)移支付的核心目標(biāo)。本文以基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵為邏輯起點(diǎn)，結(jié)合六項標(biāo)準(zhǔn)，對陜西省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、原則和測算依據(jù)進(jìn)行制度剖析，運(yùn)用計量模型檢驗省級財政對各地市財政轉(zhuǎn)移支付的均衡性和適度性，提出以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度改革建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化；財政轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（1）-0066-04

公共服務(wù)均等化是指在不同地區(qū)之間合理配置公共服務(wù)資源，使不同地區(qū)居民享受公共服務(wù)的機(jī)會、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果大致相當(dāng)?；竟卜?wù)應(yīng)該包括以下四個方面：一是公共安全類服務(wù)，如社會治安、公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等；二是社會發(fā)展類服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)科研等；三是基本民生類服務(wù)，如最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和住房保障等；四是個人發(fā)展類服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)和文化體育等。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實條件下，完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的根本途徑和重要保證。

一、陜西省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度及其實施效果

（一）陜西省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度

1、制度背景。1995年，為落實中央決策，陜西省實行了省以下分稅制財政體制。在上繳中央級收入（占陜西省收入總量50%以上）后，省級財政集中了地方總收入的50%以上，省以下各級財政所剩不多。為緩解縣鄉(xiāng)財政困難，縮小地區(qū)差距，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，陜西省實行了省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。

2、制度起源。1995年的《預(yù)算法實施條例》明確授權(quán)“地方政府根據(jù)上級政府有關(guān)規(guī)定，確定本級對下級的財政管理體制”；財政部在2007年《中國省以下財政體制》中再次確認(rèn)“省級政府擁有省以下財政關(guān)系處理的自由空間”。陜西省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度由省政府在不違背中央政策的前提下自主決定，是對中央財政轉(zhuǎn)移支付制度的貫徹和延伸。

3、制度歷程。為緩解困難地區(qū)財政壓力，縮小地區(qū)間財力差距，在貫徹中央稅收返還轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，陜西省在轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索——將“民生八大工程”納入測算依據(jù)建立了一般性財政轉(zhuǎn)移支付制度；制訂了農(nóng)村稅費(fèi)改革等專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法；為調(diào)動財政困難地區(qū)增收節(jié)支的積極性，還建立了激勵性轉(zhuǎn)移支付制度，先后實行了“兩保兩掛”收入上臺階激勵獎勵辦法、“三獎一補(bǔ)”辦法以及“三獎三管六保障”激勵約束考核辦法等。

4、省管縣財政體制與轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革后，陜西省實行了省管市、市管縣的財政體制。但由于縣級財力低下、財政供養(yǎng)人員過多、管理層級多，省對縣的政策扶持、資金補(bǔ)助往往不能完全落實到位，縣鄉(xiāng)財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。2007年，陜西省開始試點(diǎn)省管縣財政體制改革，加大對生態(tài)保護(hù)和財政特別困難縣的直接扶持力度，實行“六到縣”和“五不變”，包括“各項轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助直接到縣，市級不再參與縣級稅收分享，不再集中縣級新增財力，市級下放縣級的收入損失由省級財政補(bǔ)助，原來市對縣的各項補(bǔ)助和配套資金由省財政負(fù)擔(dān)”等內(nèi)容。

（二）陜西省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的實施效果

1、支付力度不斷加大，規(guī)模逐年增長。近年來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略深入推進(jìn)，中央對陜西省轉(zhuǎn)移支付逐年增長，從2008年的820.84億元，增長到2012年的1677.06億元，年均增長19.6%。在合理分配中央轉(zhuǎn)移支付資金的同時，從省級收入中拿出資金進(jìn)行對市縣的轉(zhuǎn)移支付，自籌財力轉(zhuǎn)移支付額從2008年的150.87億元迅速上升到2012年的641.88億元，年均增速超過省級財政收入年均增速15個百分點(diǎn)。2008年-2012年，陜西省堅持新增財力的80%用于民生支出，財政支出的80%用于民生支出，對市縣的轉(zhuǎn)移支付力度顯著增強(qiáng)，對各地市的轉(zhuǎn)移支付總額累計4911.16億元。2012年，轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)到1480.41億元，是2008年的2.6倍。對地市轉(zhuǎn)移支付總額占全省財政支出總額的比率從2008年的39.3%提高到2012年的44.5%，占省級財政支出的比率也逐年快速提高。剔除2011年“兩權(quán)”價款一次性收入增加較多的影響，對地市轉(zhuǎn)移支付總額占全省財政收入總額的比率始終保持在92%以上，是省級收入的2.8倍以上（參見表1）。

2、支付形式逐步調(diào)整，結(jié)構(gòu)逐年改善。一是一般性轉(zhuǎn)移支付快速增長，占比基本穩(wěn)定。陜西省一般性轉(zhuǎn)移支付從2007年的292.47億元，增長到2011年的711.38億元，年均增長24.9%。一般性轉(zhuǎn)移支付占比基本保持在45%；二是專項轉(zhuǎn)移支付增長較快，占比逐年提高。2002-2007年，專項轉(zhuǎn)移支付874億元，其中2007年達(dá)到258億元，比上年增長40.2%。專項轉(zhuǎn)移支付占比從2007年40.2%上升到2011年的47.3%，高于一般性轉(zhuǎn)移支付，年均增長36.5%；三是稅收返還占比小并逐年下降，對轉(zhuǎn)移支付效果影響不大。一方面，陜西省經(jīng)濟(jì)相對落后，稅收返還基數(shù)小，盡管近年來經(jīng)濟(jì)總量顯著提升，但在全國總量中的份額依然不超過2.6%；另一方面，稅收返還在省以下轉(zhuǎn)移支付比重較小，由2009年的11.5%逐年下降到2012年的7.8%。由于稅收返還嚴(yán)重違背了設(shè)立政府間轉(zhuǎn)移支付制度的初衷，不是真正意義上的轉(zhuǎn)移支付，更與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相背離，因此，本文以下的討論主要圍繞一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。

二、對陜西省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范研究

（一）基本制度

目前，陜西省一般性轉(zhuǎn)移支付遵照2008年制定的《省對市縣一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》。專項轉(zhuǎn)移支付往往是一個專項一個制度，如《革命老區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》、《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度》、《農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等。

（二）對財政轉(zhuǎn)移支付制度的評價標(biāo)準(zhǔn)

財政轉(zhuǎn)移支付效果是否顯著高效，首先取決于財政轉(zhuǎn)移支付制度是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。按照系統(tǒng)論和邏輯學(xué)理論，如果把財政轉(zhuǎn)移支付作為一個有機(jī)的系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)部依循起點(diǎn)至終點(diǎn)的邏輯順序及相互關(guān)聯(lián)的邏輯關(guān)系，對財政轉(zhuǎn)移支付制度的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括以下六個方面：一是目標(biāo)的確定性；二是內(nèi)容的完備性；三是結(jié)構(gòu)的明晰性；四是依據(jù)的合理性；五是運(yùn)行的高效性；六是監(jiān)督的透明性。

（三）對財政轉(zhuǎn)移支付制度的分析評價

1、制度目標(biāo)與公共服務(wù)均等化存在偏差。一是制度有明顯的階段性和過渡性特征，關(guān)于公共服務(wù)項目的“扯皮”現(xiàn)象很多，不利于實現(xiàn)均等化公共服務(wù)目標(biāo)；二是陜西省轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)仍停留在保證工資和離退休金及時發(fā)放，保障機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。后者是對公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移支付，而不是對公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付。

2、制度體系不完整，缺少具有共性指導(dǎo)意義的專項轉(zhuǎn)移支付制度。專項轉(zhuǎn)移支付只有針對具體專項的管理辦法，缺少關(guān)于立項、審批、撥款、監(jiān)督、考核、評估等重要環(huán)節(jié)的管理制度。由于沒有統(tǒng)一的管理制度，專項轉(zhuǎn)移支付政出多門、錯綜龐雜，極易導(dǎo)致管理混亂和資金效率低下。

3、轉(zhuǎn)移支付項目結(jié)構(gòu)不清晰，存在交叉模糊現(xiàn)象。一是一般性轉(zhuǎn)移支付不僅包括具有稅收返還性質(zhì)的體制補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入，而且包括十幾項補(bǔ)助數(shù)額相對穩(wěn)定的專項轉(zhuǎn)移支付項目；二是專項轉(zhuǎn)移支付由政府多個部門立項和審批，往往出現(xiàn)交叉重復(fù)現(xiàn)象；三是專項轉(zhuǎn)移支付幾乎涉及所有的預(yù)算支出科目，但在財政決算報表上，僅反映在“專項轉(zhuǎn)移支付”大類下，沒有明細(xì)項目。

4、轉(zhuǎn)移支付資金分配依據(jù)不合理。首先，一般性轉(zhuǎn)移支付的測算依據(jù)不合理，測算依據(jù)是財政供養(yǎng)人數(shù)，而非公共服務(wù)需要和成本；測算辦法對地方特殊因素考慮不夠，“標(biāo)準(zhǔn)收支”與地方實際收支水平有較大差距；最低財力保障水平補(bǔ)助額按標(biāo)準(zhǔn)財政供養(yǎng)人數(shù)計算，不利于精簡機(jī)構(gòu)。其次，專項轉(zhuǎn)移支付的立項審批不規(guī)范，易出現(xiàn)“尋租”行為和“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。此外，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臏y算依據(jù)，隨意性大，客觀性差。

5、資金運(yùn)行效率不高。轉(zhuǎn)移支付資金在各層級間的劃撥、分配，易產(chǎn)生截流、挪用或“設(shè)置門檻”等現(xiàn)象；對事權(quán)和財政支出范圍隨意劃分，易產(chǎn)生公共服務(wù)重復(fù)提供或相互推諉現(xiàn)象，很難進(jìn)行績效考核；專項轉(zhuǎn)移支付資金存在多部門職能交叉、多頭立項等問題，缺乏規(guī)范科學(xué)的資金分配和使用標(biāo)準(zhǔn)；困難地區(qū)因無力提供配套資金而降低項目設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)或減少項目內(nèi)容；由于配套無法到位或資金撥付與項目需要不匹配，資金長期滯留在專戶上；專項資金?？钏?、多要少用、擠占挪用等現(xiàn)象往往降低了資金使用效率。

6、管理不透明，監(jiān)督不到位。一是分配程序和分配結(jié)果不透明，信息披露不充分，易滋生腐敗，產(chǎn)生負(fù)向激勵和逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。二是轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制不完整。專項轉(zhuǎn)移支付未列入預(yù)算，一般性轉(zhuǎn)移支付也往往預(yù)算粗略，不便于人大和社會各界監(jiān)督。三是專項轉(zhuǎn)移支付多部門管理和立項，缺乏部門間的協(xié)調(diào)、配合和溝通，易形成“真空地帶”，造成監(jiān)管缺位。

三、對陜西省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的適度性評價——基于模型分析

對于陜西省財政轉(zhuǎn)移支付適度性評價，在實證分析中主要從兩個方面展開，一是基于全省數(shù)據(jù)研究財政轉(zhuǎn)移支付與主要因素的關(guān)系；二是參照財政轉(zhuǎn)移支付與主要因素的關(guān)系，對陜西省各市（區(qū)）財政轉(zhuǎn)移支付的均衡性和適度性進(jìn)行評價。

（一）研究變量的選取與檢驗

參照國內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)、本文以上論述和陜西省實際情況，立足于公共服務(wù)均等化的財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，本文選取人均GDP、財政收支缺口和人口密度三個變量作為對財政轉(zhuǎn)移支付的影響變量，其中，人均GDP能夠基本反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財政能力，人口密度能夠概括反映自然稟賦和公共服務(wù)成本差異，財政收支缺口能夠反映財力差距和對財政轉(zhuǎn)移支付的需求程度（參見表2）。

采用ADF檢驗，對選取指標(biāo)的平穩(wěn)性檢驗結(jié)果顯示，財政收支缺口、人均GDP為二階單整序列，而財政轉(zhuǎn)移支付、人口密度則為一階單整序列，不滿足建立協(xié)整模型的基本條件。因而，本文選擇建立回歸方程反映財政轉(zhuǎn)移支付與主要因素的數(shù)量關(guān)系。

（二）模型的建立

基于陜西省1994-2012年的數(shù)據(jù)，使用Eviews軟件建立的回歸模型和模型的檢驗結(jié)果如下表3。

模型的參數(shù)檢驗結(jié)果顯示，在5%的顯著性水平上，財政收支缺口和人口密度的系數(shù)是顯著的，即財政收支缺口和人口密度是影響財政轉(zhuǎn)移支付的主要因素。雖然人均GDP的系數(shù)沒有通過顯著性檢驗，但在實踐中其對財政轉(zhuǎn)移支付具有重要影響，因此予以保留。模型的整體擬合優(yōu)度高達(dá)0.957，可以用模型來反映財政轉(zhuǎn)移支付與其影響因素的關(guān)系。

（三）對陜西省以下財政轉(zhuǎn)移支付的均衡性和適度性評價

在理清財政轉(zhuǎn)移支付與其影響因素關(guān)系的基礎(chǔ)上，對陜西省10市1區(qū)的一般財政轉(zhuǎn)移支付的適度性進(jìn)行評價。評價的過程主要分為兩步，一是按照模型計算省級財政對各市（區(qū)）財政轉(zhuǎn)移支付的理論值；二是對比省級財政對各市（區(qū)）財政轉(zhuǎn)移支付的實際值和理論值，并進(jìn)行評價。

對比結(jié)果顯示，總體來看，楊陵、咸陽、渭南三市（區(qū)）的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不足，低于全省均衡水平；延安、榆林兩市的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模明顯偏多，高于全省均衡水平；其他地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)?；具m度，與全省均衡水平持平。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，專項轉(zhuǎn)移支付相對較多導(dǎo)致延安、榆林兩市財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大；專項轉(zhuǎn)移支付相對較少是楊陵、咸陽、渭南三市（區(qū)）的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對不足的主要原因。

四、轉(zhuǎn)移支付制度改革建議

（一）深化公共財政體制改革，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)公共服務(wù)均等化

各級地方政府的主要職能要從“以追求GDP增長為任務(wù)”向“以公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。在公共財政框架下依照事權(quán)決定財權(quán)的原則，按照法律規(guī)定、成本效率、基層優(yōu)先等原則，逐步規(guī)范省、市、縣事權(quán)和支出責(zé)任，并以制度、法規(guī)形式確定下來，消除上級政府隨意變更下級政府事權(quán)的現(xiàn)象。明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的條件下，通過縱向轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)地區(qū)間橫向適度均衡，縮小地區(qū)間財力差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)實現(xiàn)。

（二）制定專項轉(zhuǎn)移支付制度

制度應(yīng)明確規(guī)定專項轉(zhuǎn)移支付立項、審批、資金測算方法、監(jiān)督管理、績效評估和信息披露等重要事項。同級政府各部門掌握的專項轉(zhuǎn)移支付均納入制度統(tǒng)一管理。財政部門是各項專項轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理部門。各相關(guān)部門負(fù)責(zé)審核項目的科學(xué)性、可行性和必要性，并與財政部門共同負(fù)責(zé)項目的審批、考核和評估。財政部門負(fù)責(zé)資金管理和信息披露。

（三）重新確定三類轉(zhuǎn)移支付具體項目

一是體制補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入納入稅收返還類轉(zhuǎn)移支付；二是一般性轉(zhuǎn)移支付僅包括財力性轉(zhuǎn)移支付；三是原歸類一般轉(zhuǎn)移支付的各項比較固定的專項收入應(yīng)明確納入專項轉(zhuǎn)移支付管理。財政部門作為專項轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理部門，負(fù)責(zé)確定項目類別、統(tǒng)計口徑和信息披露。

（四）建立全省統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給機(jī)制，規(guī)范資金分配依據(jù)

一是確定基本公共服務(wù)項目。將不同地區(qū)的公共服務(wù)納入全省統(tǒng)一的公共服務(wù)體系內(nèi)，使不同市區(qū)的居民在基本公共服務(wù)上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對服務(wù)項目的需求和對服務(wù)成本的影響，編制具體項目標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分各級政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、依據(jù)和測算方法。根據(jù)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務(wù)具體項目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及財力缺口，確定適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（五）多措并舉，提高資金運(yùn)行效率

一是減少財政管理層級，深入推廣“省管縣”財政體制改革。在現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，改變原來市管縣的財政管理模式，各項轉(zhuǎn)移支付資金，由省級財政直接撥付縣級財政；二是建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合的轉(zhuǎn)移支付模式。財政部門應(yīng)統(tǒng)籌管理一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金，避免出現(xiàn)項目重疊，資金重復(fù)投入現(xiàn)象；三是加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管和績效考評，完善省、市、縣聯(lián)動的獎、補(bǔ)、罰考核機(jī)制。

（六）加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理和監(jiān)督考核

一是公開轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法和結(jié)果。財政決算報表應(yīng)分別按照補(bǔ)助口徑分項目統(tǒng)計和按照地市分項目統(tǒng)計。二是細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制和管理。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付均應(yīng)納入預(yù)算管理中，便于人大和社會各界監(jiān)督；便于對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項目開展進(jìn)度進(jìn)行比較，作為項目跟蹤考核評價的重要參考。

參考文獻(xiàn)

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The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責(zé)任編輯、校對：楊振峰

（三）重新確定三類轉(zhuǎn)移支付具體項目

一是體制補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入納入稅收返還類轉(zhuǎn)移支付；二是一般性轉(zhuǎn)移支付僅包括財力性轉(zhuǎn)移支付；三是原歸類一般轉(zhuǎn)移支付的各項比較固定的專項收入應(yīng)明確納入專項轉(zhuǎn)移支付管理。財政部門作為專項轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理部門，負(fù)責(zé)確定項目類別、統(tǒng)計口徑和信息披露。

（四）建立全省統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給機(jī)制，規(guī)范資金分配依據(jù)

一是確定基本公共服務(wù)項目。將不同地區(qū)的公共服務(wù)納入全省統(tǒng)一的公共服務(wù)體系內(nèi)，使不同市區(qū)的居民在基本公共服務(wù)上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對服務(wù)項目的需求和對服務(wù)成本的影響，編制具體項目標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分各級政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、依據(jù)和測算方法。根據(jù)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務(wù)具體項目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及財力缺口，確定適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（五）多措并舉，提高資金運(yùn)行效率

一是減少財政管理層級，深入推廣“省管縣”財政體制改革。在現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，改變原來市管縣的財政管理模式，各項轉(zhuǎn)移支付資金，由省級財政直接撥付縣級財政；二是建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合的轉(zhuǎn)移支付模式。財政部門應(yīng)統(tǒng)籌管理一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金，避免出現(xiàn)項目重疊，資金重復(fù)投入現(xiàn)象；三是加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管和績效考評，完善省、市、縣聯(lián)動的獎、補(bǔ)、罰考核機(jī)制。

（六）加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理和監(jiān)督考核

一是公開轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法和結(jié)果。財政決算報表應(yīng)分別按照補(bǔ)助口徑分項目統(tǒng)計和按照地市分項目統(tǒng)計。二是細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制和管理。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付均應(yīng)納入預(yù)算管理中，便于人大和社會各界監(jiān)督；便于對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項目開展進(jìn)度進(jìn)行比較，作為項目跟蹤考核評價的重要參考。

參考文獻(xiàn)

[1]劉輝.政府間財政轉(zhuǎn)移支付工具經(jīng)濟(jì)效果探析[J].財會研究，2012，（24）：14-18。

[2]馬海濤，姜愛華.政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010。

[3]項懷誠.中國財政管理[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2001。

[4]張光.財政轉(zhuǎn)移支付對省內(nèi)縣際財政均等化的影響[J].地方財政研究，2013，（1）：4-9。

[5]鐘曉敏，葉寧.中國地方財政體制改革研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010。

The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責(zé)任編輯、校對：楊振峰

（三）重新確定三類轉(zhuǎn)移支付具體項目

一是體制補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入納入稅收返還類轉(zhuǎn)移支付；二是一般性轉(zhuǎn)移支付僅包括財力性轉(zhuǎn)移支付；三是原歸類一般轉(zhuǎn)移支付的各項比較固定的專項收入應(yīng)明確納入專項轉(zhuǎn)移支付管理。財政部門作為專項轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理部門，負(fù)責(zé)確定項目類別、統(tǒng)計口徑和信息披露。

（四）建立全省統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給機(jī)制，規(guī)范資金分配依據(jù)

一是確定基本公共服務(wù)項目。將不同地區(qū)的公共服務(wù)納入全省統(tǒng)一的公共服務(wù)體系內(nèi)，使不同市區(qū)的居民在基本公共服務(wù)上能享受國民待遇；二是充分考慮地方特殊因素對服務(wù)項目的需求和對服務(wù)成本的影響，編制具體項目標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分各級政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，并將其上升到制度和法律的層面；三是科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、依據(jù)和測算方法。根據(jù)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然稟賦、人口差異、公共服務(wù)具體項目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及財力缺口，確定適度的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（五）多措并舉，提高資金運(yùn)行效率

一是減少財政管理層級，深入推廣“省管縣”財政體制改革。在現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，改變原來市管縣的財政管理模式，各項轉(zhuǎn)移支付資金，由省級財政直接撥付縣級財政；二是建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合的轉(zhuǎn)移支付模式。財政部門應(yīng)統(tǒng)籌管理一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金，避免出現(xiàn)項目重疊，資金重復(fù)投入現(xiàn)象；三是加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管和績效考評，完善省、市、縣聯(lián)動的獎、補(bǔ)、罰考核機(jī)制。

（六）加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理和監(jiān)督考核

一是公開轉(zhuǎn)移支付資金分配程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法和結(jié)果。財政決算報表應(yīng)分別按照補(bǔ)助口徑分項目統(tǒng)計和按照地市分項目統(tǒng)計。二是細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制和管理。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付均應(yīng)納入預(yù)算管理中，便于人大和社會各界監(jiān)督；便于對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和項目開展進(jìn)度進(jìn)行比較，作為項目跟蹤考核評價的重要參考。

參考文獻(xiàn)

[1]劉輝.政府間財政轉(zhuǎn)移支付工具經(jīng)濟(jì)效果探析[J].財會研究，2012，（24）：14-18。

[2]馬海濤，姜愛華.政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010。

[3]項懷誠.中國財政管理[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2001。

[4]張光.財政轉(zhuǎn)移支付對省內(nèi)縣際財政均等化的影響[J].地方財政研究，2013，（1）：4-9。

[5]鐘曉敏，葉寧.中國地方財政體制改革研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010。

The Study on the System of the Fiscal Transfer Payment

Viewing from the Basic Public Service Equality

——A Case of Shaanxi Province

GU Danna LI Yafeng ZHANG Hongliang

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The basic public service equality is the core aim of the fiscal transfer payment. Starting from the connotation of the basic public service equality， combined with six standards， the paper makes a system analysis on the objectives， principles and measure of the fiscal transfer payment system of Shaanxi province. By means of empirical studies， the paper verifies the equilibrium and suitability of the fiscal transfer from provincial government to its subordinates， and puts forward the suggestions on the transfer payment system reform centered around the objective of the basic public service equality.

Keywords： public service equality； fiscal transfer payment

責(zé)任編輯、校對：楊振峰