論農(nóng)村村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”

唐鳴 張昆

農(nóng)村村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”①也有稱“一肩挑”為“一人兼”的。，不是一個(gè)十分嚴(yán)格、規(guī)范的概念，因?yàn)榇逦瘯?huì)既不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，也不是政府的下屬機(jī)構(gòu)，不屬于嚴(yán)格、規(guī)范意義上的“政”的范疇，同時(shí)“一肩挑”顯然只是一個(gè)形象、比喻的說法，但其意涵卻并非含混而是明確的，是指村黨組織書記和村委會(huì)主任兩個(gè)職務(wù)由同一個(gè)人來擔(dān)任?！耙患缣簟弊鳛橐豁?xiàng)倡導(dǎo)性的政策提出以來，實(shí)踐中出現(xiàn)了許多情況和問題，理論上有許多爭(zhēng)論。本文力求從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，全面深化對(duì)“一肩挑”問題的認(rèn)識(shí)，為“一肩挑”政策的繼續(xù)和正確實(shí)施進(jìn)行論證與提出建議。

一、“一肩挑”政策由來

村委會(huì)組織法開始試行不久，“一肩挑”便作為一種化解“兩委”矛盾的方式在有的地方進(jìn)行了初步嘗試。鑒于“農(nóng)村村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)黨政一把手”因?yàn)椤罢l說了算，誰越了權(quán)”“而糾纏不清”;“農(nóng)村組織中”，“較為突出地存在著因領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不清造成班子內(nèi)耗，戰(zhàn)斗力弱;因黨政分設(shè)，在實(shí)際工作中導(dǎo)致黨政兩個(gè)系統(tǒng)職能上重復(fù)，工作上交叉，責(zé)任和問題相互推諉，尤其是在重大問題決策上黨政職責(zé)不清，議而不決，錯(cuò)失良機(jī);因干部職數(shù)過多，相應(yīng)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān);因黨政分設(shè)造成黨建工作與經(jīng)濟(jì)工作脫節(jié)，出現(xiàn)一手硬，一手軟，工作適度不平衡等問題”，湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)黨委、政府于1988年底村級(jí)組織換屆選舉時(shí)在全鎮(zhèn)13個(gè)千人以下的村推行“一肩挑”。通過幾年的試驗(yàn)，他們認(rèn)為，“一肩挑”“不僅適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)也解決了村級(jí)組織中因干部職數(shù)多、群眾負(fù)擔(dān)重、職責(zé)不清楚、班子不團(tuán)結(jié)出現(xiàn)的種種問題”，于是在1993年3月村級(jí)組織換屆選舉中全鎮(zhèn)29個(gè)村全面普及“一肩挑”①袁正昌、宋海云:《村級(jí)黨政“一肩挑”的初步嘗試》，載《改革與開放》1993年第3期。。同年，山東省的部分地方也在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了“一肩挑”的試點(diǎn)②遠(yuǎn)山:《不應(yīng)硬性推廣“一肩挑”》、《“一肩挑”是改善村級(jí)管理體制的理想出路嗎?》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2001年第3期。。

與實(shí)踐上的探索大體同時(shí)，有地方領(lǐng)導(dǎo)也有民政部官員主張并倡言“一肩挑”。1989年，在提交給全國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)理論研討會(huì)的論文中，時(shí)任江西省南豐縣委書記的余鼎革以《新形勢(shì)下加強(qiáng)村級(jí)干部隊(duì)伍建設(shè)的思考》為題寫道:“總結(jié)目前村級(jí)黨政組織主要領(lǐng)導(dǎo)職位分設(shè)書記、主任的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以看出這種領(lǐng)導(dǎo)方式在村級(jí)沒有必要，且容易產(chǎn)生工作矛盾、感情摩擦的弊病。村級(jí)組織如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，我們認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村工作的實(shí)際特點(diǎn)，相應(yīng)地改變其領(lǐng)導(dǎo)方式，采取‘黨支部書記、村長(zhǎng)一人雙肩挑’的方法。從有的地方的實(shí)踐看，實(shí)行書記、村長(zhǎng)兼職制，有利于充分發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用;有利于強(qiáng)化和明確村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感;有利于建立和推行村級(jí)干部規(guī)范化、制度化管理的措施;有利于提高村級(jí)黨政組織的工作效率，減少相互推諉和扯皮的現(xiàn)象;有利于推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)工作的順利開展。”民政部官員王金華通過分析“村級(jí)組織功能失衡的表現(xiàn)及原因”，得出的一個(gè)結(jié)論是:應(yīng)當(dāng)“黨政一體，建立強(qiáng)有力的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。以貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》為契機(jī)，確立村民委員會(huì)的權(quán)威和法律地位，使黨的基層組織與自治組織匯為一體，不要人為地在村一級(jí)搞黨政分開。黨支部成員可以兼任村委會(huì)成員，支部書記可以一身兼二任?！蓖跽褚ㄟ^論證“中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的自治基礎(chǔ)”，反思村民自治政策，從另外的角度，表達(dá)了大體同一的主張:“黨支書可以被選為村主任，不要搞什么硬性分開，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用不要放置于自治組織之外”①中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研究會(huì)、中國(guó)機(jī)構(gòu)與編制雜志社編:《實(shí)踐與思考——全國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)理論研討會(huì)文選》，遼寧大學(xué)出版社1989年版，第20、62、158頁。。

村委會(huì)組織法正式施行前后，“一肩挑”在山東、廣東、海南等省得到一定范圍和程度的推廣。1998年9、10月，山東省威海市委組織部和民政局首先在榮成市俚島鎮(zhèn)三個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各不相同的村莊進(jìn)行了村黨支部書記競(jìng)選村委會(huì)主任實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的試點(diǎn)。試點(diǎn)成功后，在威海市委的支持下，市委組織部決定鼓勵(lì)全市農(nóng)村黨支部書記參選村委會(huì)主任。結(jié)果是全市2679個(gè)村莊中有2302個(gè)村實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，比例高達(dá)85.9%;6168名“兩委”成員交叉任職，占村干部總數(shù)的76%;村委會(huì)成員中黨員的比例達(dá)到92%。1999年山東省委在威海召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，肯定威海的做法。同年11月，山東省委省政府在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)以黨支部為核心的村級(jí)組織建設(shè)的意見》中指出:“鼓勵(lì)黨支部書記和黨支部其他成員經(jīng)過法定選舉程序兼任村民委員會(huì)主任、村民委員會(huì)成員;村民委員會(huì)主任和村民委員會(huì)其他成員是黨員且具備條件的，要按照黨內(nèi)選舉的有關(guān)規(guī)定和程序，及時(shí)充實(shí)進(jìn)黨支部班子?！?998年10月至1999年3月，在理順農(nóng)村管理體制、撤銷管理區(qū)辦事處、設(shè)立村委會(huì)的過程中，廣東省的許多地方都鼓勵(lì)村黨支部書記競(jìng)選村委會(huì)主任。順德市共有174名村黨支部書記參加村委會(huì)主任競(jìng)選，其中有157名獲得當(dāng)選，當(dāng)選率為90.23%;新會(huì)市成功實(shí)現(xiàn)村黨支部書記與村委會(huì)主任“一肩挑”的村莊達(dá)到80%以上;南海市60%多的村黨支部書記兼任村委會(huì)主任，20%的村委會(huì)主任兼任村黨支部副書記。整個(gè)廣東省在1998—1999年間的村委會(huì)選舉中，村黨支部書記成功當(dāng)選村委會(huì)主任的達(dá)到53%;在全省10多萬當(dāng)選村委會(huì)干部中，黨員占了77%②以上資料全部來自景躍進(jìn)《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第115—118頁。。海南省瓊海市在1998年11月底全面完成的村委會(huì)換屆選舉工作中，鼓勵(lì)和要求村黨支部書記參加村委會(huì)主任職位選舉，全市203位村黨支部書記中有198位參加村委會(huì)主任職位競(jìng)選(有5位村黨支部書記因年老體弱多病沒有參加競(jìng)選)，其中167位村黨支部書記被選舉為村委會(huì)主任，占參選書記的84%。在村委會(huì)換屆選舉的同時(shí)，市委組織部下發(fā)了《中共瓊海市委組織部關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前村級(jí)組織建設(shè)的幾點(diǎn)意見》，規(guī)定“原村黨支部書記因年齡老化或能力有限、政績(jī)平平而在民主選舉中落選的可以提前勸退，由當(dāng)選的村委會(huì)主任提任黨支部書記;原黨支部書記年富力強(qiáng)，作風(fēng)正派，政績(jī)明顯，因群眾一時(shí)不理解而未當(dāng)選為村委會(huì)主任的，可以實(shí)行村黨支部書記、村委會(huì)主任‘兩肩挑’，由兩人分別擔(dān)任”。根據(jù)《意見》精神，瓊海市村委會(huì)換屆選舉結(jié)束后，全市的村黨支部全部進(jìn)行改選，167位競(jìng)選當(dāng)上村委會(huì)主任的前黨支部書記在村黨支部改選中全部再次當(dāng)選為村黨支部書記，34名當(dāng)選為村委會(huì)主任的普通黨員中，有33名當(dāng)選為村黨支部書記。從而使全市203個(gè)村委會(huì)中，實(shí)行村黨支部書記、村委會(huì)主任“一肩挑”的達(dá)到200個(gè)，占總數(shù)的98.5%①海南省瓊海市民政局:《海南省瓊海市試行主任支書交叉任職》，《2001中國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)年鑒》，中國(guó)社會(huì)出版社2002年版，第417頁。。2001年10、11月被中共浙江省委、省人民政府批轉(zhuǎn)的《省委組織部省民政廳關(guān)于認(rèn)真做好村黨支部村民委員會(huì)換屆選舉工作的意見》提出，在2002年上半年進(jìn)行的全省4萬多個(gè)村黨支部、村委會(huì)換屆選舉中，“提倡村黨支部成員依法兼任村民委員會(huì)主任及其他成員。村委會(huì)主任及其他成員是黨員且具備條件的，要按照黨內(nèi)選舉的有關(guān)規(guī)定和程序，及時(shí)充實(shí)進(jìn)黨支部班子。要做好工作，提高村黨支部和村委會(huì)成員的兼職比例，提高村委會(huì)成員中的黨員比例”②《省委組織部省民政廳關(guān)于認(rèn)真做好村黨支部村民委員會(huì)換屆選舉工作的意見》，《2002中國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)年鑒》，中國(guó)社會(huì)出版社2003年版，第130頁。。從概念上講，浙江的這個(gè)《意見》所說的“兼任”、“兼職”，也就是“交叉任職”，應(yīng)當(dāng)是包括“一肩挑”的，但畢竟沒有直接提出和強(qiáng)調(diào)“一肩挑”，因此“一肩挑”是否由此在浙江得到倡導(dǎo)和推進(jìn)，可以作進(jìn)一步推敲。

這段時(shí)間民政部對(duì)“一肩挑”究竟持什么樣的態(tài)度，是一個(gè)可以討論的問題。1998年11月10日，時(shí)任民政部副部長(zhǎng)、分管基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)工作的李寶庫在《中國(guó)社會(huì)報(bào)》發(fā)表了一篇題為《億萬農(nóng)民當(dāng)家作主的偉大實(shí)踐》的文章，他在這篇文章中講:“村黨支部是黨的基層組織，在全體黨員大會(huì)上選舉產(chǎn)生，向黨員大會(huì)報(bào)告工作，接受上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo);村民委員會(huì)是基層群眾性組織，由村民直接選舉產(chǎn)生，對(duì)村民負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。由于村黨支部和村委會(huì)是性質(zhì)不同的兩種組織，因此二者必須在組織上分開，不能混淆;在職責(zé)上分開，各司其職，各負(fù)其責(zé)，該由村黨支部組織的工作，就以黨支部名義，通過黨員的先鋒模范作用，帶領(lǐng)群眾去實(shí)施;該由村委會(huì)組織的工作，就以村委會(huì)的名義，運(yùn)用村委會(huì)的職權(quán)，組織村民去完成”③李寶庫:《億萬農(nóng)民當(dāng)家作主的偉大實(shí)踐》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1998年11月10日。。有學(xué)者根據(jù)這段話，認(rèn)為當(dāng)時(shí)民政部并不提倡“一肩挑”，并認(rèn)為后來民政部態(tài)度轉(zhuǎn)變是因?yàn)橹修k發(fā)［2002］14號(hào)文件肯定“一肩挑”起了關(guān)鍵作用④景躍進(jìn):《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第118頁。。我們認(rèn)為，從上述話語中固然不能看出民政部提倡“一肩挑”，但也不能簡(jiǎn)單地得出民政部是反對(duì)“一肩挑”的結(jié)論。李寶庫雖然在這里談到“由于村黨支部和村委會(huì)是性質(zhì)不同的兩種組織，因此二者必須在組織上分開，不能混淆”，但并沒有直接明確地否定村黨支部和村委會(huì)的成員可以交叉任職，否定村黨支部書記和村委會(huì)主任可以由同一個(gè)人來兼任。如果說中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件肯定“一肩挑”對(duì)民政部在這個(gè)問題上的態(tài)度起了關(guān)鍵作用，那么并非對(duì)其態(tài)度轉(zhuǎn)變起了關(guān)鍵作用，而是對(duì)其表明態(tài)度起了關(guān)鍵作用，其實(shí)民政部的觀點(diǎn)與中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件的提法從一開始就是一致的，是民政部的觀點(diǎn)得到了中央的認(rèn)可、肯定和采納⑤根據(jù)筆者對(duì)文件起草者的采訪。。

伴隨著實(shí)踐上一定范圍和程度的推廣的，是理論上激烈的爭(zhēng)論。特別在2000年至2002年上半年，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》、《中國(guó)改革》和《中國(guó)農(nóng)村觀察》等雜志較為集中地刊發(fā)了多篇對(duì)“一肩挑”持不同意見的文章。有說村級(jí)黨政合一意義十分重大的，也有說黨政一體化不是理性選擇的;有說“一肩挑”優(yōu)越性很多很大的，也有說“一肩挑”不應(yīng)硬性推廣的;有說“一肩挑”應(yīng)大力提倡的，也有說“一肩挑”不宜提倡的;有說“一肩挑”是解決村“兩委”矛盾的有效途徑和方法的，也有說“一肩挑”并不能真正解決村“兩委”矛盾的;有說“一肩挑”應(yīng)當(dāng)普遍推行的，也有說山區(qū)農(nóng)村不宜實(shí)行“一肩挑”的。意見紛呈，莫衷一是。

中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件，即2002年7月14日發(fā)布的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，力排眾議，力倡“一肩挑”，“一肩挑”作為一項(xiàng)倡導(dǎo)性的政策正式提出。文件提出了“四個(gè)提倡”:第一，提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村委會(huì)成員候選人，通過選舉兼任村委會(huì)成員。第二，提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長(zhǎng)、村民代表。第三，提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選。第四，提倡村委會(huì)中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員?！八膫€(gè)提倡”的中心是提倡“兩委”交叉任職特別是書記主任“一肩挑”。

自此，“一肩挑”這一倡導(dǎo)性的政策在中央或國(guó)家層面一直延續(xù)至今。2005年1月18日，《民政部關(guān)于做好2005年村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》明確指出，要按照中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件的要求，“四個(gè)提倡”，“積極推進(jìn)村民委員會(huì)成員與村黨組織成員的兼職。但是這種交叉兼職必須建立在尊重選民意愿、遵循民主選舉程序的基礎(chǔ)上，不搞‘一刀切’”①詹成付主編:《2005－2007年全國(guó)村民委員會(huì)選舉工作進(jìn)展報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版，第81頁。。2008年6月30日，《中共中央組織部、民政部關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會(huì)換屆工作的通知》(組通字［2008］33號(hào))指出:“要提倡村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村民委員會(huì)主任，鼓勵(lì)村‘兩委’班子成員交叉任職，但要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切?！雹凇陡母镩_放30年農(nóng)村基層民主政治建設(shè)重要資料選編》，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司2008年，第196頁。2009年4月24日，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》指出:“提倡村黨組織成員和村民委員會(huì)成員交叉任職，但要從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切?！雹邸?009年農(nóng)村基層民主政治建設(shè)重要資料匯編》，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村基層民主處2010年，第13頁。2009年5月31日，時(shí)任中央組織部部長(zhǎng)李源潮的《在全國(guó)村“兩委”換屆選舉工作座談會(huì)上的講話》中指出:“提倡村黨組織成員和村委會(huì)成員交叉任職，但不要搞一刀切?！雹堋?009年農(nóng)村基層民主政治建設(shè)重要資料匯編》，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村基層民主處2010年，第37頁。2011年4月28日，民政部副部長(zhǎng)姜力在部分省區(qū)村“兩委”換屆工作座談會(huì)上的講話中，雖然沒有直接使用提倡“兩委”交叉任職和書記主任“一肩挑”這樣的語句，但把“村黨組織書記和村委會(huì)主任‘一肩挑’、村‘兩委’班子成員交叉任職的比例明顯提高”列為村委會(huì)換屆選舉工作取得顯著成效的一個(gè)重要方面①《2011年農(nóng)村基層民主政治建設(shè)重要資料匯編》，農(nóng)村基層民主處2011年，第10頁。，清楚表明了在此問題上的態(tài)度。2012年7月19日，民政部副部長(zhǎng)姜力指出:“提倡村黨組織成員和村委會(huì)成員交叉任職，但不要搞一刀切。”②《2012年農(nóng)村基層民主政治建設(shè)重要資料匯編》，農(nóng)村基層民主處2013年，第112頁。2014年7月11日，在部分省區(qū)村“兩委”換屆工作座談會(huì)上，中央組織部副部長(zhǎng)陳向群的講話指出:“提倡村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會(huì)主任，鼓勵(lì)村‘兩委’班子成員‘雙向進(jìn)入、交叉任職’，不搞‘一刀切’?！泵裾扛辈块L(zhǎng)竇玉沛的講話也指出:“提倡村黨組織書記和村委會(huì)主任‘一肩挑’，提倡村黨組織成員和村委會(huì)成員交叉任職，但要因地制宜，尊重村民意愿，尊重選舉結(jié)果，不搞‘一刀切’?！雹邸吨泄仓醒虢M織部工作通報(bào)》第17期，中央組織部辦公廳2014年8月11日印發(fā)，第12、24頁。

自中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件提出“四個(gè)提倡”之后，“一肩挑”開始為全國(guó)大多數(shù)省、市、自治區(qū)普遍倡導(dǎo)。不過，各省、市、自治區(qū)對(duì)“一肩挑”的態(tài)度并不完全相同，而且同一省級(jí)地方對(duì)“一肩挑”的提法有的也因時(shí)而異。

第一，在是否倡導(dǎo)“一肩挑”的問題上，大多數(shù)省級(jí)地方持積極的、肯定的態(tài)度，但也有個(gè)別省級(jí)地方持消極甚至否定的態(tài)度。持積極、肯定態(tài)度的，或者是說“鼓勵(lì)”、“提倡”“一肩挑”，或者是說“推行”“一肩挑”。持消極態(tài)度的，既不說“鼓勵(lì)”、“提倡”“一肩挑”，也不說“推行”“一肩挑”，只是說“村黨組織書記與村委會(huì)主任宜兼則兼，宜分則分”，或者說“根據(jù)實(shí)際可實(shí)行村黨組織書記和村委會(huì)主任‘一肩挑’”;持否定態(tài)度的，雖然在公開、正式的文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話中沒有講不“鼓勵(lì)”、“提倡”“一肩挑”，但在私底下交流和小范圍會(huì)談中，坦率地表明了不主張甚至反對(duì)“一肩挑”的立場(chǎng)④在與四川省民政廳有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的交流中，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)明確表明了不贊成“一肩挑”的觀點(diǎn)和態(tài)度。。

第二，在“一肩挑”實(shí)施條件或范圍的問題上，多數(shù)省級(jí)地方?jīng)]有設(shè)置限制性的條件，但也有些省級(jí)地方對(duì)“一肩挑”適用的范圍作了限定。沒有設(shè)置限制性條件的，籠統(tǒng)地、一般性地鼓勵(lì)、提倡乃至推進(jìn)“一肩挑”。對(duì)“一肩挑”適用范圍作限定的，把鼓勵(lì)、提倡或者推進(jìn)“一肩挑”的范圍限制在“有條件的村”，或者“條件成熟的村”，或者“條件適合并有必要的村”，或者“人口較少、經(jīng)濟(jì)總量較小、工作基礎(chǔ)較好的村”。

第三，在推行或?qū)嵤耙患缣簟钡牧Χ葐栴}上，許多省級(jí)地方只是說“鼓勵(lì)”、“提倡”，有的省級(jí)地方提的是“積極推行”，有的省級(jí)地方提的是“大力推行”，還有的省級(jí)地方提出了“全面實(shí)行”。在大力提倡甚至強(qiáng)力推行“一肩挑”的省級(jí)地方中，有提“努力提高‘一肩挑’的比例”的，也有提“‘一肩挑’的比例應(yīng)高于上屆”的，還有提“一肩挑”的“比例有一個(gè)大的提高”的，更有提“最大限度地實(shí)現(xiàn)”“一肩挑”，“一肩挑”的比例要達(dá)到80%、90%以上的，甚至有提“力爭(zhēng)做到全覆蓋”的。

第四，在村委會(huì)和村黨組織選舉的先后順序上，有的省級(jí)地方規(guī)定:“原則上先進(jìn)行村委會(huì)換屆選舉，再進(jìn)行村黨組織換屆選舉”;也有的省級(jí)地方主張:“提倡把村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人，通過選舉兼任村民委員會(huì)成員，特別是由村黨組織書記兼任村民委員會(huì)主任”;還有的省級(jí)地方要求:無論是先選村委會(huì)還是先選村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，“對(duì)于先選村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、后選村委會(huì)成員的，通過‘兩推一選’的辦法，首先選好配強(qiáng)村黨組織書記，然后依法參加村委會(huì)的選舉;對(duì)于先選村委會(huì)成員、后選村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的，擬任村黨組織書記人選首先參加村委會(huì)主任的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為村黨組織書記人選”。①各省、市、自治區(qū)對(duì)于“一肩挑”問題的態(tài)度和提法，從各省、市、自治區(qū)黨委辦公廳和政府辦公廳關(guān)于做好某年或某屆村委會(huì)換屆工作的通知中提取，以及調(diào)查中獲得，因來源廣泛，恕不一一注明出處。

二、“一肩挑”實(shí)踐發(fā)展

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明:中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件頒布之前(1998—2000年)，“一肩挑”的情況在一些地方就有，有的地方如天津(60.44%)、廣東(55.22%)、上海(39.87%)等甚至達(dá)到了較高的比例。中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件頒布之后，全國(guó)“一肩挑”的平均比例在2002年至2005年由20%多提升為30%多，但之后，“一肩挑”的平均比例不再繼續(xù)提升，而是有升有降，維持在35%至40%之間。這表明，“一肩挑”這一倡導(dǎo)性的政策對(duì)其實(shí)踐的發(fā)展有一定的促進(jìn)作用，不過作用有限。為什么會(huì)這樣?值得研究。再從各地的情況看，各省級(jí)地方“一肩挑”的比例一直存在著差異，為什么會(huì)如此?可以討論。

各省級(jí)地方“一肩挑”比例的差異情況總體上主要可以概括為如下幾點(diǎn):一是差異大。比例高的達(dá)到了60%、70%、80%乃至90%(包括北京、山西、山東、湖北、廣東、海南、新疆等)，比例低的只有10%幾及以下(包括浙江、福建、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅等)。

二是差異“地不分東西”。同是東部地區(qū)，既有比例高的(山東、廣東等)，也有比例低或比較低的(浙江、福建等)。同屬西部地區(qū)，同樣既有比例高或較高的(新疆、西藏等)，也有比例低或較低的(甘肅、貴州等)。

三是差異長(zhǎng)期持續(xù)。除少數(shù)例外，基本上是比例高的總是比例高，比例較高的總是比較高，比例低或較低的總是比例低或較低。這種狀況大體上從2005年甚至更早開始一直延續(xù)到現(xiàn)在。

四是差異的分布有一定的特點(diǎn)，但很難說有什么規(guī)律性。在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間里，東北地區(qū)的幾個(gè)省，“一肩挑”的比例呈階梯狀，由高到低排序，一般都是遼寧、吉林、黑龍江(這種狀況近年有改變)。華東地區(qū)，既有“一肩挑”比例很高乃至最高的省份，也有“一肩挑”比例很低乃至最低的省份。中南地區(qū)，“一肩挑”的比例都較高。按照補(bǔ)正的數(shù)據(jù)，西北地區(qū)，除了兩個(gè)自治區(qū)外，“一肩挑”的比例都較低或很低。幾個(gè)自治區(qū)，除內(nèi)蒙古外，“一肩挑”的比例都較高(見附表1、2)。

看到各省級(jí)地方“一肩挑”的比例有這么大的差異，人們可能會(huì)產(chǎn)生統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是否有誤差的疑問。原先我們?cè)?jīng)認(rèn)為，比例差異與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的誤差沒有什么關(guān)系①唐鳴:《農(nóng)村基層黨政關(guān)系問題研究》，載《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》2009年第3期。。通過仔細(xì)地閱讀材料和深入地進(jìn)行調(diào)研，我們感到這個(gè)問題不是那么簡(jiǎn)單。一方面，上列各省、市、自治區(qū)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”比例情況表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不是十分準(zhǔn)確，這從全國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)與各地村委會(huì)換屆選舉工作總結(jié)報(bào)告數(shù)據(jù)的不同即可以看出，當(dāng)然這兩者的不同總體上相差并不懸殊，對(duì)各省級(jí)地方“一肩挑”比例差異的統(tǒng)計(jì)顯示總體上不構(gòu)成很大的影響。問題的關(guān)鍵在另一方面，即各省級(jí)地方“一肩挑”比例統(tǒng)計(jì)的不同有可能在一定程度上受到統(tǒng)計(jì)上報(bào)時(shí)主觀人為因素的影響。我們初步判斷，低比例的數(shù)據(jù)較為可靠，高比例的數(shù)據(jù)則可能有水分。在中央一直倡導(dǎo)“一肩挑”的情況下，所有低比例的省級(jí)地方都沒有必要在數(shù)字上把“一肩挑”的比例做低。我們注意到有些低比例的省級(jí)地方②如中共青海省委組織部、青海省民政廳《關(guān)于2011年全省村(社區(qū))“兩委”換屆工作的總結(jié)報(bào)告》中就把“‘一肩挑’的比例加大”，與“一大批‘雙帶’力強(qiáng)的同志進(jìn)入村‘兩委’”、“村(社區(qū))干部隊(duì)伍年齡、文化結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化”等一起，列為此次全省村(社區(qū))“兩委”換屆選舉工作的特點(diǎn)，而通過此次換屆選舉，青海村黨組織書記和村委會(huì)主任“一肩挑”的行政村只有263個(gè)，只占行政村總數(shù)的6.8%。在村委會(huì)換屆選舉工作總結(jié)報(bào)告中仍然把“一肩挑”比例一定程度的提高作為一項(xiàng)成績(jī)或成效提出，這說明他們并不以低比例為榮。我們雖然不能說所有比例很高省份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都有問題，但卻可以對(duì)某些或某個(gè)提出很高比例要求省份的高比例統(tǒng)計(jì)結(jié)果提出合理的懷疑。根據(jù)我們對(duì)幾個(gè)很高比例省份一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)因完不成高比例任務(wù)要求而人為提高統(tǒng)計(jì)比例數(shù)據(jù)的情況不是個(gè)別。例如，某鄉(xiāng)共25個(gè)村，只有4個(gè)村實(shí)現(xiàn)了“一肩挑”，這與該省平均“一肩挑”很高比例的數(shù)據(jù)狀況形成了鮮明的對(duì)照。鄉(xiāng)民政助理告訴我們，報(bào)上去的數(shù)據(jù)比實(shí)際的數(shù)據(jù)要高得多，該縣的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦是如此。又如，某鎮(zhèn)“一肩挑”的比例雖然只有40%，但上報(bào)的比例數(shù)卻達(dá)到了70%多，與該省正式公布的比例數(shù)基本相同。鎮(zhèn)黨委書記告訴我們，實(shí)際選舉達(dá)不到這么高的比例，統(tǒng)計(jì)上報(bào)時(shí)上級(jí)要什么數(shù)字我們給什么數(shù)字。盡管如此，我們?nèi)匀粵]有根據(jù)說這種人為提高統(tǒng)計(jì)比例數(shù)據(jù)的情況十分普遍，沒有根據(jù)說那些比例較高或很高省份的數(shù)據(jù)完全是編造出來的。按照民政部2005年對(duì)全國(guó)370多個(gè)農(nóng)村社區(qū)的抽樣調(diào)查，村黨組織書記兼任村委會(huì)主任“一肩挑”的比例為26.4%①詹成付主編:《全國(guó)村民自治狀況抽樣調(diào)查報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社2009年版，第102頁。;按照華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2013年寒假期間對(duì)全國(guó)209個(gè)村和暑假期間對(duì)全國(guó)252個(gè)村的抽樣調(diào)查，村黨組織書記兼任村委會(huì)主任“一肩挑”的比例數(shù)據(jù)分別為28.7%和35.3%，這與全國(guó)正式的統(tǒng)計(jì)差異并不是很大。據(jù)此，我們認(rèn)為，那些比例較高或很高省級(jí)地方的數(shù)據(jù)可能有一定的水分，但并未達(dá)到對(duì)全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)構(gòu)成嚴(yán)重影響的程度，各省級(jí)地方“一肩挑”比例差異狀況總體上是客觀存在的。

看到各省級(jí)地方“一肩挑”的比例各不相同，人們也有可能會(huì)問，比例差異與不同省級(jí)地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距特別是農(nóng)民收入水平的差距是否有關(guān)?理論上可以提出這樣的假設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平特別是農(nóng)民收入水平可能在一定程度上間接地影響“一肩挑”的比例。一般說來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平低，村委會(huì)換屆選舉競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度就較低;反之，則較高。村委會(huì)換屆選舉競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的村，黨在農(nóng)村的基層組織(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織)的組織意圖較容易得到貫徹，較容易實(shí)現(xiàn)由一個(gè)人兼任村黨組織書記和村委會(huì)主任。村委會(huì)換屆選舉競(jìng)爭(zhēng)激烈的村，有可能出現(xiàn)的一種情形是，村黨組織書記或者因?yàn)閾?dān)心有可能在村委會(huì)換屆選舉中落選，或者想要實(shí)現(xiàn)某種利益的平衡、權(quán)力的分享等，而放棄或退出競(jìng)選村委會(huì)主任;有可能出現(xiàn)的另一種情形是，不擔(dān)任村黨支部書記的另一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者較有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，在村委會(huì)換屆選舉中書記競(jìng)爭(zhēng)不過非書記;還有可能出現(xiàn)其他不利于實(shí)現(xiàn)書記主任“一肩挑”的情形。如果這個(gè)推測(cè)成立，那么農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民的收入水平有可能與“一肩挑”的比例呈現(xiàn)出某種反比的狀況。實(shí)際情況如何呢?觀察2012年各地區(qū)農(nóng)村居民純收入與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”比例排名表，不用精確的計(jì)算就可以看出，各省級(jí)地方農(nóng)民純收入的多少與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”的比例不相關(guān)。2012年，上海農(nóng)民純收入排名第一，“一肩挑”的比例排名第十五;北京農(nóng)民純收入排名第二，“一肩挑”的比例排名第五;山東“一肩挑”的比例排名第一，農(nóng)民純收入排名第八;海南“一肩挑”的比例排名第二，農(nóng)民純收入排名第十八;福建“一肩挑”的比例排名倒數(shù)第一，農(nóng)民純收入的排名第七;浙江“一肩挑”的比例排名倒數(shù)第二，農(nóng)民純收入的比例排名第三。為嚴(yán)謹(jǐn)起見，我們用SPSS軟件的簡(jiǎn)單相關(guān)分析算法對(duì)各地區(qū)“農(nóng)村居民純收入”與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑比例”這兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行了檢驗(yàn):變量“農(nóng)村居民純收入”的均值為8495.5097，標(biāo)準(zhǔn)差為3340.18554;變量“一肩挑比例”的均值為32.6510，標(biāo)準(zhǔn)差為21.37750。Pearson相關(guān)系數(shù)為0.004，即“地區(qū)農(nóng)村居民純收入”與“一肩挑比例”的相關(guān)系數(shù)為0.004，這兩者之間不相關(guān)的雙側(cè)檢驗(yàn)值為0.984。由此得出統(tǒng)計(jì)結(jié)果，這兩者之間不相關(guān)(見附表3)。

我們?cè)谧畛蹩吹礁魇〖?jí)地方“一肩挑”比例的差異時(shí)，曾經(jīng)推測(cè)比例差異可能與村“兩委”選舉的先后有關(guān)。先選村委會(huì)，后選黨支部，有可能提高“一肩挑”的比例;先選黨支部，后選村委會(huì)，有可能降低“一肩挑”的比例。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，無論是2005—2007年，還是2013年，一直以來，所有省、市、自治區(qū)村委會(huì)主任是中共黨員的比例都比村委會(huì)主任同時(shí)是村黨支部書記即“一肩挑”的比例要高，有的還高很多，全國(guó)平均高出一倍以上(見附表4)。如果所有省、市、自治區(qū)都嚴(yán)格地按照中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件的要求做，先選村委會(huì)，后選黨支部，把選上村委會(huì)主任的黨員再選舉和任命為村黨支部書記，那么“一肩挑”的比例將會(huì)大大提高，全國(guó)平均有可能提高一倍以上。那些“一肩挑”比例比較高的省級(jí)地方，有可能是較多實(shí)行先選村委會(huì)后選黨支部的地方。而那些“一肩挑”比例比較低的省級(jí)地方，有可能是較多實(shí)行先選黨支部后選村委會(huì)的地方。先選黨支部后選村委會(huì)之所以有可能降低“一肩挑”的比例，是因?yàn)?一方面，有些當(dāng)選的村黨支部書記缺乏競(jìng)選村委會(huì)主任的動(dòng)力或魄力，不去競(jìng)選。在他們看來，自己已經(jīng)當(dāng)上了村級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)，該級(jí)別的崗位津貼已拿到手，再去競(jìng)選村委會(huì)主任也不會(huì)增加多少收入，讓個(gè)位置給其他人，也是一個(gè)人情，況且，競(jìng)選村委會(huì)主任并不一定能夠成功，失敗了還丟面子。另一方面，有些當(dāng)選的村黨支部書記雖然得到黨員和上級(jí)黨組織的信任，但在村民中卻缺乏群眾基礎(chǔ)，競(jìng)選村委會(huì)主任未能得到多數(shù)選民的支持。也可能是另一個(gè)參與競(jìng)選的非黨員村民或黨員村民更有競(jìng)爭(zhēng)力①唐鳴:《農(nóng)村基層黨政關(guān)系問題研究》，載《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》2009年第3期。。

更進(jìn)一步的研究和思考表明，上述推測(cè)是不成立的。一個(gè)致命的缺陷是，我們?cè)谧魃鲜鐾茰y(cè)時(shí)并沒有收集到哪些省份較多地實(shí)行先選村委會(huì)后選黨支部，從而“一肩挑”比例較高，哪些省份較多地實(shí)行先選黨支部后選村委會(huì)從而“一肩挑”比例較低的實(shí)際數(shù)據(jù)。在2005—2007年，全國(guó)各省、市、自治區(qū)及其各縣、市、區(qū)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村“兩委”換屆選舉的先后順序都不盡相同，很難從數(shù)據(jù)分析中得出先選村委會(huì)后選黨支部確實(shí)提高了“一肩挑”的比例。不過有一點(diǎn)是肯定的，這就是許多先選村委會(huì)后選黨支部的村并沒有嚴(yán)格按照中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件的倡導(dǎo)，把選上村委會(huì)主任的黨員選舉和任命為村黨支部書記，從而實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。近年來，全國(guó)大多數(shù)地方，都實(shí)行的是先選黨支部后選村委會(huì)②先選黨支部后選村委會(huì)現(xiàn)已成為一項(xiàng)統(tǒng)一的要求。中央組織部副部長(zhǎng)陳向群2014年7月11日《在部分省區(qū)村“兩委”換屆工作座談會(huì)上的講話》中說:“合理安排換屆時(shí)間。一般要按照先村黨組織、后村委會(huì)的換屆順序進(jìn)行，合理安排前后時(shí)間間隔，既不能太長(zhǎng)、也不能太短，確保村黨組織在村‘兩委’換屆中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要把準(zhǔn)備工作做扎實(shí)，不能匆忙上陣、把村黨組織和村委會(huì)換屆‘一鍋煮’”?！吨泄仓醒虢M織部工作通報(bào)》第17期，中共中央組織部辦公廳2014年8月11日印發(fā)，第9頁。。各省級(jí)地方“一肩挑”比例的差異狀況一直持續(xù)，這說明這一差異狀況與村“兩委”選舉先后的不同關(guān)系不大或沒有什么關(guān)系。到目前為止，我們尚未掌握全國(guó)各省、市、自治區(qū)“兩委”換屆選舉先后情況的具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但我們通過一個(gè)省的情況分析，便可以“窺一斑而知全豹”。從2011年湖北省村“兩委”換屆各地“一肩挑”比率情況表可以看出，都是先進(jìn)行村黨組織換屆后進(jìn)行村委會(huì)換屆，但各地、市、州“一肩挑”的比例差異不僅存在，而且有的還很大。這說明比例差異不是村“兩委”換屆選舉先后不同造成的。

2011年湖北省村“兩委”換屆各地“一肩挑”比率情況表

那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何解釋各省級(jí)地方“一肩挑”的比例會(huì)有從很低、較低到較高、很高這樣大的差異呢?一個(gè)很簡(jiǎn)單但可能很有效的解釋是，比例差異與各地對(duì)待“一肩挑”的態(tài)度和推進(jìn)“一肩挑”的力度有關(guān)。筆者曾經(jīng)認(rèn)為，“比例差異并不因各個(gè)地方態(tài)度的不同而產(chǎn)生”。“看到有的地方‘一肩挑’的比例特別低，很容易使人產(chǎn)生是否該地方不鼓勵(lì)、促進(jìn)‘一肩挑’的疑問。但我們電話咨詢其中一些地方主管部門時(shí)得到的答復(fù)是并非如此，這些地方是鼓勵(lì)、促進(jìn)‘一肩挑’的?！雹偬气Q:《農(nóng)村基層黨政關(guān)系問題研究》，載《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》2009年第3期。根據(jù)最近的調(diào)查了解，必須承認(rèn)，我們當(dāng)時(shí)的研究不夠全面深入，掌握的情況有限、有誤。雖然并不是所有比例很低或較低的省級(jí)地方都不鼓勵(lì)、促進(jìn)“一肩挑”，但有的省級(jí)地方的確是對(duì)“一肩挑”持消極甚至否定態(tài)度的，其“一肩挑”的比例低與此態(tài)度實(shí)際是有著直接關(guān)系的。態(tài)度決定力度，如果在態(tài)度上是很積極、主動(dòng)地倡導(dǎo)和推進(jìn)“一肩挑”，自然就會(huì)在具體工作中很積極地采取措施、想方設(shè)法地提高“一肩挑”的比例。那些“一肩挑”比例比較高或特別高的省份，無不是推進(jìn)、實(shí)行“一肩挑”的力度比較大或特別大的省級(jí)地方。姑且不論對(duì)提高“一肩挑”的比例提出較硬或較高的要求是否適當(dāng)、合理，提出要求比不提出要求要有利于“一肩挑”比例的提高，應(yīng)當(dāng)是沒有疑問的。云南省在第五屆村委會(huì)換屆選舉工作中，由于取消了“一肩挑”的比例要求，致使村黨組織書記兼任村委會(huì)主任的比例較上屆下降了14.40個(gè)百分點(diǎn)。這是云南省村“兩委”換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室①云南省村“兩委”換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在《關(guān)于云南省村級(jí)黨組織和第五屆村民委員會(huì)換屆選舉工作總結(jié)的報(bào)告》(2013年7月24日)中寫道:“由于取消了‘一肩挑’比例要求，將空間下放給基層，村級(jí)班子之間的選配更加科學(xué)合理。村黨組織書記兼任村委會(huì)主任4991人(占39.62%，比上屆下降14.40個(gè)百分點(diǎn))”。坦率承認(rèn)的事實(shí)?？梢哉f，在很大程度上正是因?yàn)楦鞯貙?duì)待“一肩挑”的態(tài)度和推進(jìn)“一肩挑”的力度不同，致使各地“一肩挑”的比例不同。各省級(jí)地方是如此，各市、縣級(jí)地方亦是如此，在一個(gè)省級(jí)地方內(nèi)的各市、縣，“一肩挑”的比例也會(huì)由于各自對(duì)待“一肩挑”的態(tài)度和推進(jìn)“一肩挑”的力度的不同而不同，甚至出現(xiàn)較大的差異。

同時(shí)，各地對(duì)待“一肩挑”的態(tài)度和推進(jìn)“一肩挑”的力度并不都是始終如一的，態(tài)度和力度的變化會(huì)導(dǎo)致“一肩挑”的比例出現(xiàn)一定的波動(dòng)。從全國(guó)各省級(jí)地方對(duì)待“一肩挑”的態(tài)度和推進(jìn)“一肩挑”的力度的總體情況看，最近幾年大多數(shù)“一肩挑”比例很低、較低的地方，態(tài)度和力度都沒有什么變化，有幾個(gè)“一肩挑”比例較高、很高的地方取消或降低了“一肩挑”的比例要求(如云南、山東)，也有幾個(gè)“一肩挑”比例很高的地方對(duì)“一肩挑”的比例提出了更高的要求(如廣東、湖北)②有的地方要求:“要全面實(shí)行書記、主任“一肩挑”，力爭(zhēng)做到全覆蓋”;“切實(shí)加強(qiáng)黨組織對(duì)村委會(huì)換屆選舉的把關(guān)、掌控，通過合法的程序、正確的引導(dǎo)，盡最大努力實(shí)現(xiàn)全覆蓋?！薄Ｎ覀円呀?jīng)看到(云南、廣東)或可以預(yù)計(jì)(湖北、山東)，這幾個(gè)地方“一肩挑”的比例變化是或?qū)⑹呛艽蟮摹?/p>

分析到此，我們可以對(duì)為什么“一肩挑”這一倡導(dǎo)性政策對(duì)“一肩挑”實(shí)踐發(fā)展促進(jìn)作用有限這一問題給出一個(gè)較為簡(jiǎn)單但也許能夠部分成立的答案:個(gè)別省級(jí)地方對(duì)“一肩挑”持否定的態(tài)度;有的省級(jí)地方持消極的態(tài)度;有相當(dāng)數(shù)量的省級(jí)地方雖然持積極的態(tài)度，但缺乏推進(jìn)的力度或力度不夠大;盡管有的省級(jí)地方以特別積極的態(tài)度和非常大的力度倡導(dǎo)和推進(jìn)“一肩挑”，但這些省份在全國(guó)畢竟只是少數(shù)，所有這些加在一起，致使全國(guó)“一肩挑”的平均比例一直未有大的提高。

三、“一肩挑”問題探討

人們對(duì)待“一肩挑”的態(tài)度和推進(jìn)“一肩挑”的力度在很大程度上是由人們的認(rèn)識(shí)決定的。對(duì)于“一肩挑”，無論在學(xué)界還是在實(shí)際工作中都有各種各樣的觀點(diǎn)和看法。主要有兩個(gè)方面的問題:一是，應(yīng)不應(yīng)當(dāng)提倡“一肩挑”;二是，應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。

綜合分析各方面的觀點(diǎn)和看法，仔細(xì)權(quán)衡利弊得失，我們認(rèn)為:

第一，“一肩挑”是協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系、消除“兩委”矛盾的有效途徑。

曾經(jīng)有一種意見，主張把黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的具體組織的領(lǐng)導(dǎo)分開，認(rèn)為在村里面不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)等同于村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。①王振海:《論村的社區(qū)特征與權(quán)力結(jié)構(gòu)》，載中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研究會(huì)編:《實(shí)踐與思考》(1991年年會(huì)論文集)，中國(guó)社會(huì)出版社1992年版，第179頁;包心鑒、王振海主編:《鄉(xiāng)村民主——中國(guó)農(nóng)村自治組織形式研究》，中國(guó)廣播電視出版社1991年版，第173頁。參見景躍進(jìn)《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第187—188頁。且不論這種意見是否合理或能夠成立，有一點(diǎn)卻是沒有疑問的，它與現(xiàn)行國(guó)法和黨規(guī)的規(guī)定不盡一致。村委會(huì)組織法規(guī)定:黨在農(nóng)村的基層組織，按照黨章進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。黨的農(nóng)村基層組織工作條例規(guī)定:村黨支部(包括總支、黨委)是村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動(dòng);領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，支持和保證村委會(huì)依照國(guó)家法律法規(guī)及村民自治章程充分行使職權(quán)。也就是說，根據(jù)村委會(huì)組織法和黨的農(nóng)村基層組織工作條例的規(guī)定，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)村基層黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，村黨組織應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，村委會(huì)必須接受村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。

又曾經(jīng)有一種意見，主張黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，是總體性、導(dǎo)向性的領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體事務(wù)的管理，認(rèn)為不能把村黨組織是否全面管理村社區(qū)的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)作為是否堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的衡量標(biāo)志②參見景躍進(jìn)《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第188、191頁。。也且不論這種意見是否正確，有一點(diǎn)也是明確無疑的，即在現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定中，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的范圍是十分廣泛的，不僅僅限于總體性、導(dǎo)向性的領(lǐng)導(dǎo)，而且包括許多對(duì)具體事務(wù)的管理。按照黨的農(nóng)村基層組織工作條例的規(guī)定，村黨組織作為村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，其職責(zé)既全面，又具體:不僅要貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織及本村黨員大會(huì)的決議，而且要討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題;不僅要對(duì)黨員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督，而且要負(fù)責(zé)村、組干部和村辦企業(yè)管理人員的教育、管理和監(jiān)督;不僅要領(lǐng)導(dǎo)村里的政治建設(shè)，而且要領(lǐng)導(dǎo)村里的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和精神文明建設(shè)。

還曾經(jīng)有一種意見認(rèn)為，鑒于村黨組織與村委會(huì)是兩個(gè)性質(zhì)完全不同的組織，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)村黨組織與村委會(huì)各自的功能和職責(zé)權(quán)限作明確的區(qū)分③參見景躍進(jìn)《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視》，中央文獻(xiàn)出版社2004年版，第191頁。。但正如何增科所說:“無論是《村民委員會(huì)組織法》還是《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》都沒有就村委會(huì)和支委會(huì)的具體職責(zé)權(quán)限做出明確劃分并對(duì)村務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制做出具體的、可操作的規(guī)定?！雹俸卧隹?《農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新——河北省武安市“一制三化”經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查與思考》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2003年第6期。按照現(xiàn)行國(guó)法和黨規(guī)的規(guī)定，村黨組織與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限有很多是交叉和重疊的(見附表5)。

在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，且這一領(lǐng)導(dǎo)包括許多對(duì)具體事務(wù)的管理、村黨組織與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限有很多是交叉和重疊的情況下，“兩委”之間在村莊事務(wù)的管理和處理上不出現(xiàn)糾紛和摩擦是不可能的。

有人主張?jiān)谥贫仍O(shè)計(jì)上，厘清村黨組織與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，從而消除“兩委”矛盾、摩擦的根源。如徐付群、周郎斷言:“如果不從立法和政策方面徹底理清兩委關(guān)系”，“則兩委之間的矛盾沖突就永遠(yuǎn)沒有結(jié)束的時(shí)候?！雹谛旄度骸⒅芾?《楊家泊村兩委關(guān)系問題調(diào)查》，載張明亮主編《村民自治論叢》第一輯，中國(guó)社會(huì)出版社2001年版，第389頁。又如徐增陽、任寶玉認(rèn)為:“可以通過制度創(chuàng)新，明確劃分村支部與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限”，“黨支部管方向性‘大事’，村委會(huì)管具體事務(wù)?！雹坌煸鲫?、任寶玉:《“一肩挑”真能解決“兩委”沖突嗎?——村支部與村委會(huì)沖突的三種類型及解決思路》，載《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第1期。但這種主張基本沒有什么現(xiàn)實(shí)可行性。村莊里或許也有方向性的“大事”，但大量存在的是日常的具體事務(wù)。對(duì)于村黨組織來說，離開了討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題，其領(lǐng)導(dǎo)核心作用就無從發(fā)揮;離開了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持集體經(jīng)濟(jì)、建設(shè)精神文明、做好計(jì)劃生育、改善生態(tài)環(huán)境、搞好社會(huì)治安、調(diào)解民間糾紛等工作，就無法將領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)行使職權(quán)落到實(shí)處。在現(xiàn)行的體制下，無論是法律還是政策，都不可能劃清村黨組織與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，使之不交叉、不重疊。

正是由于村黨組織與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限交叉、重疊，不可能劃分得一清二楚，因此如欲協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系、消除“兩委”矛盾，最好是實(shí)行“兩委”交叉任職特別是書記主任“一肩挑”。道理很簡(jiǎn)單:同一件事情由不同的主體來管理或辦理，雖然不同主體有可能就具體如何管或具體如何辦達(dá)成一致，但彼此間的溝通、協(xié)調(diào)始終是一個(gè)問題;而一旦同一件事情由融為一體的主體來管理或辦理，也就不再存在不同主體間的溝通、協(xié)調(diào)問題了。在村黨組織書記和村委會(huì)主任由不同的人來擔(dān)任且“兩委”成員不交叉任職的情況下，爭(zhēng)權(quán)奪利有可能時(shí)常產(chǎn)生，意見不一更無法完全避免。以書記為首的村黨組織與以主任為首的村委會(huì)因職責(zé)權(quán)限交叉與重疊，而出現(xiàn)和存在矛盾是很正常和自然的。如果村黨組織書記和村委會(huì)主任由同一個(gè)人來擔(dān)任且“兩委”交叉任職，爭(zhēng)權(quán)奪利和意見不一就都不會(huì)有了，“兩委”之間即便還存在著關(guān)系問題，也完全可以通過村黨組織內(nèi)部或村委會(huì)內(nèi)部工作來協(xié)調(diào)，這比組織間的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)容易得多。

第二，“一肩挑”是實(shí)現(xiàn)組織意圖與村民意愿有機(jī)結(jié)合、黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治內(nèi)在統(tǒng)一的適當(dāng)選擇。

村黨組織的權(quán)力，從本質(zhì)上來說，是一種自上而下的權(quán)力。這不僅表現(xiàn)在權(quán)力來源上:村黨組織成員特別是書記的產(chǎn)生，除了需要黨員大會(huì)或黨的委員會(huì)的選舉，還需要上級(jí)黨組織的批準(zhǔn);也表現(xiàn)在組織原則上:村黨組織服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或街道)黨委，必須堅(jiān)決執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)(或街道)黨委的決定。與之相比較，村委會(huì)的權(quán)力，從本質(zhì)上來說，則是一種自下而上的權(quán)力。這既表現(xiàn)在村委會(huì)的選舉產(chǎn)生上:選舉村委會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人;村委會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生;任何組織或者個(gè)人(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府)不得指定、委派或者撤換村委會(huì)成員;由村民直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)無須任何組織或機(jī)構(gòu)批準(zhǔn);也表現(xiàn)在村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系上:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，而是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng);村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。

如何使這兩種權(quán)力得以有效銜接和良性互動(dòng)，各地在實(shí)踐中的探索各不相同或不盡相同，主要有三種典型方式:一是村黨組織選舉的“兩票制”或“兩推一選”，二是村黨組織通過村民代表會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，三是村黨組織書記和村委會(huì)主任“一肩挑”。

村黨組織選舉的“兩票制”，是指選舉村黨組織書記和委員會(huì)成員時(shí)，先由全體有選舉權(quán)的村民或村民代表投信任票，獲得多數(shù)或半數(shù)以上信任票的黨員才有資格成為村黨組織成員候選人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委確定村黨組織成員正式候選人之后，再由全體黨員投選舉票，選舉產(chǎn)生新一屆村黨組織班子成員。村黨組織選舉的“兩推一選”，是指進(jìn)行村黨組織換屆選舉時(shí)，先分別召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議和黨員會(huì)議，對(duì)原村黨組織成員進(jìn)行民主評(píng)議并推薦新一屆村黨組織成員候選人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委確定村黨組織成員正式候選人之后，再召開全體黨員會(huì)議選舉產(chǎn)生新一屆村黨組織班子成員?！皟善敝啤被颉皟赏埔贿x”將黨內(nèi)民主與黨外民主結(jié)合了起來，兼顧了組織意圖和村民意愿，在一定程度上擴(kuò)大了村黨組織的群眾和民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)了村黨組織的民主性，提高了村黨組織的權(quán)威性，也在一定程度上加大了村黨組織與村委會(huì)在涉及村民群眾利益問題上達(dá)成共識(shí)、協(xié)商一致的可能性。但“兩票制”或“兩推一選”不可能在根本上改變村黨組織權(quán)力來源自上而下的性質(zhì)，不可能在根本上改變村黨組織與村委會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)和狀態(tài)，因此也不可能形成一個(gè)有效的機(jī)制，使村黨組織所代表的自上而下的權(quán)力和村委會(huì)所代表的自下而上的權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效的銜接和良性的互動(dòng)。

村黨組織通過村民代表會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，簡(jiǎn)單的概括，是指“村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民代表會(huì)議作主、村委會(huì)辦事”。即村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民代表會(huì)議為常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，村委會(huì)為村民代表會(huì)議決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村民代表會(huì)議經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)后，對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的村務(wù)工作具有最終決定權(quán)，成為村民自治的權(quán)力中心。要求村黨組織書記按照民主程序依法競(jìng)選村民代表會(huì)議主席，黨員競(jìng)選村民代表，使村黨組織對(duì)村務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)通過村民代表會(huì)議來進(jìn)行，融入村民自治的運(yùn)行體制之中。村黨組織通過村民代表會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，固然有助于促使組織意圖與村民意愿的有機(jī)結(jié)合、黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的內(nèi)在統(tǒng)一，但由于根據(jù)現(xiàn)行的村委會(huì)組織法，村民代表會(huì)議主席不是一個(gè)法定的職位，村委會(huì)成員是村民代表會(huì)議的當(dāng)然組成人員，村民代表會(huì)議由村委會(huì)召集，村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)由村委會(huì)提前通知村民代表;有的省(如湖北)還規(guī)定，村民代表會(huì)議由村委會(huì)主任主持;在實(shí)際的運(yùn)行中，村民代表會(huì)議系由村委會(huì)特別是村委會(huì)主任來主導(dǎo)，因此村黨組織通過主導(dǎo)村民代表會(huì)議來領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)的方式不可能在全國(guó)推廣，更不可能在全國(guó)普及。

村黨組織書記和村委會(huì)主任“一肩挑”，無論是先選村黨組織書記，然后在村委會(huì)選舉中，村黨組織書記通過競(jìng)爭(zhēng)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任，還是先選村委會(huì)主任，然后在村黨組織選舉中，把本身是黨員的村委會(huì)主任選舉為村黨組織書記，都要通過黨內(nèi)的黨員選舉關(guān)和上級(jí)黨組織批準(zhǔn)關(guān)以及黨外的村民選舉關(guān)，只要選舉依法依規(guī)按照民主程序來進(jìn)行，就可以較好甚或很好地實(shí)現(xiàn)組織意圖與村民意愿的有機(jī)結(jié)合、黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的內(nèi)在統(tǒng)一。村黨組織書記通過擔(dān)任村委會(huì)主任來領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，可以使黨組織的意圖直接在村委會(huì)的工作中體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。擔(dān)任村委會(huì)主任的村黨組織書記，要想一直都得到村民群眾的擁護(hù)，就必須時(shí)刻關(guān)心村民群眾的利益，經(jīng)常傾聽村民群眾的呼聲，努力滿足村民群眾的需求，而這正是做好村民自治工作的前提和基礎(chǔ)。

第三，“一肩挑”為多數(shù)農(nóng)村干部群眾所贊同，符合我黨執(zhí)政方式現(xiàn)代化、依法執(zhí)政的總體要求。

據(jù)我們所知，針對(duì)廣大農(nóng)村干部群眾究竟怎么看待“一肩挑”所做的問卷調(diào)查并不多，而為數(shù)有限的問卷調(diào)查所得出的結(jié)論也不盡相同或很不相同。肖唐鏢在2014年12月南昌大學(xué)召開的“中國(guó)農(nóng)村村民自治與基層治理”學(xué)術(shù)研討會(huì)，介紹他所帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)調(diào)查得到的數(shù)據(jù)時(shí)說，多數(shù)農(nóng)民群眾對(duì)村黨組織書記和村委會(huì)主任“一肩挑”持否定的態(tài)度①撰寫本文時(shí)，我們尚未看到肖唐鏢對(duì)于“一肩挑”農(nóng)民態(tài)度調(diào)查的文字材料。。但是，中央黨校在2006年至2007年對(duì)參加“全國(guó)縣委書記、縣長(zhǎng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)專題培訓(xùn)班”的縣委書記進(jìn)行的問卷調(diào)查表明，大多數(shù)縣委書記是贊成村級(jí)組織黨政“一肩挑”的:86.3%的受訪者同意“黨支部書記競(jìng)選村委會(huì)主任，實(shí)行‘一肩挑’”②肖立輝:《中國(guó)基層民主創(chuàng)新研究》，人民出版社2009年版，第224頁。。我們?cè)?014年組織華中師范大學(xué)的學(xué)生對(duì)全國(guó)23個(gè)省共263個(gè)村的村民所進(jìn)行的2389份有效問卷的調(diào)查表明，大多數(shù)農(nóng)民群眾也是贊成村級(jí)組織黨政“一肩挑”的:26.1%的受訪者完全贊同“一肩挑”，56.9%的受訪者認(rèn)為可以“一肩挑”，5.2%的受訪者不置可否“一肩挑”，11.8%的受訪者表示反對(duì)“一肩挑”。

的確，對(duì)于“一肩挑”，在干部、群眾乃至學(xué)者中都有一些反對(duì)的聲音。批評(píng)意見最主要的有兩點(diǎn):一是村黨組織書記和村委會(huì)主任由同一個(gè)人來擔(dān)任，沒有相互監(jiān)督，容易滋生腐敗;二是“一肩挑”導(dǎo)致農(nóng)村基層傳統(tǒng)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的復(fù)歸，書記主任兼職造成村級(jí)組織黨政不分、以黨代政。

關(guān)于第一點(diǎn)批評(píng)意見。盡管到目前為止，我們并沒有看到面廣、確鑿的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，表明實(shí)行“一肩挑”會(huì)導(dǎo)致更多的腐敗，反之則腐敗較少，但我們還是愿意相信，相互監(jiān)督比自我監(jiān)督更有效，“一肩挑”的確在這方面有自己的不足。不過，這一缺陷現(xiàn)已有了很好的補(bǔ)救措施。2010年經(jīng)修訂的村委會(huì)組織法第32條規(guī)定:“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會(huì)會(huì)議?！备鶕?jù)村委會(huì)組織法所設(shè)立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，完全可以起到比村黨組織書記和村委會(huì)主任相互監(jiān)督更好的監(jiān)督作用。

關(guān)于第二點(diǎn)批評(píng)意見。就“一肩挑”與傳統(tǒng)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的關(guān)系而言，“一肩挑”，從一定的意義上講，是自下而上的權(quán)力和自上而下的權(quán)力的結(jié)合，而傳統(tǒng)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，要么是自上而下的組織任命，要么是上級(jí)指定人選的選舉;“一肩挑”，人員就一個(gè)，角色有不同，書記管書記的事，主任管主任的事，而傳統(tǒng)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，書記盡管可能不兼任其他職務(wù)，但事事都要管，事事都能管。因此，“一肩挑”與傳統(tǒng)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制不同，也不會(huì)必然導(dǎo)致農(nóng)村基層傳統(tǒng)的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的復(fù)歸。就黨政兼職是否會(huì)造成黨政不分、以黨代政而言，我們?cè)?jīng)從整個(gè)國(guó)家黨政關(guān)系的角度對(duì)此進(jìn)行過分析探討:“從現(xiàn)代世界各國(guó)政黨政治的情況看，執(zhí)政黨一般都是通過選舉獲得多數(shù)選民的支持而上臺(tái)執(zhí)政的，執(zhí)政黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)一般都是依靠其政黨成員通過競(jìng)選獲勝擔(dān)任國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)來實(shí)現(xiàn)的。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員擔(dān)任國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并不會(huì)造成黨政不分、以黨代政。因?yàn)閷?shí)行人員兼職，只不過是使兼職人員取得了雙重角色，在不同的場(chǎng)合扮演不同的角色罷了。黨的組織和國(guó)家政權(quán)在機(jī)構(gòu)上并非要合二為一，其職能仍可明確分開。倒是如果執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)任國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有可能會(huì)導(dǎo)致黨政不分、以黨代政的情況發(fā)生，因?yàn)檫@些不擔(dān)任國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)成員有可能會(huì)站在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)之外或之上，指揮國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。在此意義上，只有黨政人員兼職，才能避免黨政職能不分。”①唐鳴:《農(nóng)村基層黨政關(guān)系問題研究》，載《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》2009年第3期。農(nóng)村村級(jí)黨政組織的狀況也是同樣，在村黨組織書記不兼任村委會(huì)主任的情況下，村黨組織書記不過問具體村務(wù)是不可能的，只有實(shí)行黨政“一肩挑”，才能做到“是黨的歸黨，是政的歸政”，黨務(wù)村務(wù)分開，避免黨政不分、以黨代政。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)，并提出要“緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式”。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面是黨的執(zhí)政方式的現(xiàn)代化。黨的執(zhí)政方式現(xiàn)代化的一個(gè)重要表現(xiàn)，按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說法，是依法執(zhí)政。而“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。據(jù)此，在農(nóng)村基層，似也可以這樣講，應(yīng)當(dāng)善于使村黨組織書記通過法定程序成為村委會(huì)主任，善于通過村委會(huì)實(shí)施村黨組織對(duì)村民自治和農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

總之，從有效解決“兩委”關(guān)系問題，協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系、消除“兩委”矛盾，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，精簡(jiǎn)人員，提高效率來說，“一肩挑”是手段。從實(shí)現(xiàn)組織意圖與村民意愿有機(jī)結(jié)合、黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治內(nèi)在統(tǒng)一，村“兩委”換屆選舉期望得到的一個(gè)結(jié)果①村“兩委”換屆選舉期望得到的結(jié)果包括充分全面地實(shí)現(xiàn)黨員和村民民主選舉的權(quán)利、順利地實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子的輪流更替、選出一個(gè)黨員和村民滿意和信賴的村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)集體等。來說，“一肩挑”又是目的。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持提倡和大力推進(jìn)“一肩挑”。

第四，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，應(yīng)當(dāng)尊重和遵守法律，尊重和遵從民意;必須因應(yīng)不同情況，探索多種路徑。

推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，要在村委會(huì)選舉和村黨組織選舉中進(jìn)行，村委會(huì)選舉必須遵循村委會(huì)組織法、村委會(huì)選舉辦法等法律法規(guī)，村黨組織選舉必須遵循黨章、黨的基層組織選舉工作暫行條例等黨內(nèi)法規(guī)。這是做好村委會(huì)選舉和村黨組織選舉工作的基礎(chǔ)，也是正確推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的前提。

在村委會(huì)選舉以及推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的過程中，違反法律規(guī)定的行為有兩種:一是抽象行為違法，即制定發(fā)布和要求執(zhí)行的文件違法;二是具體行為違法，即具體的選舉組織或個(gè)體行為違法。主要表現(xiàn)為:在制定發(fā)布和要求執(zhí)行的選舉文件中，對(duì)村委會(huì)成員候選人資格條件、提名、資格審查等作出與法律不一致或相抵觸的規(guī)定，如規(guī)定新任村委會(huì)成員年齡不超過55周歲，連選連任村委會(huì)成員年齡不超過60周歲;規(guī)定要保障和落實(shí)黨組織對(duì)村委會(huì)換屆選舉的提名權(quán);規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)初步提名的村委會(huì)成員候選人進(jìn)行資格審查，同時(shí)由縣(市、區(qū))組織、民政部門嚴(yán)格把關(guān)，將村委會(huì)成員候選人名單統(tǒng)一征求紀(jì)檢、信訪、公安、司法、計(jì)生等部門意見等。在推選村民選舉委員會(huì)時(shí)，不是通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議推選，而是通過村“兩委”聯(lián)席會(huì)議推選;在提名產(chǎn)生村委會(huì)成員候選人時(shí)，不是由村民直接提名，而是由村民代表會(huì)議或村“兩委”聯(lián)席會(huì)議提名，甚或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指定;在確定村委會(huì)成員正式候選人時(shí)，不是依照得票多少的順序來確定，而是不論村黨組織書記得票多少，都要把他確定為村委會(huì)主任候選人。所有這些違法行為都是應(yīng)當(dāng)糾正或避免的。

有關(guān)村委會(huì)選舉和村黨組織選舉的法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)，所規(guī)定的民主程序，是使村民意愿和黨員意愿得以真實(shí)表達(dá)和有效實(shí)現(xiàn)的規(guī)范與保障。在村委會(huì)選舉和村黨組織選舉以及推行和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的過程中，只有高度尊重和嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，才能真正尊重和切實(shí)遵從村民的意愿和黨員的意愿;反過來說，不尊重和遵從村民的意愿和黨員的意愿，就必然會(huì)出現(xiàn)違背法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的行為。

在村委會(huì)選舉以及推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的過程中，做硬性規(guī)定，搞強(qiáng)迫命令，提很高乃至“一刀切”的指標(biāo)要求，難免不出現(xiàn)勉為其難、人為操縱的情況，弄虛作假、欺上瞞下的情況，違反法律、違背民意的情況。這當(dāng)然都是應(yīng)當(dāng)防止和避免的。

村“兩委”換屆選舉以及推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，本身是民主的形式和民主的表現(xiàn)，必須嚴(yán)格依照民主的程序，按照民主的步驟，體現(xiàn)和遵從大多數(shù)人的意見，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制大多數(shù)人接受少數(shù)人的決定，千萬不要用非民主的方法、手段致使村“兩委”換屆選舉以及推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”不民主或不夠民主。

從上述意義上講，大力推進(jìn)“一肩挑”應(yīng)當(dāng)是適度推進(jìn)“一肩挑”。所謂適度推進(jìn)“一肩挑”，就是在法律法規(guī)的框架內(nèi)、在多數(shù)村民的同意下推進(jìn)“一肩挑”。當(dāng)然，從另一個(gè)角度講，適度推進(jìn)“一肩挑”，也應(yīng)當(dāng)是因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、循序漸進(jìn)、順其自然推進(jìn)“一肩挑”，而不是強(qiáng)迫命令、不切實(shí)際、勉為其難、人為操縱推進(jìn)“一肩挑”。

各地的情況各不相同，推行“一肩挑”的進(jìn)度和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的程度也不可能完全一樣。所以不能搞“一刀切”，而必須因應(yīng)不同情況，探索多種路徑。

對(duì)于那些全體或多數(shù)黨員自身素質(zhì)好、工作能力強(qiáng)、群眾威信高，黨組織團(tuán)結(jié)堅(jiān)強(qiáng)、基礎(chǔ)扎實(shí)、力量強(qiáng)大的村，應(yīng)當(dāng)毫不猶豫、堅(jiān)定不移地推進(jìn)和實(shí)行“一肩挑”。對(duì)于那些黨員大多年老體弱、活力不強(qiáng)、缺乏威信，黨組織軟弱渙散、基礎(chǔ)不牢、問題突出的村，不要急于推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，而應(yīng)當(dāng)首先做好組織整頓、組織發(fā)展和組織建設(shè)。對(duì)于那些介于這二者之間的村，則應(yīng)當(dāng)相機(jī)行事，既積極引導(dǎo)，又順其自然。

可以通過先進(jìn)行村委會(huì)換屆選舉，再進(jìn)行村黨組織換屆選舉來實(shí)現(xiàn)“一肩挑”①這是中辦發(fā)［2002］14號(hào)文件曾經(jīng)提倡的做法。。也就是在先進(jìn)行的村委會(huì)選舉中，要求、鼓勵(lì)擬推薦為村黨組織書記的人選積極參與村委會(huì)主任的競(jìng)爭(zhēng)選舉，如果成功當(dāng)選，就正式提名并選舉為村黨組織書記;如果未得到大多數(shù)村民群眾的擁護(hù)，就不再推薦為村黨組織書記人選，而在通過組織考察的基礎(chǔ)上，把另一當(dāng)選為村委會(huì)主任的黨員提名并選舉為村黨組織書記;如果當(dāng)選為村委會(huì)主任的村民不是黨員，只要自身愿意和條件允許，就應(yīng)當(dāng)積極將其培養(yǎng)和發(fā)展為黨員。也可以通過先進(jìn)行村黨組織換屆選舉，再進(jìn)行村委會(huì)換屆選舉來實(shí)現(xiàn)“一肩挑”②這是目前中組部要求的做法。。也就是在先進(jìn)行的村黨組織選舉中，以“兩票制”或“兩推一選”的方式產(chǎn)生村黨組織書記，再讓具有廣泛群眾基礎(chǔ)和村民認(rèn)可度的村黨組織書記參與村委會(huì)主任的競(jìng)爭(zhēng)選舉。這兩種途徑或方式，各有利弊，各地情況不同，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)求一律。

此外，我們最近調(diào)查了解到在個(gè)別地方還有這樣一種探索，即進(jìn)行村黨組織與村委會(huì)換屆時(shí)間交錯(cuò)的選舉來實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。也就是村黨組織的選舉與村委會(huì)的選舉交錯(cuò)進(jìn)行，先由黨員大會(huì)選舉村黨組織委員會(huì)委員，待村委會(huì)主任、副主任、委員選舉產(chǎn)生后，根據(jù)村委會(huì)選舉結(jié)果再由新一屆村黨組織委員會(huì)第一次全體會(huì)議選舉黨組織書記、副書記。這種方式是否合規(guī)、妥當(dāng)，可以研究。

附表1 各省、市、自治區(qū)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”比例(%)情況

附表2 各省、市、自治區(qū)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”比例(%)情況

附表3 2012年各地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入(元/人)與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人黨政“一肩挑”比例(%)排名表

附表4 各省、市、自治區(qū)村級(jí)組織黨政“一肩挑”比例與村委會(huì)主任黨員比例情況表

附表5 村黨組織和村委會(huì)的職責(zé)對(duì)照表①根據(jù)村委會(huì)組織法和黨的農(nóng)村基層組織工作條例制作。