農(nóng)地征收問題淺析

■ 相洪波/畢云龍/康陸浩

（1．中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．中國礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)，北京 100034）

農(nóng)地征收問題淺析

■ 相洪波1/畢云龍1/康陸浩2

（1．中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2．中國礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)，北京 100034）

隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，需要大量的土地用于城市和工業(yè)建設(shè)，失地農(nóng)民隊(duì)伍在不斷擴(kuò)大。農(nóng)地征收過程中存在諸多問題：立法不夠完善；“公共利益”界定不清楚；征地補(bǔ)償不合理，安置工作不到位；征地程序不完善，監(jiān)督不到位；征地補(bǔ)償渠道不通暢，農(nóng)民無力維權(quán)。對(duì)策建議：(1)完善相關(guān)法律法規(guī)，健全征地制度；(2)合理界定公共利益；(3)制定彈性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)民生活提供保障；(4)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以土地入股實(shí)現(xiàn)增值利益再分配；(5)征地過程全公開，完善征地程序。

農(nóng)地征收；補(bǔ)償；公共利益；建議

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問題一直是相對(duì)敏感而重要的話題，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著新一輪土地改革大幕正在開啟。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，應(yīng)以提高農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益為抓手，切實(shí)加強(qiáng)完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

1 我國農(nóng)地征用現(xiàn)狀

伴隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，需要大量的土地用于城市和工業(yè)建設(shè)，為追求高效，時(shí)常發(fā)生暴力拆遷和強(qiáng)行征地的事件。我國《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定的補(bǔ)償及安置更多地表現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的措施。地方政府為了片面追求經(jīng)濟(jì)增長，大肆圈地建立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)名義，征用了大量的土地。由于各種因素影響，許多建設(shè)項(xiàng)目無法進(jìn)行，留下許多“爛尾”工程，浪費(fèi)了大量的土地，失地農(nóng)民隊(duì)伍在不斷擴(kuò)大。失地農(nóng)民缺少其它生存技能，且沒有其它就業(yè)機(jī)會(huì)，失去耕地后，大部分成為了無業(yè)游民。地方政府沒有做好對(duì)農(nóng)民的安置工作，敷衍了事，造成農(nóng)民與政府間的矛盾激化。

2 農(nóng)地征收問題分析

2.1 立法不夠完善

根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，因建設(shè)需要使用農(nóng)民土地的任何單位和個(gè)人，即使其目的不是出于“公共利益”而是基于商業(yè)利益，也必須由政府對(duì)開發(fā)項(xiàng)目需使用的農(nóng)民土地征收為國有土地，再出讓給非“公共利益”用地者，這明顯與《憲法》基于公共利益征收農(nóng)民土地的規(guī)定相矛盾。

2.2 “公共利益”界定不清楚

“公共利益”到底代表什么，怎么歸類，沒人能給出準(zhǔn)確的答案。地方政府為了單純追求經(jīng)濟(jì)利益，以國家利益為借口，將農(nóng)地用作商業(yè)開發(fā)。這些行為損害了農(nóng)民的根本利益，政府征地權(quán)利過大，土地征收完全由政府部門“說了算”，必將激化農(nóng)民與政府間的矛盾，影響社會(huì)安定和團(tuán)結(jié)。

2.3 征地補(bǔ)償不合理，安置工作不到位

《土地管理法》明確規(guī)定了征用集體土地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。大部分農(nóng)民獲得一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，而且標(biāo)準(zhǔn)低，由于各種因素影響，再就業(yè)困難，就成為了無業(yè)游民，與政府的矛盾激化。對(duì)失地農(nóng)民未來生活工作安置的政策措施不健全一直以來是我國土地征收制度存在的嚴(yán)重不足之處。

2.4 征地程序不完善，監(jiān)督不到位

當(dāng)前執(zhí)行的程序不明確，各項(xiàng)程序混在一起，分不清，大量土地被“不明不白”征用。相關(guān)部門征地操作過程不公開，沒有實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民參與、討論。土地征收過程缺乏有效的監(jiān)管和爭議裁決，以致于有些部門違法征地?zé)o所顧忌。

土地征收過程中，沒有以市場(chǎng)為導(dǎo)向，破壞了其固有的運(yùn)作模式，導(dǎo)致大量農(nóng)地被用作建設(shè)用地，土地的利用沒有達(dá)到預(yù)期效果，為腐敗提供了條件；政府在征地過程中扮演著強(qiáng)硬的角色，激化了與農(nóng)民的矛盾，使政府形象大打折扣。

2.5 征地補(bǔ)償渠道不通暢，農(nóng)民無力維權(quán)

我國大多數(shù)地區(qū)特別是落后貧困地區(qū)，農(nóng)民文化水平較低，缺乏通過法律途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益的意識(shí)，往往在征地過程中處于弱勢(shì)和被動(dòng)地位。由于對(duì)征地工作的參與度低，對(duì)制定的征地方案沒有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，對(duì)于不合理的征地補(bǔ)償方案，農(nóng)民缺乏抵御能力，無力維護(hù)自身的合法權(quán)益。

3 對(duì)策建議

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，健全征地制度

在《憲法》《土地管理法》等相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，將分散的法律法規(guī)整合，經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐魄孟蓛?nèi)部矛盾，最終形成完善的、相互協(xié)調(diào)的土地征收制度。實(shí)現(xiàn)依法征地，避免出現(xiàn)投機(jī)現(xiàn)象，減少土地浪費(fèi)，節(jié)約土地成本。

3.2 合理界定公共利益

解決這個(gè)問題可以利用舉例和總結(jié)相配合的方法。首先將實(shí)際存在的公共利益逐一列舉出來，再用概括的方法進(jìn)行規(guī)定，并用程序規(guī)則進(jìn)行限制。在實(shí)踐操作中，對(duì)無法區(qū)分的公共利益，可以通過民主形式經(jīng)群眾統(tǒng)一認(rèn)可后劃歸于公共利益。另一方面，政府必須給出書面材料，說明作為“公共利益”的充足理由，如果理由不充分，土地征收不能進(jìn)行。

3.3 制定彈性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)民生活提供保障

以“公平、合理”作為補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，按照市場(chǎng)規(guī)律具體情況具體分析，靈活運(yùn)用細(xì)化的彈性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，均衡失地農(nóng)民和國家兩方的利益，為農(nóng)民生活提供長遠(yuǎn)保障。例如，提供適于農(nóng)民工作的機(jī)會(huì)，不能因?yàn)槭У囟蔀闊o業(yè)游民。深入研究農(nóng)地發(fā)展在土地征收中的運(yùn)用，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度上，計(jì)算當(dāng)時(shí)土地實(shí)際價(jià)值以及征收后可實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，以此核算失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做好失地農(nóng)民的安置工作，真正做到利為民所謀。

3.4 以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以土地入股實(shí)現(xiàn)增值利益再分配

當(dāng)前的征地制度呈現(xiàn)出“漲價(jià)歸政府”的一面，由此帶來了很大的負(fù)面影響。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加大農(nóng)民自主權(quán)，對(duì)非公共利益的用地應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民將土地作為生產(chǎn)資料進(jìn)行入股，當(dāng)盈利時(shí)，應(yīng)該按照股權(quán)的多少，按比例進(jìn)行分紅，從而會(huì)限制地方政府的過度征地行為，提高土地利用率，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民的生活水平。

3.5 征地過程全公開，完善征地程序

嚴(yán)格征地預(yù)先告知程序，將征地計(jì)劃在網(wǎng)絡(luò)、電視、平面媒體上發(fā)布公告，將征地的地點(diǎn)、用處、補(bǔ)償細(xì)則和聽證地點(diǎn)、時(shí)間等信息予以公布。這樣不僅保障了被征地農(nóng)民的基本公民權(quán)利，還可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，有助于征地工作的開展。

為找到國家利益和個(gè)人利益的平衡點(diǎn)，并將平等性、公開性、實(shí)用性融入土地征收過程中。因此，可以將征收程序分為以下幾個(gè)步驟：第一，按用途對(duì)土地進(jìn)行歸類并以多種形式向社會(huì)公布；第二，土地價(jià)值評(píng)估、召開聽證會(huì)、民主協(xié)商并公示補(bǔ)償政策，如有異議向法院、仲裁部門等提出訴訟；第三，補(bǔ)償實(shí)施，征收完成。

[1] 張娟．我國土地征收補(bǔ)償制度的缺陷與反思[J]．特區(qū)經(jīng)濟(jì),2007(3)：164-166．

[2] 許迎春,文貫中．美國農(nóng)地征收制度及其對(duì)中國的啟示[J]．華東經(jīng)濟(jì)管理,2011(5)：23-26．

[3] 岳紅強(qiáng)．私法理念下我國土地征收補(bǔ)償制度之完善——以國外土地征收補(bǔ)償制度借鑒為視角[J]．河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(2)：41-47．

[4] 宋培杰,韓和亮．論我國土地征收制度的完善[J]．遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010(4)：11-13．

[5] 常凱．完善我國土地征收補(bǔ)償制度研究[J]．商,2013 (3)：143-144．

[6] 喻小倩．農(nóng)村土地征用中存在的問題及對(duì)策分析[J]．吉林農(nóng)業(yè),2013(1)：38-39．

Analysis on Agricultural Land Expropriation

XIANG Hongbo1, BI Yunlong1, KANG Luhao2
(1. Chinese academy of land & resource economics, Beijing 101149; 2.Chinese association of mineral resources appraisers, Beijing 100034)

With the rapid urbanization and industrialization, a large amount of land is needed for urban and industrial construction, which increases the numbers of land-lost farmers. There are many problems existing in the process of agricultural land expropriation: firstly, legislation is imperfect; secondly, the definition of "public interest" is not clear, while compensation and resettlement for agricultural land acquisition are unreasonable; thirdly, the procedures of land acquisition are incomplete, and the supervision is inadequate; fourthly, the compensation channel is un-smooth, and it’s hard for farmers to safeguard their rights. We put forward some suggestions as following: fi rstly, improve relevant laws and regulations, and perfect land expropriation system; secondly, def i ne the public interest reasonably; thirdly, develop elastic compensation standards to provide farmers basic protection; fourthly, reallocate land increment income gained by share based on land and oriented by the market; fi fthly, full open land expropriation process and improve land expropriation procedures.

agricultural land expropriation; compensation; public interest; recommends

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）10-0070-03

2015-06-02；

2015-07-08

相洪波（1990-），女，遼寧省遼陽市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，管理學(xué)學(xué)士，主要從事國土資源經(jīng)濟(jì)研究。