重點生態(tài)功能區(qū)城市化發(fā)展需特色化

王琳

重點生態(tài)功能區(qū)城市化發(fā)展需特色化

王琳

城市化是一個地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要依托。浙江重點生態(tài)功能區(qū)主要分布于浙西南山區(qū)，涉及十個縣（市），占全省陸域面積的20.6%。這些地區(qū)位于全省生態(tài)安全屏障區(qū)域，生態(tài)服務(wù)功能十分重要，同時也具備一定的人居和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，承擔(dān)著維護(hù)一方水土并養(yǎng)育一方人的責(zé)任。但相較東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）既無區(qū)位優(yōu)勢，也無資金優(yōu)勢，政策補(bǔ)償又處于起步完善中，在未來生態(tài)保護(hù)主導(dǎo)下，如何獨辟蹊徑推進(jìn)新型城市化發(fā)展，是一項重要的議題。

發(fā)展特點顯現(xiàn)

目前，浙江重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）的城市化推進(jìn)，主要呈現(xiàn)出以下特點：一是城市發(fā)展具備較好的生態(tài)基底。由于地處綠色生態(tài)屏障，城市的山林資源和水資源豐富，森林覆蓋率普遍達(dá)到70%以上，區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量持續(xù)領(lǐng)先全省水平，基本均為省級生態(tài)縣，部分更創(chuàng)建為國家級生態(tài)縣，城市發(fā)展的綠色資本條件較好。

二是精品城市框架逐步顯現(xiàn)。大部分縣（市）政府已經(jīng)具備較為先進(jìn)的規(guī)劃和建設(shè)理念，編制了城市規(guī)劃、開展了城市設(shè)計，依山而建、濱水而興、田園宜居的精致城市格局逐步顯現(xiàn)。目前，縣城建成區(qū)常住人口占全縣常住人口基本在1/3以上，已經(jīng)呈現(xiàn)一定的向心集聚效應(yīng)。

三是綠色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模。重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）大多立足自身產(chǎn)業(yè)特點，積極發(fā)展香菇、木玩、竹木加工、水飲料等特色產(chǎn)業(yè)，部分產(chǎn)品已創(chuàng)出較具影響力的品牌效應(yīng)，初步形成生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。一些城市的風(fēng)景名勝享譽(yù)全國，以旅游為龍頭的服務(wù)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，生態(tài)經(jīng)濟(jì)提升具備較好的潛力基礎(chǔ)。

四是以人為本的服務(wù)功能日趨完善。作為空間尺度相對較小、區(qū)域交流相對較少的山區(qū)縣（市），城市公共服務(wù)的供給目標(biāo)和服務(wù)主體更為明確。近年來這些縣（市）以改善民生為出發(fā)點，積極推進(jìn)省市縣服務(wù)聯(lián)動，文、教、衛(wèi)、體等民生服務(wù)設(shè)施加快落地，服務(wù)覆蓋范圍和服務(wù)品質(zhì)有了較大提升，生活滿意度和宜居性不斷提高，親切宜人的發(fā)展優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。

可以看出，浙江重點生態(tài)功能區(qū)的城市地域已經(jīng)具備一定的城市化基礎(chǔ)，整體的人居環(huán)境較優(yōu)、發(fā)展?jié)摿^大。但在全新的主體功能定位下，一些矛盾問題也凸顯出來，主要表現(xiàn)為：一是城市再發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾?？傮w來看，重點生態(tài)功能區(qū)的城市市政建設(shè)仍相對滯后，具有“造血”功能的大項目配套投入少，而在生態(tài)保護(hù)的嚴(yán)格要求下，可利用資源的范圍縮小、制約加大，對城市發(fā)展建設(shè)的要求更高、束縛更大，繼續(xù)提升發(fā)展面臨考驗。二是產(chǎn)業(yè)層次偏低基礎(chǔ)薄弱與發(fā)展門檻較高的矛盾。受生態(tài)環(huán)境容量約束，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻高、招商難，而被給予厚望的生態(tài)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)大多仍處于起步階段，對地方就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)十分有限。三是外援增補(bǔ)需求與補(bǔ)償扶持機(jī)制尚不完善的矛盾。推進(jìn)重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展在一定意義上是一次跨越式發(fā)展，由于原始積累不足需要一定的轉(zhuǎn)移扶持，但目前省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍未有效建立，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，一定程度影響了城市在維持生態(tài)保護(hù)方面的動力和積極性。

戰(zhàn)略路徑選擇

推進(jìn)重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）的新型城市化發(fā)展，是在限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化開發(fā)的背景下，探索一條特色化、持續(xù)化的新型城市化道路，在“保生態(tài)”的同時，實現(xiàn)“促發(fā)展”。通過積極大膽探索，不僅有利于有利于推動重點生態(tài)功能區(qū)形成集約式、特色化、高效率的發(fā)展模式，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與城市現(xiàn)代化建設(shè)的雙贏，也有利于創(chuàng)建“兩美”浙江的實踐典范，成為浙江甚至全國實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的試點示范。

實施“極化”戰(zhàn)略，全面推進(jìn)“四集”。一是推進(jìn)人口集中。以人的城市化為核心，通過戶籍制度和公共服務(wù)配套制度的改革，建立起有利于全縣人口向縣城集聚的政策體系，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近地向縣城轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化，實質(zhì)性提高縣域人口城市化水平。二是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚。以規(guī)模效率為導(dǎo)向，規(guī)劃部署統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地區(qū)塊，配建完善基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)生態(tài)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目集聚落地，騰退污染產(chǎn)業(yè)，為縣城人口集聚提供就業(yè)需求，為提升縣城經(jīng)濟(jì)實力奠定基礎(chǔ)。三是推進(jìn)功能集成。在縣城既有城市發(fā)展基礎(chǔ)上，集合全縣的優(yōu)勢資源和物力財力，推進(jìn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，塑造特色城區(qū)環(huán)境，提高城市的綜合承載力、防災(zāi)減災(zāi)力和人居吸引力。四是推進(jìn)要素集約。深化城鄉(xiāng)改革，建立城鄉(xiāng)聯(lián)動高效的要素流轉(zhuǎn)制度；圍繞環(huán)保集約，建立低能耗、高效率的城市運(yùn)作體系，積極推行綠色建筑和低碳交通，大力倡導(dǎo)綠色人居和節(jié)能生活，推動城市綠色、低碳發(fā)展。

實施“優(yōu)化”戰(zhàn)略，明確三大重點。一是規(guī)劃建設(shè)要有利于維護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)。各類規(guī)劃要以重點生態(tài)功能區(qū)的總體分區(qū)導(dǎo)向為基礎(chǔ)，按照“多規(guī)合一”的思路，建立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)空間，確保城市建設(shè)有利于維持原有生態(tài)系統(tǒng)的完整性，不破壞、不越界。同時，規(guī)劃和建設(shè)要有利于建立起城鄉(xiāng)有機(jī)的人工生態(tài)內(nèi)循環(huán)，并激活核心城市的總體實力，增強(qiáng)對全縣生態(tài)功能的保護(hù)能力。二是功能提升要有利于增強(qiáng)中心輻射帶動力。在有限的城市化空間中，要突出縣城在全域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套的核心作用，真正做強(qiáng)城市化的主平臺，成為全縣高集聚的輻射中心。三是環(huán)境塑造要有利于體現(xiàn)地域文化特色。重點生態(tài)功能區(qū)的城市發(fā)展規(guī)模和空間尺度不宜過大，空間結(jié)構(gòu)也要緊湊有機(jī)。因此在城市風(fēng)格和環(huán)境塑造上都要體現(xiàn)小城市的發(fā)展特色，以持續(xù)耐用的視角推進(jìn)城市環(huán)境的建造，注重發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，注重傳承人文風(fēng)貌，注重營造宜居空間，積極打造精致和諧的精品城市。

實施“緊縮”戰(zhàn)略，建立三大約束。建立空間發(fā)展約束。應(yīng)按照重點生態(tài)功能區(qū)的總體定位，科學(xué)謀劃空間開發(fā)格局，在國土空間分析評價基礎(chǔ)上，將縣域劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)三大空間，明確各類開發(fā)導(dǎo)向。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以生態(tài)保護(hù)倒逼的思路，劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界和生態(tài)保護(hù)紅線。城鎮(zhèn)發(fā)展邊界用于限制未來一個時期內(nèi)城市空間拓展邊界，生態(tài)保護(hù)紅線則是要建立生態(tài)保護(hù)和人跡活動的區(qū)域紅線，從而約束城市化空間的無序蔓延，保障生態(tài)底限。建立開發(fā)強(qiáng)度的約束。由于重點生態(tài)功能區(qū)的城市外圍環(huán)境敏感、內(nèi)部用地空間有限，開發(fā)強(qiáng)度必須保持在一個可承載的區(qū)間，而且考慮未來土地開發(fā)復(fù)墾整理潛力、耕地保有量增加潛力、以及部分生態(tài)評價指標(biāo)，重點生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)強(qiáng)速指標(biāo)要逐步減少。同時，要嚴(yán)格控制區(qū)域內(nèi)人口總量和密度，一方面為保障生活品質(zhì)，縣城的人口規(guī)模不宜過大，一般控制在20萬左右為宜；另一方面，調(diào)控建筑密度和容積率等指標(biāo)，確保城市空間的適宜尺度，避免過高密度發(fā)展。建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入約束。在生態(tài)保護(hù)的總體導(dǎo)向下推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展，必須有選擇、有重點、有節(jié)奏地推進(jìn)，嚴(yán)格甄選進(jìn)入產(chǎn)業(yè)，全面評估既有產(chǎn)業(yè)，大力淘汰不適宜產(chǎn)業(yè)。要在充分論證的基礎(chǔ)上合理引進(jìn)符合地方發(fā)展需求和環(huán)境準(zhǔn)入條件的產(chǎn)業(yè)，注重引進(jìn)節(jié)奏，制定引進(jìn)序列。同時，要推進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實時監(jiān)控和環(huán)境影響評價，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不求快、不求量，但求生態(tài)化、可持續(xù)。

創(chuàng)新體制機(jī)制

創(chuàng)新農(nóng)村“三權(quán)”制度改革。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素資本化、市場化，縮小城鄉(xiāng)差距、激活農(nóng)村資源、深化城市化發(fā)展的重要動能。為進(jìn)一步盤活重點生態(tài)功能區(qū)農(nóng)村地域的“沉睡資本”，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城的動力，應(yīng)優(yōu)先鼓勵推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地用益物權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的改革。盡快完成相應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押、擔(dān)保，鼓勵發(fā)展農(nóng)村股份合作社等新型經(jīng)營主體，推進(jìn)多種方式的企業(yè)化運(yùn)作。探索開展多樣化的宅基地置換機(jī)制，率先推進(jìn)縣域范圍內(nèi)跨社置換、有償退出、有償使用等機(jī)制。同時，推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化，允許農(nóng)民“持股在鄉(xiāng)”，也能“持股進(jìn)城”。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)金融體制改革。須探索自身投融資體制改革，增強(qiáng)內(nèi)生融資能力，破解城市化發(fā)展的資金難題。一方面，要積極建立以政府為主導(dǎo)、社會企業(yè)等多方參與的市場化投融資機(jī)制，探索PPP等模式，建立動態(tài)調(diào)整的收費定價或政府補(bǔ)貼機(jī)制，加強(qiáng)民資投入的吸引力，加快形成投資主體多元化、融資渠道多樣化的城市建設(shè)投融資新格局。另一方面，要完善重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）的金融組織體系，積極延伸金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點，組建貸款專營機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化專項支持，爭取每年給予一定的授信額度。同時，要推進(jìn)農(nóng)村信用評價體系建設(shè)，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估業(yè)務(wù)，加快實施普惠金融工程，并不斷提升農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面和滲透度。

創(chuàng)新長效生態(tài)保護(hù)動力機(jī)制。必須探索建立量化環(huán)境成本、體現(xiàn)青山綠水價值的制度，建立地方政府考核獎懲的制度體系，激勵和倒逼這些縣（市）真正走上綠色發(fā)展、科學(xué)跨越的道路。為此，要加快完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在全省建立起污染物排放收費和資金轉(zhuǎn)移支付政策，探索資源有償使用、碳盤查、碳排放、森林碳匯交易等市場化生態(tài)補(bǔ)償模式。要建立健全與污染物排放總量掛鉤的財政獎懲制度、與出境水質(zhì)和森林覆蓋率掛鉤的財政生態(tài)補(bǔ)償制度。同時，還應(yīng)盡快優(yōu)化完善對重點生態(tài)功能區(qū)縣（市）的專項考核體系，鼓勵發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，推動生態(tài)富民和綠色發(fā)展?？梢怨膭钸@些縣（市）同步開展新型城市化的特色化考核體系，真正建立起生態(tài)保護(hù)與城市發(fā)展雙徑并行的地方考核機(jī)制。

推進(jìn)重點生態(tài)功能區(qū)的城市化發(fā)展，必須突出“約束性發(fā)展”主題，即在縣域生態(tài)保護(hù)的總體框架下，推進(jìn)城市可控性有序發(fā)展，重點從城市空間開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入三個視角建立約束規(guī)則，避免城市無度擴(kuò)張

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院