組織法視域下的西方國家行政體制比鑒

● 楊 廣

（作者系中央編辦一司副處長）

近日，幸得應(yīng)松年教授和王龍江司長主編的《美英德法日行政體制與組織法研究》，讀來頗有收獲。

一、“三權(quán)分立”還是“議行合一”

印象中“三權(quán)分立”的思想早已植根于西方國家，但是仔細(xì)觀察卻發(fā)現(xiàn)，只有美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)貫徹了“三權(quán)分立”的原則，總統(tǒng)與國會(huì)由選舉產(chǎn)生，相互制約；英德日均實(shí)行“議行合一”的議會(huì)內(nèi)閣制，內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生，對議會(huì)負(fù)責(zé)，立法權(quán)與行政權(quán)未完全分離；法國實(shí)行二元領(lǐng)導(dǎo)體制，民選的總統(tǒng)與由議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖出任并受議會(huì)約束的總理在行政權(quán)內(nèi)相互制約。

在地方層面，五國政府中實(shí)行“議行合一”的似乎更多，既有絕對“議行合一”的英國地方委員會(huì)制，民選的委員會(huì)除了行使立法權(quán)還直接行使行政權(quán)；又有相對“議行合一”的美國市縣經(jīng)理制，民選的議會(huì)聘任一位不具有政治性、受過專業(yè)訓(xùn)練、有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的市政專家為經(jīng)理，根據(jù)議會(huì)授權(quán)行使行政權(quán)。當(dāng)然，也有一些國家地方政府實(shí)行“議行分立”，如日本的議會(huì)市長制，議會(huì)與地方長官分別由選民直接選出，分別行使立法權(quán)與行政權(quán)并相互制約。

二、多樣的內(nèi)閣

在美國，內(nèi)閣只是總統(tǒng)的決策咨詢機(jī)構(gòu)，憲法中也無規(guī)定。而在英德日，內(nèi)閣則是決策的核心，在憲法中也多有明文規(guī)定（英國除外）。當(dāng)然，英德日內(nèi)閣的集體負(fù)責(zé)制，是以內(nèi)閣首腦為核心的，不是完全意義上的集體決策，而實(shí)行委員會(huì)制的瑞士聯(lián)邦政府才算是純粹意義上的集體負(fù)責(zé)制。

即使同樣實(shí)行以內(nèi)閣首腦為核心的集體負(fù)責(zé)制，英德日內(nèi)閣的內(nèi)部議事決策程序也不一致。有的采取完全協(xié)商一致的決策規(guī)則，如英國；有的采用多數(shù)表決的決策方式，如德國；有的則正在從“一致同意”向“多數(shù)同意”轉(zhuǎn)變，如日本。就外部關(guān)系而言，英國還要求大臣對外必須公開支持內(nèi)閣做出的所有決定，日本則不允許有不同意見，德國內(nèi)閣財(cái)政部長、司法部長、內(nèi)政部長等部分成員卻可就特定問題明確表示異議。

在法國，內(nèi)閣會(huì)議由總統(tǒng)主持，且不采用投票表決的方法決定待議事項(xiàng)，內(nèi)閣事實(shí)上成為總統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這與美國類似。但與美國不同的是，法國設(shè)有總理，內(nèi)閣會(huì)議由總理召集，且在必要時(shí)總理也可以根據(jù)總統(tǒng)的明確授權(quán)和既定的會(huì)議議程主持會(huì)議，對重大決策有創(chuàng)議權(quán)，對日常事務(wù)有決定權(quán)。

三、“大”與“小”

“小政府、大社會(huì)”喊了很多年，但事實(shí)果真如此嗎？歷史地看，五國公務(wù)人員數(shù)量總的變化趨勢是擴(kuò)張的，盡管在不同發(fā)展階段有過反復(fù)。

“小政府”難以從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的根源在于政府職能的不斷擴(kuò)張。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，受凱恩斯主義的影響，國家對經(jīng)濟(jì)干預(yù)的范圍在擴(kuò)大；在社會(huì)領(lǐng)域，受福利行政思潮的影響，政府在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等方面的職責(zé)不斷加強(qiáng)。

但同時(shí)行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量卻沒有較大變化，內(nèi)閣部門基本保持在10至20個(gè)左右。這是為什么呢？原來各國普遍在推行“大部制”。大部制既有好處也有壞處，好處在于可以高視點(diǎn)、寬視野發(fā)揮政策功能，壞處在于可能有損行政的透明性，部門間的交涉變成了內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的交涉。鑒于此，為揚(yáng)長避短，大部制要遵循三項(xiàng)原則：一是職責(zé)統(tǒng)合，將相關(guān)相近職能整合到一個(gè)部門；二是避免利益沖突，價(jià)值相反、政策目標(biāo)相對立的職責(zé)盡可能由不同部門承擔(dān)，以免內(nèi)部協(xié)調(diào)引發(fā)一個(gè)價(jià)值取向完全淹沒另一個(gè)價(jià)值取向的問題；三是大體均衡，部門之間在規(guī)模大小和權(quán)限方面要盡量保持均衡，避免個(gè)別部門權(quán)力過大甚至凌駕于其他部門之上。此外，大部制還要輔之以信息公開，以減少內(nèi)部行政過程不透明帶來的弊端。

四、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離的嘗試

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)是一種理想狀態(tài)，必須以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的適度分離為基礎(chǔ)。那么，這三種權(quán)力是否可以相對分離呢？五國進(jìn)行了實(shí)踐嘗試。

在執(zhí)行權(quán)的分離方面，英國政府自20世紀(jì)70年代以來，成立大量執(zhí)行局，這些執(zhí)行局以框架協(xié)議的形式受到主管部門的監(jiān)督控制，且沒有獨(dú)立的法人身份，需以主管部門的名義行使職權(quán)，但在職權(quán)行使、人員管理和預(yù)算上都有很大的獨(dú)立性，在機(jī)構(gòu)層面初步實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相對分離。在監(jiān)督權(quán)的分離方面，德國設(shè)有獨(dú)立于聯(lián)邦政府的聯(lián)邦審計(jì)院，獨(dú)立實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，向議會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果，只受法律約束，不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。日本設(shè)有會(huì)計(jì)檢查院，在財(cái)務(wù)、人事上均具有相對獨(dú)立地位，主要從正確性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性和效率性四個(gè)方面進(jìn)行會(huì)計(jì)檢查。日本還設(shè)有在形式上處于內(nèi)閣之下，但在職權(quán)行使、預(yù)算等方面具有很強(qiáng)獨(dú)立性的人事院，其下設(shè)的國家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)負(fù)責(zé)對公務(wù)員違反倫理行為的監(jiān)督審查和處分。

五、地方分權(quán)的趨勢

基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主化、行政效率提高的需要，五國都在不斷地向地方下放權(quán)力。

英國不但向鬧獨(dú)立的蘇格蘭放權(quán)，也向威爾士、北愛爾蘭放權(quán)，下放權(quán)力的內(nèi)容也各不相同，對威爾士的權(quán)力下放集中在行政權(quán)，對蘇格蘭和北愛爾蘭的權(quán)力下放既有行政權(quán)也有一定的立法權(quán)。法國近年來也開始經(jīng)由兩個(gè)渠道向地方下放權(quán)力：一是將中央各部門的一些權(quán)力集中下放給中央政府派駐地方的專員；二是允許地方領(lǐng)土單位選舉產(chǎn)生議會(huì)及議會(huì)主席（兼任地方行政首長），并根據(jù)地方自主管理原則向其讓渡權(quán)力，地方領(lǐng)土單位在法律規(guī)定的限度內(nèi)享有獨(dú)立于中央的決定權(quán)。中央向地方派駐的專員與地方行政首長相對獨(dú)立，任何一方出現(xiàn)越權(quán)行為，另一方均可通過向行政法院提起訴訟予以糾正。日本近年來先后出臺(tái)《地方分權(quán)一括法》和《地方分權(quán)改革推進(jìn)法》，向地方轉(zhuǎn)移部分權(quán)限，并將中央對地方事務(wù)的干預(yù)法定化。

六、行政組織法定

行政組織法定來源于行政法的法律保留原則。所謂法律保留首先是指行政行為的法律保留，即行政行為不但要合法或者不違法（法律優(yōu)越原則），還要有法律的授權(quán)，即法無授權(quán)不可為、法有授權(quán)必須為。從行政行為推廣到行政組織，行政組織的法律保留在廣泛意義上意味著行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更需要由法律規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任需要由法律規(guī)定。當(dāng)然，這里的“法”在廣義上還包括政府制定的法規(guī)、規(guī)章等。西方五國行政組織是否法定及其法定程度不大一樣。

日本和法國行政組織法定的程度較高。日本行政組織法較為完善，關(guān)于行政組織的設(shè)立及其職責(zé)一般由國會(huì)制定的法律規(guī)定，但近年來也有變化，內(nèi)閣制定的政令、省廳制定的省令和訓(xùn)令等也可以做出規(guī)定。法國的行政組織問題基本由法律調(diào)整，出現(xiàn)糾紛通常采取向行政法院起訴的方式解決。德國聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)一般由總理及內(nèi)閣成員通過制定章程等形式進(jìn)行組織。美國聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)大多依據(jù)國會(huì)的特別法設(shè)立或撤銷，一些總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)則依據(jù)總統(tǒng)行政令設(shè)立。英國的行政組織法定化程度最低。在內(nèi)閣部的設(shè)立，部分是歷史形成的，部分則由法律設(shè)立；在內(nèi)閣部的調(diào)整上，首相及內(nèi)閣擁有廣泛靈活的權(quán)力和空間，可根據(jù)需要頻繁變動(dòng)；而執(zhí)行局的設(shè)立則僅依據(jù)框架協(xié)議即可完成。