現(xiàn)代國家治理體系的核心要素

● 潘享清

（作者系廣東省編辦主任）

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中、四中全會確定的全面深化改革、全面推進依法治國總目標的重要內(nèi)容，是當(dāng)前面臨的一個重大課題，是新的歷史大考。只有理清了現(xiàn)代國家治理中的核心要素，才能準確地把握國家治理的內(nèi)在體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一個開放式的現(xiàn)代國家治理體系的基本要素框架包括：一是治理主體與客體。現(xiàn)代國家的一個重要特征就是治理主體與客體的統(tǒng)一。二是價值觀。即依賴于一定的社會歷史條件、人文環(huán)境和人們的實踐活動所產(chǎn)生的、用于指導(dǎo)國家治理各種事務(wù)的思想理論。三是組織結(jié)構(gòu)。即一個國家內(nèi)所有參加各個領(lǐng)域各種事務(wù)治理的組織及其相互之間的關(guān)系。四是制度規(guī)則。即一個社會的博弈規(guī)則，是各種組織之間相互聯(lián)系、相互作用的規(guī)則。五是方式和手段。即治理各種事務(wù)的行為方式，采取的具體措施。

黨的十八屆三中全會決定提出“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明”，部署了“五加一”改革。四中全會決定提出形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。通過這些要素的實現(xiàn)，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、現(xiàn)代國家治理體系的五個核心要素

在現(xiàn)代國家治理體系的基本要素中，公民和組織是涉及治理主體的兩大要素。組織又可分為政黨組織、政府組織、營利性組織、非營利性組織。公民與這四類組織一起實際上構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理主體的五大要素。這五大要素之間的不同關(guān)系構(gòu)成了不同的國家治理模式，也是比較研究西方發(fā)達國家治理體系的基本框架。

（一）五大要素的概念

公民是具有一國國籍，享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的自然人，是最基本的治理要素，既是治理的主體，又是治理的客體；政黨是個體公民組織起來對國家表達個體利益訴求和影響國家行為的重要載體；政府是以國家機器形式表現(xiàn)出來的政治統(tǒng)治、社會管理和公共服務(wù)組織；營利組織是以營利為目的追求利潤最大化的社會組織；非營利組織是不以營利為目的社會組織或團體，具有規(guī)范性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性六個基本特征。

（二）五大要素的發(fā)展趨勢

一是注重公民權(quán)利保護。公民已經(jīng)成為推動國家治理現(xiàn)代化的主體，公民現(xiàn)代化能夠推動組織和制度的現(xiàn)代化。各國普遍重視通過制度加強對個人權(quán)利的尊重和保護。二是利益集團發(fā)揮作用，影響公共政策。20世紀下半葉以來，利益集團在社會政治生活中發(fā)揮更大的作用。三是政府組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)中有變。立法和司法組織呈相對穩(wěn)定狀態(tài)，行政組織則處于持續(xù)優(yōu)化重塑的過程中，表現(xiàn)為公共權(quán)力格局和資源配置結(jié)構(gòu)由單極化向多極化、從一中心向多中心發(fā)展。四是營利組織結(jié)構(gòu)面臨深刻調(diào)整。隨著全球化的加深，各國營利組織結(jié)構(gòu)和世界經(jīng)濟格局都面臨深刻調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)日益占據(jù)主導(dǎo)支配地位，發(fā)達國家第三產(chǎn)業(yè)比重都占70%以上。五是非營利組織蓬勃發(fā)展。20世紀60年代始、80年代加速的西方國家公共物品供給呈現(xiàn)出由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢，過去由政府直接提供的公共物品如公辦大學(xué)、醫(yī)院、藝術(shù)團體等，都變成了政府資助的獨立性非營利組織。

二、我國建立現(xiàn)代國家治理體系需要重點解決的問題

建立現(xiàn)代國家治理體系，政府起主導(dǎo)作用，這是由政府在國家治理中所處的地位決定的。建立現(xiàn)代國家治理體系，關(guān)鍵要處理好政府與公民，政府與企業(yè)，政府與事業(yè)單位、社會組織，政府組織自身以及政府與政黨的關(guān)系。

（一）正確處理政府與公民的關(guān)系

處理好政府與公民的關(guān)系，才能形成有效互動。一是擴大公民有序參與。公民在立法、政府決策、司法等方面都可以更廣泛深入地參與，方法如投票制、選舉制、聽證制、民意調(diào)查制、公開征求意見制、信息公開制、決策咨詢制等，渠道上也多運用高科技和發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)資源，像電子信箱、博客、微信等。二是建立健全政府公共治理對人民群眾負責(zé)的責(zé)任機制。黨的十八屆三中全會決定強調(diào)“要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性”。特別是隨著群眾自身素質(zhì)和民主法治意識的不斷提高，應(yīng)多從怎么為群眾著想、怎么對群眾有幫助出發(fā)，完善直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的制度，真正問政于民、問需于民、問計于民。三是加強公民道德建設(shè)。黨的十八大提出要“推進公民道德建設(shè)工程”，黨的十八屆四中全會決定要求“大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統(tǒng)美德”、“強化道德對法治文化的支撐作用”。社會主義核心價值觀里所說的“愛國、誠信、守法、友善”就是公民的基本美德，與孝悌忠信禮義廉恥等中華傳統(tǒng)美德是相通的。弘揚這些美德，加強公民道德建設(shè)，有助于政府治理。

（二）正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系

企業(yè)是市場的微觀主體，政府與企業(yè)的關(guān)系實質(zhì)是政府和市場的關(guān)系。就政府而言，目前干預(yù)微觀經(jīng)濟運行和配置資源的行為還比較多，行政壟斷、資源壟斷還比較突出，不同程度地存在“彈簧門”、“玻璃門”，在一些領(lǐng)域監(jiān)管缺失、力度也不夠。就企業(yè)而言，一些企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不夠完善，社會責(zé)任感缺失。因此，必須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進市場化改革。一是進一步削減行政審批事項。全面清理、減少涉及實體經(jīng)濟、民間投資和中小微企業(yè)發(fā)展等方面的行政審批；推行行政許可標準化工作，優(yōu)化工作流程；全面推進工商登記制度改革，進一步削減資質(zhì)資格認定事項，放寬市場準入條件，大力推進先照后證和認繳登記制。二是進一步縮小政府配置資源的范圍。黨的十八屆三中全會決定指出：“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。當(dāng)前，需要大力推動價格、投資體制改革，放開競爭性領(lǐng)域價格，嚴格限定投資審批范圍，并在政府控制的產(chǎn)品、資源、服務(wù)等指標、額度、規(guī)模方面引入市場機制配置調(diào)節(jié)，把國有投資的事業(yè)單位控制在最必要的范圍內(nèi)。三是進一步加強政府監(jiān)管和服務(wù)。在簡政放權(quán)的同時，必須加強事中事后監(jiān)管，防止“一放就亂”。在行政審批方面，繼續(xù)加強對取消、下放、轉(zhuǎn)移事項的監(jiān)管；在市場監(jiān)管方面，堅決打破部門分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系, 并健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟的社會信用體系，為企業(yè)和市場的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。同時，加強政府對企業(yè)的服務(wù)，向社會公布保留的行政審批事項目錄，簡化行政審批部門內(nèi)部辦理環(huán)節(jié)、優(yōu)化跨層級跨部門審批流程等，方便企業(yè)辦事。

（三）正確處理政府與事業(yè)單位、社會組織的關(guān)系

在我國，處理好政府與事業(yè)單位、社會組織的關(guān)系，必須推進政事分開、政社分開。針對現(xiàn)階段主要存在的管辦不分、依賴性強等問題，當(dāng)前需要做好以下三方面工作：一是加快推進政事分開。按照黨的十八屆三中全會的要求，厘清政府與事業(yè)單位的職責(zé)邊界，改變事業(yè)單位過分依賴政府部門的發(fā)展方式；改變傳統(tǒng)的“建機構(gòu)、養(yǎng)人員、辦事業(yè)”的模式，通過政府購買服務(wù)、“以事定費”、公建民辦、民辦公助等形式發(fā)揮功能；大力推進去行政化，對學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等事業(yè)單位逐步取消行政級別，提高公益服務(wù)的效益和質(zhì)量。二是建立法人治理結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會決定指出“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”，要推進管辦分離，落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，很重要的措施就是建立法人治理結(jié)構(gòu)，并注意要選擇直接面向社會提供公益服務(wù)、社會關(guān)注度較高、利益關(guān)聯(lián)方較多且機構(gòu)規(guī)模較大的事業(yè)單位，完善法人治理規(guī)則，制定事業(yè)單位章程、確定理事會等構(gòu)成及產(chǎn)生方式、明確理事的權(quán)利義務(wù)、完善理事會議事規(guī)則、改進管理層的責(zé)任和產(chǎn)生機制。三是培育規(guī)范社會組織。積極扶持社會組織的發(fā)育和發(fā)展，通過稅收優(yōu)惠、財政補貼、購買服務(wù)等措施，采取授權(quán)、委托、招投標等方式，向社會組織放權(quán)讓利，支持社會力量進入市政、文化、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域；加大對社會組織的監(jiān)管力度，防止社會組織多收費、亂收費，變成商業(yè)機構(gòu)，退化成“二政府”。

（四）正確處理政府組織自身的關(guān)系

政府是國家治理最重要的主體，處理好政府自身的關(guān)系，建立科學(xué)的政府組織結(jié)構(gòu)是國家治理體系的重要組成部分。一是著力優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。針對一些部門存在的分工過細、職能交叉及由于部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置不科學(xué)、非業(yè)務(wù)機構(gòu)數(shù)占比過大造成的“忙閑不均”、人浮于事等問題，大力深化政府機構(gòu)改革。黨的十八屆三中全會決定也明確要求“優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)”、“優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程”。要結(jié)合政府部門權(quán)力清單制度建設(shè)，科學(xué)合理確定各部門的權(quán)責(zé)范圍和職能重點，在部門內(nèi)部要把更多的機構(gòu)和人力資源調(diào)配到主業(yè)上來，加快形成精干高效的政府組織體系。二是完善決策執(zhí)行監(jiān)督行政運行機制。黨的十八屆三中全會決定指出要“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制”。要根據(jù)政府部門綜合化和專業(yè)化實際，推進決策性、綜合性和協(xié)調(diào)性較強部門的綜合設(shè)置，推進政策執(zhí)行性、專業(yè)性和技術(shù)性較強部門的專業(yè)化水平的提升，推進行政監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督職能的外部化和獨立化。三是理順不同層級政府職責(zé)重點。目前，不同層級政府之間權(quán)責(zé)邊界不清、職能配置不合理的現(xiàn)象還大量存在，權(quán)力與責(zé)任不統(tǒng)一、財力與事權(quán)不匹配。必須科學(xué)界定不同層級政府職責(zé)，各層級政府在事權(quán)、財權(quán)和責(zé)任范圍上要各有側(cè)重，形成全面銜接、分工合理的職能體系。

（五）正確處理政府與政黨的關(guān)系

在我國，中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間的關(guān)系，主要是通過政治協(xié)商來實現(xiàn)的。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。一是發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在長期實踐中，對黨政關(guān)系的定位已基本形成一個共識，即總攬不包攬?？倲埲质前l(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但不包辦政府的事情；協(xié)調(diào)各方包括協(xié)調(diào)人大、政協(xié)等，特別是運用協(xié)商民主這個社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。二是實行黨在思想、政治、組織上的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆四中全會決定強調(diào)了“四個善于”，即“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”、“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”、“善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”、“善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一”。這“四個善于”體現(xiàn)了黨在思想、政治、組織上的領(lǐng)導(dǎo)。三是堅持黨在憲法法律范圍內(nèi)活動。黨的十八屆四中全會決定強調(diào)“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”、“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來”，這都體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動的辯證統(tǒng)一關(guān)系。