網(wǎng)絡社會的合作治理：賦能的技術與能動的政府

□ 劉力銳

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網(wǎng)絡社會的合作治理：賦能的技術與能動的政府

□ 劉力銳

公共事務合作治理的合理性和理想績效不言而喻，它是中國治理現(xiàn)代化可能的方向之一。但在強國家弱社會的中國現(xiàn)實中，合作治理與其說是個中國適用性問題，不如說是個在中國如何實現(xiàn)的問題?；ヂ?lián)網(wǎng)具有漸進滲透效應、雙向賦權效應、平臺聚合效應，這些都是實現(xiàn)合作治理的強大動力和有效形式。通過內嵌式的績效管理、可視性的責任強化和彈性化的組織整合，互聯(lián)網(wǎng)可以推動不同層次和形態(tài)的網(wǎng)絡化合作治理的實現(xiàn)和多樣化發(fā)展。但互聯(lián)網(wǎng)在實現(xiàn)合作治理中的形塑作用是有限度的，技術與權力、社會與國家的相互平衡才是實現(xiàn)合作自治的有效保障，愛是達至治理現(xiàn)代化的根本所在。

網(wǎng)絡社會 合作治理 跨界公共問題 治理現(xiàn)代化

自20世紀80年代以來，合作治理理論作為一種解決跨界公共事務的治理范式在西方國家興起，并迅速在世界范圍成為理論界研究的熱點和各國政府治理改革的主要方向之一。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化迫切需要加快探索符合中國國情的公共事務的合作治理之道。

一、合作治理：理論適用問題抑或實踐實現(xiàn)問題？

(一)合作治理的內涵和特征

合作治理作為一種尚在形成的理論，學術界從不同的視角展開了探討，但尚未形成統(tǒng)一的界定。在公共管理最一般的意義上，合作是兩個或兩個以上的機構從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值。[1](P6)合作治理在英語中有collaborative governance和cooperative governance兩種形式，前者往往被譯為“協(xié)作治理”或“合作治理”，后者往往直接譯為“合作治理”。合作治理在西方一般是指在一個倡導合作的生態(tài)中，公共部門和私人部門、組織和個人共同合作解決社會問題的模式。合作治理和多中心治理、協(xié)同治理、協(xié)作治理、網(wǎng)絡化治理等概念雖然具體含義和著眼點有著細微差別，但這些概念所描述的情景意義、界定的實質內涵基本上都是相同的，即倡導公共事務的合作治理模式。

從多中心治理的角度看，合作治理往往強調公共事務治理過程中多主體間的合作。俞可平細分出了強調治理政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與資源的合作、強制與自愿的合作。[2]這種合作包括國家、市場、社會間的合作以及三者內部的合作。在實踐中可以體現(xiàn)為多種形態(tài)：同級政府之間、同一政府不同職能部門之間的“橫向合作”，上下級政府間的“縱向合作”，政府公共部門與非政府部門間的“內外合作”，以及政府之外各主體的“自主合作”等。從合作的本質和效果看，合作治理往往強調各主體形成一個高效促進公共價值的合作網(wǎng)絡。在這個意義上，網(wǎng)絡化治理是合作治理的理想形態(tài)。美國學者從公私合作程度和網(wǎng)絡管理能力兩個維度對從公共部門和私人部門的合作治理形態(tài)做出了區(qū)分，他們認為網(wǎng)絡化治理具有公私合作程度高、政府對合作網(wǎng)絡管理能力強的雙重特征，是跨界合作的最高境界。[3](P3)善治導向的合作治理是一個具有靈活性、整體資源和能力強大、促進公共價值的伙伴網(wǎng)絡。

綜上所述，合作治理是政府、社會、市場、個人等主體間以及主體內部通過建立有效的合作機制，促進公共問題解決的治理結構和過程。合作治理具有三個突出的特征：

第一，治理主體的異質性。合作治理強調不把問題解決的責任完全交給政府，也不完全交給社會，強調要由不同的主體通過跨界合作來共同解決所面臨的問題。

第二、治理目標的公共性。盡管合作治理可以提高政府管理績效和能力，也可以扶植公民參與和社會自治，但合作治理旨在創(chuàng)造更有意義的合作機會，促進公共價值不以政府價值(偏好)或社會價值(偏好)作為優(yōu)先選擇。

第三，治理網(wǎng)絡的整體性。合作治理強調多元主體形成一個以伙伴關系為特征的決策網(wǎng)絡和執(zhí)行網(wǎng)絡，以網(wǎng)絡的整體性能力治理系統(tǒng)化的公共事務，從而破解傳統(tǒng)治理模式的責任模糊、績效低下的難題。

(二)互聯(lián)網(wǎng)和合作治理的實現(xiàn)

根植于西方社會生態(tài)和權力結構下的合作治理，近年來成為了國內學界跟蹤研究的熱點之一，并日益被移植到中國治理變革的實踐，但其在中國情景中的適用性也逐漸成為一個頗具爭議的學術問題。以張康之、周志忍、孔繁斌等為代表的學者從合作治理與治理和善治的共性出發(fā)，類推合作治理在中國具有適用性。他們認為中國現(xiàn)有的社會關系和政治體制并不必然排斥公民參與，且其作用日益明顯，治理理論在中國具有適用性。以藏志軍、劉建軍等為代表的學者認為中國尚不具備治理所要求的民主精神、成熟的社會組織和多元的伙伴關系等前提條件，合作治理在中國不具有適用性。王輝通過梳理文獻和經(jīng)驗材料分析認為從國家社會關系的角度看，合作治理在中國適用性較低；從后現(xiàn)代社會或轉型社會的視角看，合作治理在中國適用性較高。王輝進一步指出公共政策制定領域合作治理適用性較低，公共服務提供領域合作治理適應性較低。[4]事實上，合作與治理在中國的理論界和實踐領域都不是什么新鮮事物，它在國內文獻和地方政府實踐中都已經(jīng)以多樣化的姿態(tài)存在。合作治理可能是一個好主意，但從本質上講它并不是一個新思想，也不是一個容易執(zhí)行的思想。對全面謀求治理現(xiàn)代化的中國而言，合作治理與其說是個中國適用性問題，不如說是個在中國如何實現(xiàn)的問題。合作治理的合理性和理想績效不言而喻，公共機構通過相互合作解決公共問題的機會無處不在，問題的關鍵在于在大多數(shù)情景中它如何變成合作治理的現(xiàn)實行動。合作治理如果以適宜的契機和形態(tài)在中國扎根成長，它的中國適用性問題就不再是一個值得爭論的問題。

合作治理在中國實現(xiàn)的推動力和適宜形式從何而來，互聯(lián)網(wǎng)治理或許是一個最具有現(xiàn)實可能性的選擇。把互聯(lián)網(wǎng)作為一種治理工具加以開發(fā)利用，成為西方合作治理理論發(fā)展的新的增長點。斯蒂芬·戈德史密斯將數(shù)字化革命視為推動網(wǎng)絡化治理興起的四大動力之一，他指出目前的先進技術能夠使組織用以往不可能的方式與外部伙伴進行實時合作。[3](P9)他從與伙伴溝通、協(xié)調活動、建立關系三個方向展示了互聯(lián)網(wǎng)在合作治理網(wǎng)絡集成方面的具體方式和獨特作用。鮑利特從合作治理過程角度指出管理知識的進步和信息與通訊技術的提高可以大大提高合作治理運行成功的幾率。[5](P77)他指出信息與通訊技術同“橫向性”和參與性的伙伴關系、組織網(wǎng)絡、協(xié)同政府等模式，有著天然的同構性，而正是這一同構性使得互聯(lián)網(wǎng)能夠有效破除合作治理的障礙。諾維克通過分析美國同行專利審核計劃的案例發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)可以讓大規(guī)模的合作成為可能，同行專利審核的目標就是設計一個具體方法將網(wǎng)絡2.0技術與政府決策結合起來以創(chuàng)建更有效的政府管理。諾維克強調設計新的民主制度依賴于設計適當?shù)暮献餍问?，并把這種設計嵌入軟件中。[6](PP24-25)更具有借鑒意義的是，他總結了重新設計制度以使合作可操作的10條基本經(jīng)驗。西方學者關于互聯(lián)網(wǎng)和合作治理實現(xiàn)研究成果的共同點是將互聯(lián)網(wǎng)視為形塑合作治理的社會背景和強勁動力，并從不同的視角展示了互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)合作治理的可能性、主要模式和具體方法。盡管這些理論主要基于英美國家的公共治理實踐，但只要我們承認信息技術和跨界公共問題的共性以及公共管理的發(fā)展趨勢，我們就能從中獲得有益的啟發(fā)。

二、互聯(lián)網(wǎng)在推進合作治理中的獨特優(yōu)勢

實現(xiàn)合作治理大致有三種不同的思路：基于政府組織變革實現(xiàn)合作治理、基于政治過程重塑實現(xiàn)合作治理、通過政府工具優(yōu)化實現(xiàn)合作治理。無論是公共組織變革還是政府機制流程重溯，都具有超乎尋常的敏感性和遭遇強有力的阻擾，在實踐中的效果都未能達到預期。也正是在這種背景下，蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)成為倒逼治理創(chuàng)新的新生力量，在推進合作治理中呈現(xiàn)出了獨特優(yōu)勢。

第一、互聯(lián)網(wǎng)的漸進變革效應使得促成合作治理具有現(xiàn)實的可行性。中國現(xiàn)行的政府治理架構和治理體制是歷史形成的，具有很強的路徑依賴和組織慣性，進行革命性變革的阻力異常強大?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)越來越從信息源、社會媒介變成一種社會背景，出現(xiàn)了網(wǎng)絡社會和現(xiàn)實社會互相嵌入的態(tài)勢。在不改變現(xiàn)有組織形態(tài)和政府流程的前提下，借助互聯(lián)網(wǎng)的技術平臺和一致的規(guī)則與約定，各治理主體間經(jīng)常性的協(xié)同也是能夠實現(xiàn)的。而一系列適應社會發(fā)展趨勢的新技術在公共領域的應用，往往會受到很多人的歡迎，新技術一旦采用就會逐漸成為觸發(fā)組織變革或機制變革的誘因，從而引發(fā)政府治理的漸進性變革。數(shù)字化易于接受，一方面是因為它具有容易進入、易于流動以及引發(fā)變革的能力；另一方面，生活在技術變革時代的人們，每一代都比上一代更加數(shù)字化。隨著公共機構人事的代際更替，受數(shù)字化影響的接替者比上一代更易于接納新技術。從長遠的角度看，網(wǎng)絡技術和政府改革的聯(lián)姻很有可能導致治理方式的重大修正。越來越多的實踐表明互聯(lián)網(wǎng)不僅對現(xiàn)存的制度形式產(chǎn)生了影響，而且能夠創(chuàng)造出新的規(guī)則、標準和社會目標，成為制度創(chuàng)新的源泉。

第二、互聯(lián)網(wǎng)技術通過雙向賦權效應能夠釋放現(xiàn)有公共事務治理體制的潛能。作為一項革命性的技術系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)提供了影響政府結構以及政府和公民關系的技術潛力?；ヂ?lián)網(wǎng)技術具有賦權的潛能，它能夠使社會行動者的力量和能力放大與倍增。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的初期，我們更多地關注互聯(lián)網(wǎng)對那些傳統(tǒng)資源貧乏者、邊緣群體或草根階層的賦權。挑戰(zhàn)與反挑戰(zhàn)向來是一對辯證法，傳統(tǒng)的政府機構與大型組織也具有適應環(huán)境進行學習的能力。一方面，公共管理社會事務的劇增，客觀上增加了政府治理的任務量；另一方面，現(xiàn)代社會中的成熟公民和社會精英不斷成長，他們不僅要求政府要處理好社會公共事務，而且對政府以何種方式、何種價值理念來出處理這些事務都提出更高的要求，這事實上增加了公共事務治理的難度。面對來自社會的巨大壓力，政府也在不失時機地改善自己的治理。互聯(lián)網(wǎng)在賦予挑戰(zhàn)者挑戰(zhàn)政府權力的同時，也對政府進行了賦權?；ヂ?lián)網(wǎng)技術對國家和社會來說都是一個有效的工具，互聯(lián)網(wǎng)賦權是雙向的?！盎ヂ?lián)網(wǎng)提供一個新的平臺，國家和社會在這個平臺上競逐權力。在一些場域，互聯(lián)網(wǎng)對國家和社會都進行了賦權，而在另外一些場域，只對其中一個進行賦權?！盵7](P22)通過將互聯(lián)網(wǎng)引入政府現(xiàn)有的治理體制，可以加強政府和公共組織獲取海量、即時而有效的信息，加強對社會公共事務的全面預測、監(jiān)控，提高政府處理公共事務的效力，整合政府應對突發(fā)事件的資源整合能力。

第三、互聯(lián)網(wǎng)的平臺聚合效應促成了公共事務合作治理的多樣化實踐。當前日益普及的網(wǎng)絡技術能夠使各種組織和個體用以往不可能的方式與外部伙伴進行實時合作。實現(xiàn)多主體的隨時隨處的合作正是現(xiàn)有社會治理潛能轉化成現(xiàn)實治理能力的重要途徑之一。公共事務治理中多主體的合作聯(lián)動需要一個密集的信息流以便采取一致行動。在最一般的意義上，互聯(lián)網(wǎng)平臺是信息匯聚和利用的便捷系統(tǒng)。降低信息和通信成本會使得相互之間的聯(lián)盟、合作更加容易、成本更低，并且各主體都在參與聯(lián)合過程中獲得潛在的更大的利益。再進一步講，互聯(lián)網(wǎng)可能改變組織形式和邊界的性質，推動公共組織向扁平化和網(wǎng)絡化發(fā)展。根據(jù)韋伯的科層制理論，高成本的交易導致科層制組織，而低成本導致非科層制。互聯(lián)網(wǎng)帶來的豐富信息打開了原來封閉的組織界線，隨著信息成本越來越低，協(xié)議式的關系、臨時的聯(lián)盟以及特設的合作和伙伴關系等，更容易作為傳統(tǒng)的層級組織機構的替代物。[8](P103)在理想的意義上，互聯(lián)網(wǎng)能夠成為復合治理的組織、決策和執(zhí)行形式，形成實質意義上的自組織化的合作治理。早在本世紀初，互聯(lián)網(wǎng)就已經(jīng)成為了行動、告知、招募、組織和占領等集體行動的有力工具，基于互聯(lián)網(wǎng)的松散的自組織聯(lián)盟在競選政治、公共決策、集體行動等政治行為中均具有明顯優(yōu)勢，這些網(wǎng)絡化的組織形式已經(jīng)發(fā)展成為機構化的正式組織。在社會層面，地方或草根行動者借助互聯(lián)網(wǎng)，經(jīng)由意義共享、網(wǎng)絡組織和集體行動的行動階梯，正在他們公共關注的議題、事件或事業(yè)上越來越多地實現(xiàn)他們的目標。在政府層面，“數(shù)字政府”早已實現(xiàn)不同政府部門和跨部門機構間的整合。通過一系列的關系網(wǎng)絡和網(wǎng)絡服務，政府機構正越來越趨向網(wǎng)絡化，表面上看起來渾然一體，實際上源自若干分離機構能力的快速傳遞與共享。[9](P23)因此，在自下而上合作、自上而下合作已經(jīng)蔚然成型的基礎上，在特定事件乃至常態(tài)化上引導與實現(xiàn)政府與社會間的合作似乎只有一步之遙。

誰都知道老虎有吃人的兇殘本性，然而不受任何約束或限制的權力，與老虎比較而言，可謂“有過之而無不及”。權力究竟為何物?盡管人們有許多不同的理解或釋義，但誰都知道它是一種“力”，一種不同尋常的“力”。同其他“力”(自然力)相比較，權力的獨特之處突出表現(xiàn)在兩個方面:一是作用領域的廣泛性，二是能量膨脹的自發(fā)性。

三、網(wǎng)絡化合作治理的三個層次

合作治理是一種運用技術特別是互聯(lián)網(wǎng)技術解決問題的新方法，它是在官僚制所取得的協(xié)作成就基礎上對官僚制組織的超越?；ヂ?lián)網(wǎng)大規(guī)模的使用帶來大量的公私間合作和社會參與，但它們大多數(shù)都是跟政府管理脫鉤的。政府不是網(wǎng)絡化合作治理的唯一權威，但政府依然在其中發(fā)揮著“精明巧匠”的角色。一方面，各主體間網(wǎng)絡化合作的廣度和深度是一個不斷發(fā)展的過程；另一方面，政府對合作網(wǎng)絡的集成和運營能力也是一個不斷提高的過程。從合作治理的演進和本質看，網(wǎng)絡化合作治理表現(xiàn)為政府部門內部的協(xié)作、政府部門間的協(xié)同、政府同外部的合作。下面，我們選擇杭州市上城區(qū)智慧治理的三個樣本，來窺視網(wǎng)絡化合作治理的多樣化形態(tài)。

(一)城管執(zhí)法智能管控平臺：單一機構的智能化治理

2011年4月，杭州市上城區(qū)“城管智能管控平臺”正式運行，成為全國第一個智慧城管系統(tǒng)。城管智能執(zhí)法管控平臺是一套面向城市管理的整體解決方案，由基礎數(shù)據(jù)庫、智能采集與執(zhí)行系統(tǒng)、指揮工作臺系統(tǒng)、績效考核系統(tǒng)等若干既相互獨立又相互聯(lián)系的系統(tǒng)組成。在實際運作中，上城區(qū)城管局利用視頻采集和人員巡查及時發(fā)現(xiàn)問題和事件，實施分類定量記錄并上傳到指揮中心。指揮中心根據(jù)上報的事件信息和情景，做出處置指令，分別交由各中隊一線執(zhí)法人員和智能事件處置系統(tǒng)執(zhí)行。對于突發(fā)應急問題，指揮中心快速利用智能管控系統(tǒng)掌握實時事態(tài)，制定處置方案，調集各中隊力量處理。各執(zhí)法力量根據(jù)事件類別進行分類處理，并進行全程視頻記錄。考核部門根據(jù)執(zhí)法智能平臺生成的視頻、錄像、照片和數(shù)據(jù)，進行精細考核。上城區(qū)城管局通過城管執(zhí)法平臺，促進跨部門協(xié)作辦公流程化、信息共享網(wǎng)絡化，建立了城市管理協(xié)作的新機制。它在橫向上促進了城管局內部各職能部門、各中隊之間的即時協(xié)同工作機制，在縱向上為城市各級行政部門進行工作協(xié)調，除暢通執(zhí)法過程鏈條外，還建立了部門業(yè)務信息協(xié)作機制?；ヂ?lián)網(wǎng)技術是管理效能的倍增器，上城區(qū)對互聯(lián)網(wǎng)技術的創(chuàng)新運用，將城市管理由數(shù)字化時代推向智能化時代，有力地促進了城管局各部門的一體化和業(yè)務融合，有效地提升了城市管理的績效。

(二)平安365網(wǎng)絡化管理：政府間的協(xié)同性治理

2011年8月起，上城區(qū)開展了“平安365”網(wǎng)絡化管理，以期實現(xiàn)全區(qū)“一年365天每一天平安”的愿景。上城區(qū)建立了整合社會管理、公共服務、效能監(jiān)察、信息交換等多功能的社會服務管理指揮綜合中心，通過互聯(lián)網(wǎng)將區(qū)域內的政府與社會、信息與事件融合成一張密不可分、渾然一體的大網(wǎng)：第一，管理服務對象網(wǎng)絡化。在現(xiàn)有行政區(qū)劃的基礎上，上城區(qū)劃出了區(qū)級一級網(wǎng)絡、街道二級網(wǎng)絡、社區(qū)三級網(wǎng)格、四級基礎網(wǎng)絡。在這些地理網(wǎng)格內，建立了涵蓋人、地、物為核心的基礎數(shù)據(jù)庫，通過網(wǎng)格長、協(xié)管員、信息員等信息節(jié)點組成全區(qū)動態(tài)信息網(wǎng)。通過基礎數(shù)據(jù)網(wǎng)和動態(tài)信息網(wǎng)，形成一張綱挈目張、點面鉸合的社會綜合體網(wǎng)絡。第二，管理服務主體網(wǎng)絡化。上城區(qū)通過互聯(lián)網(wǎng)將全區(qū)的黨政職能部門全部整合起來，形成一張全境覆蓋、無縫鏈接的政務綜合體網(wǎng)絡，這張網(wǎng)絡上鏈接了7個中心、8大聯(lián)動平臺、9大聯(lián)席會議、60個黨政職能部門。上城區(qū)平安365網(wǎng)格化管理中的“網(wǎng)”具有雙重屬性：從主體和性質上講，它既是一張社會網(wǎng)，又是一張政府網(wǎng)。從屬性和形態(tài)上講，它既是一張地理意義的實體網(wǎng)，又是一張技術意義的互聯(lián)網(wǎng)。

在日常運行中，7個中心及時將轄區(qū)內的事件和問題作為信息來源，加以歸類整理，作出分類處置。如果按照現(xiàn)有制度和政策規(guī)定，可以立即辦理的，就明確相應的工作平臺進行處置。如果需要多部門聯(lián)動的，按照相關程序，召開聯(lián)席會議，通過會議決定做出處置意見，再交由相應的單位進行處置。上城區(qū)各部門、街道、社區(qū)、網(wǎng)格按照中心的指令和本單位的職責，及時高質量地處理各項事件與問題，提供周到細致的服務。指揮中心根據(jù)執(zhí)行單位事項辦結反饋結果和屬地網(wǎng)格回訪處置情況，對網(wǎng)絡、中心和部門進行具體的考核?！捌桨?65網(wǎng)格化管理”系統(tǒng)構建起了問題信息收集、處置、反饋、考核的標準化流程，全過程接受社會監(jiān)督，主動回應了社會訴求，大大提高了群眾的滿意度。

(三)“居家服務無憂”在線平臺：政府與社會間的開放型治理

2012年上城區(qū)正式實施“居家服務無憂”在線平臺建設，有效地整合了政府部門的服務路徑和服務內容，建立了全區(qū)內分類別分層次的服務對象數(shù)據(jù)庫，整合了全區(qū)340多個服務商家和600多項政府服務信息，實現(xiàn)了公共服務供需的高效匹配和無縫對接。在政府公共服務理論中，存在著三個基本的問題：一是圍繞著政府在公共服務中的責任，政府應當承擔什么的角色。二是圍繞著政府在公共服務中的效率，政府最適宜提供什么類型的公共服務。三是圍繞著政府在公共服務中的偏好，政府如何提高公共服務的回應性?！熬蛹曳諢o憂”在線平臺的建設和運行有效地回應了這些問題：

第二、政府立足公共服務的合作者角色，培育公共服務的伙伴群。正如卡藍默指出的那樣，當前正在發(fā)生的歷史性變動表明：“一個強加于人、凌駕于社會之上、能夠實現(xiàn)發(fā)展的國家的形象正在消失……，國家和其他行動者的合作伙伴關系具有壓倒一切的重要性?！盵10](P56)上城區(qū)通過對社會資源進行梳理和整合形成了大服務伙伴機制，由無憂在線平臺匯聚的340多家實體企業(yè)對居民提供無償或有償?shù)姆眨鴮@些政府伙伴解決不了問題，由上城區(qū)網(wǎng)組片社會服務平臺為居民提供“兜底”功能。在為居民服務的共同目標下，無憂在線伙伴網(wǎng)絡實現(xiàn)了錯位發(fā)展，層次銜接，全域覆蓋，無縫合作?；锇殛P系能以較低的公共開支來調動大量的外部資源，同時能降低政府承擔的責任。

第三、政府立足公共服務的發(fā)現(xiàn)者角色，打造公共服務的指示器。新公共服務理論認為政府應將公眾置于首位，回應性是公共組織的核心。當前公共服務和居民需求有很多脫節(jié)，而無憂在線平臺的設計就是以居民之憂作為邏輯起點。登哈特指出公共組織成員有責任幫助公眾了解自己的需求，找出通常被隱藏起來的重要的需求，并表達自己滿足這些需求的愿望。[11](P43)通過深入社區(qū)調查和對“無憂在線”平臺的需求進行大數(shù)據(jù)分析，居家服務中心能夠清晰地呈現(xiàn)居民需求的細分態(tài)勢，從而準確快捷地找到相匹配的服務供應者?！盁o憂在線”平臺可以通過“一鍵通”、電話聯(lián)系、網(wǎng)絡在線等方式直接發(fā)出居民服務需求并自動中轉至服務單位，直接前置分流居民需求。“無憂在線”服務平臺在服務供需匹配轉接過程中做到即時監(jiān)控、過程留痕，實現(xiàn)了服務管理和服務監(jiān)督的同步，真正提高了公共服務的滿意度。

合作治理的三個層次是有區(qū)別的，從合作特性上講，合作每提高一個層級，就意味著更多的利益主體和責任主體的卷入，合作的開放性和復雜性在成倍地擴大。合作的層級越高，其脆弱性就越高。城管執(zhí)法智能系統(tǒng)凸顯了政府部門內部的協(xié)同和整體績效，本質上是一種政府部門內部的行政協(xié)調制度機制?！捌桨?65網(wǎng)絡化”管理反映了不同政府部門之間的協(xié)調行動，是一種規(guī)范意義上的協(xié)同政府；“居家養(yǎng)老無憂”在線則是更為先進的合作治理，不僅打通了政府間的合作，更重要的是實現(xiàn)了政府和市場組織、社會組織、個人間的合作。鮑利特認為至少有三種通往協(xié)同政府的障礙：第一種障礙是協(xié)同政府與現(xiàn)有政府體制下的績效管理之間的矛盾。第二種障礙是責任問題，跨部門的管理和網(wǎng)絡治理形式的使用，經(jīng)常會碰到需要澄清責任線的問題。第三種障礙是在引入?yún)f(xié)同治理過程中會無意識地產(chǎn)生出一系列新的組織領地。[5](P75)在上城區(qū)的案例中，我們發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)掃除了合作治理的障礙，驅動了合作治理的多樣化發(fā)展。

第一、內嵌式的績效管理?；ヂ?lián)網(wǎng)將傳統(tǒng)的官僚控制變成了內嵌性控制，實現(xiàn)了統(tǒng)一的績效管理。在上城三個案例中我們都發(fā)現(xiàn)了系統(tǒng)整體績效和參與者績效的統(tǒng)一。從合作的目標出發(fā)，各主體都有來自上級平臺的績效考核要求，完成平臺轉交的任務既是參與者的責任和義務，也是評價和考核參與業(yè)績的重要依據(jù)?；ヂ?lián)網(wǎng)能夠將各部門的目標和任務進行整合，通過建立統(tǒng)一的績效評估標準，實現(xiàn)績效管理的自動化。職責和評估標準一旦明確，就可以根據(jù)需要設計績效評估模塊，將考核程序、規(guī)則和標準嵌入整個互聯(lián)網(wǎng)連接的系統(tǒng)，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的即時收集、自動核對和考核結果的客觀化?；ヂ?lián)網(wǎng)空間一切行為和過程都具有留痕特征，可記錄、可追溯，這也使政府的內部控制和績效管理變得更加容易、客觀。

第二、可視性的責任強化?；ヂ?lián)網(wǎng)具有透明性和可視性特征，能夠實現(xiàn)責任公開化和責任再分配?？缃绻彩聞罩卫碇小坝薪M織的不負責任”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)的一個重要原因就是缺少一個明確的“責任清單”。在責任不清的情況，可以通過可視化的界面進行責任協(xié)商和責任再分配?？梢暬呢熑握J定和再分配過程不同于傳統(tǒng)責任協(xié)同，其整個責任申辯過程是在多家責任單位可以隨時在線出席的狀態(tài)下進行的，避免了各部門相互推諉，使得各機構的申辯理由和依據(jù)能夠在現(xiàn)場經(jīng)得起其他機構的質疑、反駁、確認。這一信息反饋和責任劃定過程不僅可以跨越時空障礙，而且同樣是實時可視化的。在責任已經(jīng)明確的情況下，互聯(lián)網(wǎng)的透明性可以實現(xiàn)對相關責任主體的內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

第三、彈性化的組織整合?；ヂ?lián)網(wǎng)具有虛實結合的特征，可以在不增加實體結構的前提下實現(xiàn)彈性化協(xié)作?；ヂ?lián)網(wǎng)的超級鏈接功能，可以實現(xiàn)跨距離跨層級協(xié)同，而不必增設專門的實體性協(xié)調機構。各協(xié)作機構不必讓渡原有的職權，而協(xié)調平臺更多是一種機制而非具有專屬機構和職權的正式機構。在“平安365網(wǎng)格化”管理中的7大聯(lián)動中心、8大平臺、9個聯(lián)動小組都是臨時性的協(xié)調機構，通過這些機構，上城區(qū)60個職能部門形成了一個網(wǎng)絡。幾乎所有的政策都會涉及到多個機構，只好再設立綜合性機構，以便對所有的機構和政策進行控制與協(xié)調，這些綜合性機構也可能很快便永久化。但在主張彈性治理的人眼里，恒久不變的政府結構卻是有效治理的障礙。[12](P66)彈性和永久性是相對的概念，彈性意味問題一旦解決，為解決這個問題的結構機制就將自我終結，避免走向永久性。

四、使網(wǎng)絡化合作治理運轉起來：技術和權力的平衡

作為一種歷史趨勢，信息時代的支配性功能與過程日益以網(wǎng)絡組織起來。雖然社會組織的網(wǎng)絡形式已經(jīng)存在于其他時空中，信息技術范式卻為其滲透擴張遍及整個社會結構提供了物質基礎。在網(wǎng)絡中現(xiàn)身或缺席，以及相對于其他網(wǎng)絡的動態(tài)關系，都是我們社會中支配與變遷的關鍵根源。[13](P434)但這并不意味著技術決定了社會，而是技術與權力、社會與國家間的相互作用重新塑造了我們的生活場景以及我們最直接感受到的結構性變化。

(一)政府使用互聯(lián)網(wǎng)的矛盾心態(tài)

以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息通訊技術具有賦予權力和制約權力的雙重屬性，政府對互聯(lián)網(wǎng)的使用一直處于“歡迎”和“排斥”并存的矛盾心態(tài)。為了防止互聯(lián)網(wǎng)形成對政府的挑戰(zhàn)，現(xiàn)代國家對互聯(lián)網(wǎng)的使用采用“消極防范”和“積極利用”的兩面策略。在一個強力而高效的政府的引導下，國家可以把技術現(xiàn)代化作為發(fā)展自己的工具而全方位地擁抱它。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期，政治家和支持者就宣稱該技術是可以削減成本和提高公共執(zhí)行效率的革命性工具，各國政府都不遺余力地啟動了“電子政府”計劃。他們深知如果不能適應新的信息通訊技術，就會變得死水一潭，進一步惡化低效率的現(xiàn)狀，最終陷入政府衰敗。互聯(lián)網(wǎng)重塑了政府流程，使得政府過程更加具有透明性、問責性和非人格化，這勢必會影響政府的自主性和自身利益。

(二)互聯(lián)網(wǎng)政府使用的制約因素

將技術穩(wěn)固整合到政府部門中是一個復雜的社會、政治、組織過程，那些最有效率并能帶來變革的新技術未必能得到理所當然的采納?；ヂ?lián)網(wǎng)自身發(fā)展具有革命性的變化，但是有很多力量制約著互聯(lián)網(wǎng)的公共運用。韋斯特提出了一個關于技術應用的概念模型來分析影響信息通訊技術的變革潛力未能充分發(fā)揮的諸多因素[14](P30)：(1)雙體制的困難。政府在使用電子政務的同時，依然會保留大量傳統(tǒng)的實體性的政府系統(tǒng)和運作規(guī)程。兩種體制的人都力圖保持自己的政治地位和預算資源，這種沖突導致技術整合變得異常復雜，并且使組織高效運行變得困難。(2)官僚政治的分裂。在公共部門中應用新技術的另外一個重要問題是新技術在政府部門中的采納和擴散。只有那些使用方便、與部門的任務相協(xié)調以及新技術具有相對優(yōu)勢，它們才可能被政府部門一致采用。(3)信息技術的成本。新技術是十分昂貴的，如何解決信息技術基礎建設的資金來源是決定新技術能否被政府采用的重要因素。(4)領導能力。并不是所有的政府主要領導都認為新技術是最值得投入的，有些領導認為新技術昂貴且用處不大，新技術的倡導者必須有足夠的能力和智慧爭取到采用新技術所必須的財政資源。

(三)信息通訊技術的政治執(zhí)行框架

技術是在政治背景中發(fā)揮其功用的。芳汀提出了一個“技術執(zhí)行”的理論，這一理論模式強調信息技術是以組織和制度的邏輯被執(zhí)行的，而不是像技術決定論宣稱信息技術解構了現(xiàn)存的組織和機構。依據(jù)技術決定論的邏輯，技術會自動地作用于個人、制度及社會安排。技術執(zhí)行框架包含三個基本的命題[9](PP88-89)：第一，被個體和組織執(zhí)行的技術不同于客觀的技術?；ヂ?lián)網(wǎng)與其他信息技術具備系統(tǒng)的客觀屬性和潛力，而被行動者或者組織按照自己的主觀方式感知、設計、執(zhí)行和使用的只是這些技術的部分屬性或潛能。第二，組織中的行動者是按照重塑、加強現(xiàn)行組織或制度的方式來執(zhí)行這些新技術的。技術執(zhí)行是認知、文化、結構和政治嵌入的結果。第三，新技術執(zhí)行所帶來的結果是多重的、未測定的、意料之外的或受理性、社會、政治邏輯影響的。技術執(zhí)行的累積效應會導致更加劇烈的結構或權力的轉移，但是這些實際的后果在執(zhí)行框架里是未測定的。以上三個命題集中揭示了技術不能決定自身的發(fā)展路徑，也不能保證被理性地使用。因此，信息通訊技術在推動治理變革中的作用不宜被夸大，它本身也是受現(xiàn)存組織、制度和權力結構制約的。推動治理變革的關鍵不在于互聯(lián)網(wǎng)的技術潛能，而是在于克服政府內部根深蒂固的觀念和分歧。忽視結構和制度，將現(xiàn)代信息技術與傳統(tǒng)治理方式進行簡單嫁接，這種新瓶裝舊酒的套路會導致現(xiàn)有的組織結構和工作流程再固化，進而構成治理創(chuàng)新的真正障礙。這也是我們真正應該避免的。

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(責任編輯：黃鵬進)

國家社會科學基金資助項目《提高“網(wǎng)絡反腐”有效性的機制與路徑》(13CZZ059)、教育部人文社會科學研究基金項目《基于網(wǎng)絡政治動員態(tài)勢的政府回應機制研究》(10YJC810027)階段性研究成果。

D035.5

A

1243(2015)02-0050-07

作者：劉力銳，中共浙江省委黨校副教授、博士，主要研究方向：網(wǎng)絡政治學、公共管理。郵編：311121