社區(qū)矯正幫困扶助的基本實踐及其發(fā)展

戴艷玲（司法部預(yù)防犯罪研究所研究員）

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社區(qū)矯正幫困扶助的基本實踐及其發(fā)展

戴艷玲（司法部預(yù)防犯罪研究所研究員）

幫困扶助是社區(qū)矯正工作的任務(wù)之一，它“是對社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理、教育矯正基礎(chǔ)上的社會適應(yīng)性幫助①司法部法制司、社區(qū)矯正管理局：《社區(qū)矯正實施辦法解讀》，法律出版社2012年版，第28頁。”，以促進社會適應(yīng)性為目標(biāo)，針對社區(qū)服刑人員在就業(yè)和就學(xué)、基本生活保障、醫(yī)療和養(yǎng)老保障、法律援助和服務(wù)以及家庭關(guān)系和其他社會關(guān)系等多方面存在的問題和困難，以各種有效的手段和方式為其提供具體的、實際的幫助和扶持。社區(qū)矯正幫困扶助工作直接關(guān)系到社區(qū)服刑人員平穩(wěn)融入社會的能力和持續(xù)性，也是促進社區(qū)矯正實施效果的重要保障。

一、社區(qū)矯正幫困扶助現(xiàn)行實踐的主要內(nèi)容及突出經(jīng)驗

（一）幫困扶助的主要內(nèi)容

1.就業(yè)和就學(xué)方面

（1）提供就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)：一方面，指導(dǎo)社區(qū)服刑人員如何正確認識自己的勞動能力，可以通過哪些途徑尋找工作，如何面試、寫簡歷等等；另一方面，培訓(xùn)社區(qū)服刑人員一定的從業(yè)技能，使他們能夠習(xí)得一項或者幾項適合自己、也比較容易找到相應(yīng)工作的勞動技能。

（2）提供過渡性就業(yè)崗位，主要有兩種方式：一是一些地方依托當(dāng)?shù)仄髽I(yè)建立了社區(qū)服刑人員就業(yè)培訓(xùn)基地，對有就業(yè)愿望并想要學(xué)習(xí)一定技能的社區(qū)服刑人員提供免費的技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)；同時由該企業(yè)為有就業(yè)愿望并具備一定能力的社區(qū)服刑人員安排適合的過渡性就業(yè)崗位。二是依托社區(qū)矯正專門的場所設(shè)施，安排社區(qū)服刑人員過渡性就業(yè)崗位。例如，“成立于2009年4月的北京市大興區(qū)“中途之家”，借助種植園常年為特殊就業(yè)困難群體提供3～6個月的就業(yè)安置崗位，使其在短期內(nèi)能夠獲得一份穩(wěn)定的收入來維持生計。②參見《新生活從這里開始》，http://www.sina.com.cn 2011年4月6日人民網(wǎng)——人民日報?！?/p>

（3）就業(yè)推介和就學(xué)幫助。多地社區(qū)矯正機構(gòu)挑選一些適合社區(qū)服刑人員工作的企業(yè)，了解其用工需求和意向，幫助社區(qū)服刑人員介紹工作，舉辦集體就業(yè)推介專場，或者依個人情況推介工作。對于有繼續(xù)學(xué)習(xí)愿望又存在一定困難的，社區(qū)矯正機構(gòu)積極協(xié)調(diào)教育部門落實學(xué)費減免、協(xié)助辦理助學(xué)貸款、幫助聯(lián)系接收學(xué)校等措施。

（4）提供個體經(jīng)營幫助。針對有能力、也有愿望從事個體經(jīng)營的社區(qū)服刑人員，社區(qū)矯正機構(gòu)協(xié)調(diào)金融、工商、稅務(wù)等部門落實小額貸款以及各項優(yōu)惠、保障等創(chuàng)業(yè)扶持政策和幫助。

2.基本生活保障方面

各地普遍通過對社區(qū)服刑人員開展排查走訪活動，了解他們的基本生活狀況，并與民政、社保等相關(guān)部門協(xié)調(diào)，為老弱病殘、無生活來源者制定幫扶計劃，成立“中途之家”“陽光驛站”等專門場所為“三無”社區(qū)服刑人員提供過渡性食宿安置；對符合“最低生活保障”條件的社區(qū)服刑人員提供各種積極有效的幫助，促進落實相關(guān)保障；對于那些不符合“最低生活保障”條件但因為特殊原因而致生活陷入困境的，則幫助其落實臨時救助政策，安排相應(yīng)困難補助，或者通過建立幫困扶助基金給予特殊困難的社區(qū)服刑人員一定的生活幫助。此外，還包括解決落戶問題，對于農(nóng)村籍的社區(qū)服刑人員協(xié)調(diào)落實責(zé)任田、落實“五?！贝龅?。

3.醫(yī)療和養(yǎng)老保障方面

有些社區(qū)服刑人員看病和養(yǎng)老還沒有納入社會保障體系，特別是經(jīng)歷過監(jiān)禁服刑的假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行人員，醫(yī)療和養(yǎng)老問題涉及到監(jiān)獄與社會保障體制的銜接，目前在這方面的相關(guān)制度還不夠健全，有些人回到社會上由于種種原因一時還難以享受社會醫(yī)療和養(yǎng)老保障。各地社區(qū)矯正機構(gòu)高度重視這方面的問題，有的地方在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上與有關(guān)部門達成一致，聯(lián)合出臺規(guī)范性保障措施。

4.法律援助

社區(qū)矯正機構(gòu)在工作中關(guān)注社區(qū)服刑人員合法權(quán)益保護，對于有相關(guān)需求又符合規(guī)定條件的，協(xié)調(diào)有關(guān)部門為其提供法律援助，避免因為“打不起官司”而使他們的合法權(quán)益受損，或者導(dǎo)致其以非法手段“自力救濟”而再次陷入違法犯罪。

5.家庭關(guān)系修復(fù)

社區(qū)服刑人員家庭關(guān)系存在問題的，大致有三類情形：一是社區(qū)服刑人員的犯罪行為本身就與家庭矛盾有關(guān)；二是家人對社區(qū)服刑人員“犯罪人”的身份有抵觸、排斥或者嫌棄；三是社區(qū)服刑人員曾在監(jiān)獄服刑，長時間沒有與家人共同生活，沒有盡家庭義務(wù)，一時難以恢復(fù)并適應(yīng)家庭關(guān)系。實踐中，社區(qū)矯正工作人員通過家訪、調(diào)查、談心等多種方式了解社區(qū)服刑人員家庭關(guān)系狀況，對于他們與親屬之間出現(xiàn)的誤解、疏遠，甚至矛盾糾紛等情況，及時查找原因、分析焦點和癥結(jié)，幫助雙方建立聯(lián)系，促進溝通，消除隔閡，推動社區(qū)服刑人員修復(fù)與家人的關(guān)系。

（二）幫困扶助的實踐經(jīng)驗

1.多部門協(xié)調(diào)配合，合力落實幫困扶助保障措施。各地社區(qū)矯正機構(gòu)在實踐中不斷探索與公安、民政、財政、人力資源和社會保障、稅務(wù)、工商以及工青婦等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)、合作，積極推動和促成涉及各有關(guān)方面的幫困扶助工作，為社區(qū)服刑人員解決具體困難和現(xiàn)實問題，收到了“幫一把”“扶一程”或者“安置下來”等實際效果。主要方式大體分為兩類：

一是本著“用足”“用好”已有政策和規(guī)范的原則，社區(qū)矯正機構(gòu)以現(xiàn)行的政策、法律和制度為依據(jù)協(xié)調(diào)各相關(guān)部門落實具體的幫扶項目。例如，江西省將社區(qū)服刑人員納入城市下崗失業(yè)人員再就業(yè)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)范圍，由縣級統(tǒng)籌安排就業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)經(jīng)費由縣級財政統(tǒng)籌解決③江西省司法廳：《江西省社區(qū)矯正工作的探索與實踐》，載于《社區(qū)矯正研究論文集（2013）》，司法部社區(qū)矯正管理局編，法律出版社2013年12月版，第41頁。。

二是本著將社區(qū)矯正工作納入社會管理服務(wù)工作體系的基本原則，通過多部門、多機構(gòu)聯(lián)合制定幫困扶助制度、措施和辦法等方式，形成整合資源、協(xié)調(diào)配合提供相關(guān)保障的工作機制，實現(xiàn)幫困扶助相關(guān)工作的規(guī)范化和常態(tài)化。

2.社會力量參與幫困扶助工作。從廣義來講，民政、教育、醫(yī)療、人力資源和社會保障等政府部門也是參與社區(qū)矯正工作的社會力量，由于這些是政府的職能機構(gòu)，其參與幫困扶助工作首先并主要是基于自身的職責(zé)和職能。而其他社會力量參與幫困扶助則更多地體現(xiàn)“志愿”精神和自身的能力專長與業(yè)務(wù)范圍。多年來，這些社會力量志愿參與幫扶工作也是形式多樣、內(nèi)容豐富的，大體可分為兩類：

一是社會企事業(yè)單位、社會團體或者組織、社會志愿者等參與相關(guān)的幫扶工作，主要有提供工作崗位、技能培訓(xùn)、家庭關(guān)系修復(fù)等等。

二是社會專業(yè)力量參與對社區(qū)服刑人員的幫困扶助工作，他們的幫扶工作在專業(yè)性和針對性上更有優(yōu)勢，主要有專業(yè)社工所提供的心理輔導(dǎo)和治療、行為養(yǎng)成訓(xùn)練等專項幫扶、法律服務(wù)機構(gòu)的個案援助和服務(wù)等。

3.幫困扶助工作涉及的內(nèi)容和領(lǐng)域較為廣泛。社區(qū)服刑人員由于其個人的生活背景、家庭環(huán)境、就業(yè)或者就學(xué)愿望和狀態(tài)、身心健康狀況等情況千差萬別，既有不同個體之間的區(qū)別，也有同一個體在不同階段的差異。相應(yīng)地，社區(qū)服刑人員所面臨的幫扶需求也是方方面面，復(fù)雜而廣泛的，內(nèi)容涉及落戶、住房（申請廉租房等保障性住房）、低保、困難補助、就業(yè)、就學(xué)、技能培訓(xùn)、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、法律援助、心理輔導(dǎo)和親情修復(fù)等等。

二、社區(qū)矯正幫困扶助現(xiàn)行實踐中的主要困難和不足

（一）存在一定的認識問題

1.社會公眾的認識問題。目前，社會上仍然存在著對幫困扶助工作不夠理解的認識和態(tài)度：一方面，可能與我國歷史上的重刑思想和長期的重刑實踐有一定關(guān)系，認為犯罪人就應(yīng)該受懲罰，面臨困境和艱難是“罪有應(yīng)得”；另一方面，可能因為社區(qū)服刑人員面臨的生活、就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老和親情等困難，有些普通公民也因為種種原因遭遇同樣或者類似境遇，沒有犯罪的人還不一定能夠獲得所需要幫扶，可能通過自己的努力一時還難以擺脫困境，而社區(qū)矯正的幫扶工作卻要動用社會資源幫助犯罪人解決問題和困難。由此，現(xiàn)實中社會公眾對社區(qū)矯正幫困扶助工作還存在一定的認識問題。

2.社區(qū)服刑人員的認識問題。與上述認識問題相反，社區(qū)服刑人員對于社區(qū)矯正幫困扶助工作卻很看中，甚至“情有獨鐘”，勝過對服從監(jiān)督管理和接受教育矯正的重視。有些人認為，自己在社區(qū)服刑所遇到的各種困難，甚至包括歷史遺留的難題都應(yīng)該得到令自己滿意的解決，一心只關(guān)心什么時候能夠解決，怎樣才能得到更好的解決效果，而對于監(jiān)管規(guī)范和矯正內(nèi)容有時會表現(xiàn)出懈怠、漫不經(jīng)心。這樣的認識不利于他們提高服從監(jiān)管和接受矯正的自覺性和自制力。

（二）現(xiàn)行法律、法規(guī)及制度的限制

1.關(guān)于再就業(yè)選擇，這是關(guān)系到社區(qū)服刑人員就業(yè)穩(wěn)定的現(xiàn)實問題。社區(qū)服刑人員的再就業(yè)除了受到刑事判決內(nèi)容和社區(qū)矯正執(zhí)行內(nèi)容等與刑罰執(zhí)行直接相關(guān)的必須限制以外，部分人還會受到其他法律、法規(guī)及制度的限制：

一是根據(jù)我國《刑法》前科（部分）報告制度，很多用人單位（通常是提供比較固定工作崗位的），要求求職者到有關(guān)部門開具“無犯罪記錄”的證明，社區(qū)服刑人員基本上無緣這些工作。即使沒有要求開具“無犯罪記錄”證明的用工單位，根據(jù)法律規(guī)定社區(qū)服刑人員也有義務(wù)依法報告受刑事處罰的情況?！缎谭ā芬?guī)定的前科（部分）報告制度對社區(qū)服刑人員的再就業(yè)有明顯影響，能夠從事比較固定的工作機會很少，多數(shù)人只能從事不穩(wěn)定的、收入低的簡單工作，或者難以持續(xù)，也或者收入太低他們不想做下去，從而影響穩(wěn)定就業(yè)。

二是來自一些法律、法規(guī)對職業(yè)資格的限制。例如，《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》《警察法》《公證法》《律師法》《教師法》《會計師法》《醫(yī)師法》，以及一些金融類法律等都包含有對曾因犯罪受過刑事處罰的人不同程度、不同期限、不同范圍禁止或者限制從事該職業(yè)的規(guī)定。從這些年社區(qū)服刑人員的職業(yè)結(jié)構(gòu)來看，犯罪前從事各類專業(yè)工作的雖不是很多，但是，這些專業(yè)禁止的法律規(guī)定還是會對一部分人，特別是具有較高文化素質(zhì)和一定專業(yè)技能的社區(qū)服刑人員，帶來再就業(yè)限制，他們不得不遠離自己熟悉的專業(yè)領(lǐng)域，去謀求自己不熟悉，甚至可能身心難以適應(yīng)的其他工作，增加了再就業(yè)的不確定性和不穩(wěn)定性。

2.關(guān)于基本養(yǎng)老金，這是社區(qū)服刑人員普遍關(guān)心的關(guān)乎其基本生活保障的實際問題。根據(jù)勞動和社會保障部辦公廳《關(guān)于進一步規(guī)范基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放工作的通知》（2001年12月21日）【勞社廳發(fā)（2001）8號】中的相關(guān)規(guī)定，離退休人員被判刑收監(jiān)執(zhí)行應(yīng)暫時停發(fā)其基本養(yǎng)老金，服刑期滿后可按服刑前最后一次領(lǐng)取的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)發(fā)給基本養(yǎng)老金。勞動和社會保障部辦公廳《關(guān)于退休人員被判刑后有關(guān)養(yǎng)老保險待遇問題的復(fù)函》【勞社廳函[2001]44號】：“退休人員被判處拘役、有期徒刑及以上刑罰或被勞動教養(yǎng)的，服刑或勞動教養(yǎng)期間停發(fā)基本養(yǎng)老金，服刑或勞動教養(yǎng)期滿后可以按服刑或勞動教養(yǎng)前的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)發(fā)給基本養(yǎng)老金，并參加以后的基本養(yǎng)老金調(diào)整。退休人員被判處管制、有期徒刑宣告緩刑和監(jiān)外執(zhí)行的，可以繼續(xù)發(fā)給基本養(yǎng)老金，但不參與基本養(yǎng)老金調(diào)整。”

實踐中，有些地方的人社部門還在執(zhí)行這兩個文件，致使在社區(qū)服刑的假釋人員拿不到基本養(yǎng)老金。一些假釋人員曾多年在監(jiān)獄服刑，回到社會時年齡和身體狀況已不適合再就業(yè)，但是，由于制度限制他們卻享受不到基本養(yǎng)老金保障，有的人因此陷入生活困境。管制、有期徒刑宣告緩刑和暫予監(jiān)外執(zhí)行的，即便可以拿到基本養(yǎng)老金，但是也不能享受到基本養(yǎng)老金調(diào)整所帶來的實惠。這樣的制度障礙，是社區(qū)矯正幫困扶助工作難以跨越的，受此制度影響的社區(qū)服刑人員可能因此陷入生活困難。

（三）幫困扶助制度規(guī)范不健全

1.缺乏有效的幫扶需求評估機制：

一是幫困扶助的內(nèi)容系統(tǒng)性不足，可能引起“顧此失彼”或者“此消彼長”的新問題。主要表現(xiàn)是，社區(qū)矯正機構(gòu)經(jīng)過多方努力落實了某項幫扶目標(biāo)，但是服刑人員的需求可能不是這一個目標(biāo)能夠解決的，可能是包括這個目標(biāo)在內(nèi)的多重困難，其他問題不解決，其所面臨的問題和困難可能出現(xiàn)反復(fù)，也可能又會凸顯在其他方面。

二是幫困扶助動態(tài)調(diào)整不足，與服刑人員的實際需求可能會存在不夠吻合之處。對幫扶工作和保障措施落實的情況及持續(xù)效果還沒有建立起跟蹤評價和動態(tài)調(diào)整機制，也就是說，服刑人員幫扶需求的變化與幫扶方案的進展評估之間的聯(lián)動機制尚未建立，不利于確保幫扶工作的針對性和適應(yīng)性，不利于提高幫扶實效。

2.缺乏幫困扶助的激勵機制。古語云：“授人以魚不如授人以漁”，有些地方的幫困扶助工作存在“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的傾向，注重解決眼前的具體問題，而對“造血”功能重視不足。其后果是，有些社區(qū)服刑人員只關(guān)注自己能得到哪些保障和幫助，而不去用心悔罪，如果幫扶工作沒能達到自己的預(yù)期，會表現(xiàn)出懈怠和不滿；也有人以“懶漢”心理依賴幫扶，而很少或不愿意付出自身努力。

3.相關(guān)部門間合力協(xié)調(diào)規(guī)范不足。經(jīng)過多年實踐，社會各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合也漸趨普遍，只是就實踐需求來說尚顯不足，主要問題主要集中在協(xié)調(diào)配合機制不健全以及制度化和規(guī)范化不足兩個方面。各個部門對社區(qū)服刑人員所遇到的具體問題和困難的解決方案較多是具體問題—協(xié)商溝通—個案解決，一方面各部門協(xié)調(diào)配合的常態(tài)化制度保障還有欠缺；另一方面，針對較為多見的問題或者困難還缺乏逐步解決的規(guī)范和機制。

（四）社會力量參與不足

筆者認為，除了前述幫困扶助機制建設(shè)及政府相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)配合方面存在的現(xiàn)實問題之外，其他社會力量參與社區(qū)矯正幫困扶助工作的不足主要可概括為以下兩個方面：

1.參與幫困扶助工作的社會力量還比較有限。參與幫困扶助工作的社會力量目前還比較薄弱、活力不足，其原因主要在于社會企業(yè)、社會組織和團體等社會力量存在認識和關(guān)注的局限，以及社區(qū)矯正機構(gòu)相關(guān)宣傳與鼓勵不夠等問題。即便是在社會力量參與相對較多的與就業(yè)和技能培訓(xùn)有關(guān)的幫扶內(nèi)容方面，由于參與幫扶的社會企業(yè)、社會組織和團體，以及志愿者個人等在政策扶助、稅收減免、資金支持等方面沒有獲得必要的或者足夠的支撐，不僅幫扶工作難以持續(xù)和擴展，甚至可能出現(xiàn)后勁不足的情況。

2.社會力量參與幫困扶助的內(nèi)容不夠廣泛。相比于教育矯正工作，社會力量在幫困扶助方面的參與面不夠廣泛，或許是因為社區(qū)服刑人員在落戶、住房、就業(yè)、就學(xué)、低保和臨時救助、醫(yī)療以及養(yǎng)老保障等方面的問題和困難更多地還是取決于政府主管部門和主營機構(gòu)的決策、制度和規(guī)范，其他社會力量參與的重點大多只是與就業(yè)有關(guān)的幫扶內(nèi)容，包括提供一定的就業(yè)崗位和技能培訓(xùn)等。社會力量參與幫困扶助工作內(nèi)容的局限性，不利于服刑人員現(xiàn)實問題和困難多層次、多渠道、多角度、靈活便捷地解決，也不利于政府相關(guān)機構(gòu)幫困扶助后期效果的持續(xù)。

三、進一步完善社區(qū)矯正幫困扶助工作的思路和建議

（一）提高幫困扶助工作實效應(yīng)遵循的基本原則

1.幫困扶助與教育矯正相結(jié)合。幫困扶助和教育矯正都是社區(qū)矯正的基本任務(wù)，盡管內(nèi)容和方式不同，但這兩項任務(wù)的實施應(yīng)該是相互促進的關(guān)系。預(yù)防社區(qū)服刑人員重新違法犯罪不能“包困包助”，而是要“幫一程”“扶一程”，幫助他們步入自覺、自立的回歸狀態(tài)和提高重新融入社會的能力。幫困扶助應(yīng)遵循“授人以魚不如授人以漁”的樸素道理，力求與教育矯正目標(biāo)和任務(wù)相結(jié)合，帶領(lǐng)他們逐步過渡，提高適應(yīng)社會生活的能力。

2.個案幫扶與制度幫扶相結(jié)合。遵循個別化原則，以需求定幫扶，是提高幫困扶助工作針對性和實效性的一個基本前提。同時，幫困扶助工作也必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)實施，遵循國民待遇的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，同時還需要制定相關(guān)的制度規(guī)范，為相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合確立制度保障，為幫扶工作的公平和適當(dāng)預(yù)設(shè)規(guī)范平臺，通過制度規(guī)范實施“弱勢”幫扶和“常態(tài)”幫扶，為個案需求搭建制度保障。

3.廣泛參與和專門保障相結(jié)合。廣泛的社會力量與政府專門機構(gòu)在工作內(nèi)容和工作方式上各有側(cè)重和特點，促進相互的溝通配合，促成資源和優(yōu)勢互補，既有助于將幫困扶助納入社會資源整體系統(tǒng)，充分調(diào)動社會性幫扶，也有助于督促各專門機關(guān)各司其職并多方合力落實各項社會保障。

（二）健全幫困扶助的保障機制

1.強化對幫困扶助的正確認識。一方面，社區(qū)矯正機構(gòu)應(yīng)通過各種方式加大面向公眾的宣傳和鼓勵，促進社會各有關(guān)方面的廣泛理解和支持。另一方面，社區(qū)矯正機構(gòu)在工作過程中也應(yīng)重視引導(dǎo)、教育社區(qū)服刑人員對幫困扶助工作的認識和態(tài)度，促進其自立、自律和感恩、回饋的意識和行為。

2.確立專門機構(gòu)協(xié)調(diào)配合的保障。建議在全國層面出臺相關(guān)的各部門聯(lián)合保障規(guī)范，強調(diào)各相關(guān)部委協(xié)調(diào)配合為社區(qū)服刑人員提供各種社會保障、臨時社會救助及相關(guān)服務(wù)和指導(dǎo)的重要意義，明確各級司法行政、公安、人力資源和社會保障、民政、財政、稅務(wù)、工商、銀行等部門要相互溝通配合，基于各自的職責(zé)，對社區(qū)服刑人員提供及時的、適當(dāng)?shù)膸屠Х鲋?。同時，應(yīng)建立相關(guān)部門的信息共享平臺和聯(lián)系溝通協(xié)商機制，建立專門機構(gòu)幫困扶助工作實效評估機制等。

3.強化法律制度保障。

（1）加強對社區(qū)服刑人員就業(yè)權(quán)利的法律保障

一是進一步修改《刑法》關(guān)于“前科報告”的規(guī)定。《刑法修正案（八）》對于犯罪的時候不滿十八周歲被判處五年有期徒刑以下刑罰的人，規(guī)定免除前科報告義務(wù)，這是我國“前科報告”制度的進步，體現(xiàn)了寬嚴相濟和對犯罪人給出路的刑事政策精神?？紤]到社區(qū)矯正執(zhí)行方式的開放性、社會性，建議在條件成熟時對《刑法》的這一制度做進一步修改，將“前科部分報告”的適用范圍擴大至社區(qū)服刑人員，但可以依罪行種類做必要保留，例如對危安犯、暴力犯、強奸犯等不適用。

二是建議對現(xiàn)行《就業(yè)促進法》做一些補充修改，將促進社區(qū)服刑人員就業(yè)的相關(guān)內(nèi)容納入其中。可以考慮在“總則”相關(guān)條款中補充社區(qū)服刑人員就業(yè)不受歧視的內(nèi)容；在“公平就業(yè)”相關(guān)條款中補充規(guī)定，用人單位招用人員不得以“有違法犯罪記錄”為由拒絕招錄，但是法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以及求職者的罪錯行為與其應(yīng)聘的崗位或者申請的許可項目職責(zé)之間存在直接關(guān)聯(lián)的除外；在“就業(yè)援助”相關(guān)條款中將社區(qū)服刑人員納入就業(yè)困難人員。

三是在正在制定的《社區(qū)矯正法》中規(guī)定促進并保護社區(qū)服刑人員就業(yè)的基本原則、政府責(zé)任和主要支持方式、社會力量的參與方式，以及對吸納符合國家規(guī)定條件的社區(qū)服刑人員就業(yè)達到規(guī)定要求的企業(yè)、單位和雇主，對扶持社區(qū)服刑人員就業(yè)的社會團體、組織和人員依法給予政策、稅收、資金等優(yōu)惠待遇內(nèi)容，力求通過這些專門規(guī)定強化對社區(qū)服刑人員的就業(yè)促進和保護。

（2）有關(guān)部門應(yīng)明確廢止不合理的制度，積極落實新的規(guī)范要求

現(xiàn)行的《社會保險法》及主管部門的相關(guān)規(guī)定都沒有明文禁止社區(qū)服刑人員繳納養(yǎng)老保險費，也沒有關(guān)于對社區(qū)服刑人員停發(fā)或者暫時停發(fā)養(yǎng)老保險金的規(guī)定。因此，針對前述主管部門相關(guān)制度當(dāng)中不符合現(xiàn)行法律及制度精神和要求，有損社區(qū)服刑人員合法權(quán)利的內(nèi)容，建議盡快清理，以便于各地統(tǒng)一、規(guī)范地執(zhí)行現(xiàn)行制度，提高對社區(qū)服刑人員幫困扶助的實效。

2014年11月14日，司法部、中央綜治辦、教育部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部印發(fā)的《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》對于落實社區(qū)服刑人員社會保險提出了要求：“已參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并實現(xiàn)再就業(yè)或已參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的，按規(guī)定繼續(xù)參保繳費，達到法定退休年齡或養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取年齡的，可按規(guī)定領(lǐng)取相應(yīng)基本養(yǎng)老金，但服刑期間不參與基本養(yǎng)老金調(diào)整。社區(qū)服刑人員可按規(guī)定執(zhí)行基本醫(yī)療保險等有關(guān)醫(yī)療保障政策，享受相應(yīng)待遇。符合申領(lǐng)失業(yè)保險金條件的社區(qū)服刑人員，可按規(guī)定享受失業(yè)保險待遇”。為了規(guī)范各地的相關(guān)實踐，還是應(yīng)該對以往相關(guān)制度進行清理，明辨存廢。此外，《意見》中關(guān)于“但服刑期間不參與基本養(yǎng)老金調(diào)整”的要求，筆者認為不利于保護社區(qū)服刑人員的合法權(quán)益。這些人與監(jiān)禁中的受刑人不同，他們的養(yǎng)老生活是在社區(qū)里，所有的開支和消費與普通社區(qū)公民是一樣的，如果“服刑期間不參與基本養(yǎng)老金調(diào)整”（調(diào)升），意味著他們的養(yǎng)老支出因其“服刑狀態(tài)”呈相對加大趨勢，這種“不利”似有“刑外之罰”的含義，有損社區(qū)行刑之正當(dāng)，當(dāng)予取消。

4.完善各部門多方協(xié)調(diào)機制。建議在總結(jié)既往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完善相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合機制：建立由各個相關(guān)部委參與的全國社區(qū)矯正工作協(xié)調(diào)機制，由主管社區(qū)矯正工作的司法部具體負責(zé)各項協(xié)調(diào)工作的組織和推動，同時，各省、自治區(qū)、直轄市也相應(yīng)建立協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)社區(qū)矯正工作中的重大問題和多發(fā)問題。通過召開各部門或者部分相關(guān)機構(gòu)不定期聯(lián)席會議的方式，研討社區(qū)矯正幫困扶助工作中階段性的、有代表性的或者突出個案的問題，并共商解決方案和持續(xù)機制；研討相關(guān)制度建設(shè)和制度實施當(dāng)中普遍的、突出的問題，共商有關(guān)制度規(guī)范以及協(xié)商議事平臺的建設(shè)、改進和完善等。

值得注意的是，在《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》當(dāng)中，提出了“著力解決社區(qū)服刑人員就業(yè)就學(xué)和社會救助、社會保險等問題”的要求，社區(qū)矯正主管部門應(yīng)以此為契機，盡快協(xié)調(diào)各相關(guān)機構(gòu)分別出臺具體的措施和辦法，將《意見》的指引落到實處，進一步促進這幾個方面幫困扶助工作實效。

（三）健全幫困扶助評估機制

1.確定“以需求定幫扶”的個案幫扶原則。對服刑人員幫困扶助的實施應(yīng)該把握“以需求定幫扶”的基本原則，幫扶方案需建立在調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，并保持實施進程和實施效果的跟進評估和動態(tài)調(diào)整。

2.建立幫困扶助需求評估機制：

一是幫扶建議或者申請的提出。擴大幫扶建議人或者申請人的范圍，建議人不僅包括社區(qū)矯正工作人員，也包括參與相關(guān)工作的社工；社區(qū)服刑人員就學(xué)、就業(yè)的單位；矯正小組成員等。而申請人可以是社區(qū)服刑人員本人及其親屬。同時還要規(guī)范提出幫扶建議或者申請的程序及相關(guān)的證明材料等。

二是評估機構(gòu)和評估人員。由社區(qū)矯正機構(gòu)組織對社區(qū)服刑人員幫困扶助需求的評估工作，成立由社區(qū)矯正工作人員、矯正小組成員以及專業(yè)社工等組成的評估機構(gòu)，針對個案的評估應(yīng)有申請人到場詳細說明情況。

三是確定幫扶方案的主要內(nèi)容。幫扶需求的內(nèi)容主要包括就業(yè)、就學(xué)；基本生活保障；醫(yī)療、養(yǎng)老；法律援助與服務(wù)以及家庭關(guān)系修復(fù)等。確定幫扶方案應(yīng)該對每一項需求內(nèi)容分成若干子項目，每一個子項目分成3～4個需求等級，可以借助比較成熟的量表測評具體的需求內(nèi)容，這樣有助于幫扶工作循序漸進推進，提高針對性和實效性。

四是建立幫扶效果評估和幫扶方案動態(tài)調(diào)整機制。幫扶需求評估程序應(yīng)在服刑人員入矯階段結(jié)合心理和行為特征的測評開始，這是最初階段的需求評估。接下來，對幫扶方案的實施情況和效果開展階段性評估。完成每一個階段的目標(biāo)或者完成了每個單項任務(wù)就要及時對幫扶進展情況和取得的效果進行評價，一方面確定社區(qū)服刑人員原有幫扶需求的實際變化情況，另一方面調(diào)查是否有其他新的情況或者生活當(dāng)中的突變事件，分析其對幫扶需求的影響，進而對原定幫扶方案的進程和內(nèi)容作出相應(yīng)調(diào)整。

（四）鼓勵并促進社會力量參與幫困扶助

1.加大對社會力量的政府扶持和鼓勵力度，促進社會力量參與幫困扶助。參與幫困扶助的社會力量自身也存在持續(xù)性需求，這是他們能夠持續(xù)提供幫扶工作的前提。因此，針對為社區(qū)服刑人員提供幫困扶助的社會力量，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的扶持和鼓勵政策，可以通過稅收優(yōu)待、資金支持、輿論宣傳、精神鼓勵等多種方式，肯定并激勵社會力量的幫扶意愿，適當(dāng)補貼其幫扶支出，以延續(xù)并發(fā)展社會力量參與幫扶的“后勁”。同時，根據(jù)社區(qū)服刑人員幫扶需求的重點內(nèi)容和階段性變化，政府相關(guān)部門要通過宣傳、引導(dǎo)等方式調(diào)整社會力量的參與結(jié)構(gòu)，提高幫困扶助社會力量的合理“布局”。應(yīng)特別注重調(diào)動企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織對于幫困扶助的積極作用，他們更便于接近、了解社區(qū)服刑人員的工作和生活，便于實施經(jīng)常性的、有針對性的、靈活多樣的具體幫扶工作。

2.注重吸納社會力量參與專業(yè)幫扶內(nèi)容。社會參與社區(qū)服刑人員幫困扶助所涉及內(nèi)容當(dāng)中，有些內(nèi)容需要有一定的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力，即有特定的專業(yè)性要求，例如法律援助和法律服務(wù)專業(yè)能力、心理學(xué)和社會學(xué)專業(yè)能力、求職及技能培訓(xùn)專業(yè)能力等。社區(qū)矯正機構(gòu)可以通過多種方式將具有一定專業(yè)性的幫扶內(nèi)容委托給專業(yè)的社工機構(gòu)，以專門項目開展具體的幫扶工作，也可以直接聘請社會專業(yè)人士參加到社區(qū)矯正機構(gòu)的幫扶項目中，承擔(dān)相應(yīng)的專業(yè)內(nèi)容。對社區(qū)服刑人員提供不同領(lǐng)域的社會專業(yè)幫扶，對于解決他們遇到的特殊問題和特別困難更易形成說服力和權(quán)威性，有助于促進幫扶工作的實際效果。

（責(zé)任編輯張文靜）