鄰避運動的治理機制及路徑選擇
——基于PX項目事件的研究

王國安

（中共寧波市委黨校，浙江寧波315012）

鄰避運動的治理機制及路徑選擇
——基于PX項目事件的研究

王國安

（中共寧波市委黨校，浙江寧波315012）

在中國城鎮(zhèn)化進程中，鄰避運動成為一個潛在的社會沖突源，正處于多發(fā)期，已成為政府社會治理中亟待破解的課題。本文基于大連廈門寧波的PX項目事件研究，在考察鄰避運動原因的基礎上，提出改革以地方政府為主導的行政體制、建立公民參與機制、維護群眾權益機制、暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障渠道的治理機制及路徑選擇。

鄰避運動；PX事件；治理機制；路徑選擇

一、城鎮(zhèn)化進程中鄰避運動的歷史考察

20世紀70年代，國外學者開始研究因環(huán)境問題引發(fā)的群體性反抗事件，O’Hare首次提出了“鄰避”（NIMBY）的概念，來描述那些因興建能夠帶來整體性社會利益、但對周圍居民產(chǎn)生負面影響的設施。隨著城市化的快速發(fā)展和環(huán)境問題的日益嚴峻，Dear等學者將NIMBY作為城市地區(qū)沖突的主要形式，進行了一系列的研究，引起了學術界的廣泛討論。隨著研究的深入，國外學者還提出了不同的表述，但在眾多的表述中，國外學者采用“NIMBY”的較多，將NIMBY這類設施稱之為“鄰避設施”，并將由此引發(fā)的當?shù)鼐用竦牡挚惯\動稱為“鄰避運動”或“鄰避效應”、“鄰避癥候群”等（本文采用鄰避運動這個概念）。隨著生產(chǎn)技術轉型和工業(yè)的發(fā)展，西方曾發(fā)生過諸多鄰避運動，引發(fā)一系列的鄰避沖突。公眾出于對居住環(huán)境、生活質量、公共安全，甚至是房屋價值的擔心，反對政府或者廠商在自家小區(qū)附近興建垃圾填理場、焚化爐、化工廠等設施。

國內(nèi)對鄰避運動的研究始于20世紀90年代。喬艷潔等認為鄰避設施所體現(xiàn)的利益分配結構的失衡，會造成公民心理上的隔閡，不容易被民眾接受，由此滋生“不要蓋在我家后院”情結。若處理不當，會激發(fā)民怨甚至導致抗爭活動，從而產(chǎn)生鄰避運動。何艷玲以美景花園反變電站事件為例，提出了運用“動員能力與反動員能力共時態(tài)生產(chǎn)”框架，把鄰避沖突納入制度化途徑，即建構一種基于“制度緩解”的、恰當?shù)泥彵軟_突解決機制。黃巖、文錦從建立一種協(xié)商性的公共事務審閱機制的角度，提出鄰避受害者的補償機制與縮減沖突范圍的策略。

近幾年，隨著中國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，與之相關的政府社會管理矛盾沖突也不斷涌現(xiàn)。鄰避運動愈來愈成為社會治理矛盾沖突的導火線。繼大連廈門什邡等城市PX項目事件后，2012年10月發(fā)生在寧波鎮(zhèn)海的PX項目事件再次發(fā)生鄰避運動，引發(fā)國內(nèi)外關注。

二、鄰避運動的原因探析

（一）生態(tài)環(huán)境問題是鄰避運動的外因和共同點

鄰避是指企業(yè)或政府的項目受到干擾，要求項目停止或者縮小它們；鄰避是組織、游行、控告和請愿，以阻止被認為是威脅的開發(fā)者們。鄰避設施具有以下特征：一是鄰避設施所產(chǎn)生的效益為全體社會成員共享，但外部效果卻由附近的民眾來承擔；二是居民反對鄰避設施的認知與接受程度受到居住地點與此類設施距離遠近的影響；三是對具有污染性的鄰避設施如能妥善處理，發(fā)生意外的概率相當?shù)停舨恍野l(fā)生事故，則后果非常嚴重；四是鄰避設施的興建往往涉及專家科技知識與民眾普通常識之間的價值沖突。鄰避設施往往涉及環(huán)境群體，因此，也可以稱之為環(huán)境群體事件。這類事件是鄰避運動發(fā)生的外因和共同點。

（二）政策不透明、缺乏知情權是鄰避運動的誘因

2009年8月，國務院常務會議通過了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，其中對專項規(guī)劃作了規(guī)定，“規(guī)劃編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的專項規(guī)劃，應當在規(guī)劃草案報送審批前，采取調查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見”。有關單位、專家和公眾的意見與環(huán)境影響評價結論有重大分歧的，“應當采取論證會、聽證會等形式進一步論證。”。同時規(guī)定，“規(guī)劃編制機關應當在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對公眾意見采納與不采納情況及其理由的說明”。

但是，在重大專項規(guī)劃項目中，這個條例只是一個形式而已，沒有真正實施。在實際工作中，地方政府在接到那些上百億的大項目后，都是政府一把手親自掛帥，成立領導小組，環(huán)保、國土、水利等部門各顯神通拿批文。在這個過程中，環(huán)保部門屁股已經(jīng)坐到政府一邊，千方百計幫助政府拿到批文，而對規(guī)劃環(huán)境影響評價則例行公事，走過場，政策不透明，缺乏公開性。因此，在發(fā)生PX項目事件前，許多人對PX項目無從知曉。等到事情鬧大，有關部門才出來說話。廈門的PX項目是在大多數(shù)公眾不知情的狀況下興建。等到PX項目事件爆發(fā)大規(guī)模的群體性事件，政府部門出來應對，公眾才知曉什么是PX以及PX的有關問題，可惜為時已晚。在大連的PX項目事件中，如果不是臺風“梅花”沖毀富佳大化項目防波堤，從而擔心引發(fā)PX泄漏，危害身體健康，那么，公眾對PX項目也知之甚少。

在PX項目引發(fā)的環(huán)境群體事件前，公眾對PX項目一直存有爭議。事件發(fā)生后，本地媒體也不予報道，公眾缺乏知情權，無法知道事件的真相?？墒窃谛畔l(fā)達的今天，微博等通訊工具傳播迅速，真假消息滿天飛，爆炸威力很大，使PX項目事件愈演愈烈。

（三）利益分擔機制不健全、生態(tài)補償不合理是鄰避運動的多發(fā)的重要因素

對于重化工業(yè)可能帶來的污染，國際上通常采用一種合理的利益分擔機制：誰污染誰治理，誰受益誰補償。利益分擔機制有兩個要素：一是補償，即項目受益方向受損方提供補償；二是遷徙自由，即受到該項目影響的人有用腳投票的機制。但是，在當下的法律框架中，往往只有禁止污染和放任污染的規(guī)定，卻沒有一個合理的污染補償機制。PX項目等重大化工項目投資興建，當?shù)鼐用癫粌H沒有從中得到額外的利益，也沒有在事后得到應有的補償，而且還要承擔不可預知的環(huán)境后果。這種企業(yè)獲得了利潤，政府得到了稅收，而不顧民眾利益的“一廂情愿”自然得不到民眾的支持。

在大連廈門寧波的PX事件后，一些政府部門的人往往會說，要是在事前給當?shù)氐木用穸嘁恍┙?jīng)濟上的補償，PX項目事件不至于鬧得如此之大。真是得不償失（寧波鎮(zhèn)海煉化擴建工程總投資558.73億元，環(huán)境已投入36億元）?？墒钦嬉獫M足項目附近居民的利益訴求，他們又會站在政府的一邊。正如同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長褚大建所說，中國向來是重視集體利益，政府是代表集體利益的，對部分個體利益不以為然。因此，認為小部分群體利益應該為集體利益作出犧牲。

遷徙自由可以使一部分居民繼續(xù)在項目附近居住，另一部分居民在拿到補償金后用腳投票遷徙到別的城市居住。如果缺乏這種遷徙自由，用腳投票的居民就無法在外地獲得與本地居民一樣的公共服務。因此，他們就會在本地與政府“纏斗”。發(fā)生在大連廈門寧波的PX項目事件，都與此有關。

（四）對政府和企業(yè)的不信任、干群關系不和諧是鄰避運動的內(nèi)因

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，一部分群眾得到了一些利益，而許多群眾卻失去了利益，甚至不得不為此付出代價。城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟增長的動力。但是，城鎮(zhèn)化也帶來許多社會問題，比如征地拆遷、環(huán)境污染、失地失業(yè)、貧富懸殊等。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，許多地方政府是地方利益的代表，權力很大。為了政府的利益，它們常常在土地征用，房屋拆遷，興建重大工業(yè)項目等工作中損害群眾利益，引發(fā)群眾不滿，從而產(chǎn)生對政府和企業(yè)產(chǎn)生不信任的情緒。另一方面，黨內(nèi)的腐敗問題又加深了這一情緒。近幾年，一些領導干部貪污腐化、道德敗壞，喪失了道德底線，破壞了黨群和干群關系，使得干群關系不和諧。這是鄰避運動多發(fā)的深層次原因。

在寧波（鎮(zhèn)海）的PX項目事件中，項目附近村民集體上訪，要求區(qū)政府就項目環(huán)保和村莊搬遷問題作出答復。區(qū)政府針對村民的利益訴求，多次與村民代表溝通、協(xié)商，并作出了書面答復，在生態(tài)帶內(nèi)保留改造20個村民集居點，在城市規(guī)劃建設用地及備用地上建設16個居民居住區(qū)，用以安置拆遷的村民，并已投資64億元，涉及13個集中居住區(qū)和10個村民集居點，總建筑面積200萬平方米，可安置9800多戶村民。這是鎮(zhèn)海區(qū)推進城鎮(zhèn)化的重大舉措，也是優(yōu)化村莊布局結構，建設美麗鎮(zhèn)海的重要民生工程。可是官方的解析和答復并沒有說服上訪的村民，因為政府無論說什么，群眾不信任。直至政府召開新聞發(fā)布會，明確宣布堅決不上PX項目，事件才得到平息。在大連廈門寧波等PX項目事件中，表面看來是PX項目環(huán)境事件，但其實質是政府和企業(yè)在民眾中喪失了應有的威信與信任，它反映了黨群干群關系的不和諧。

三、鄰避運動的治理機制及路徑選擇

如上所述，鄰避運動的產(chǎn)生有一定的歷史背景和原因。在城鎮(zhèn)化的歷史背景下，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都面臨環(huán)境問題，但發(fā)展中國家快速擴張的城市與工業(yè)化世界的城市有顯著的不同。環(huán)境污染、征地拆遷、遷徙就業(yè)、貧富懸殊等將成為發(fā)展中國家長期面臨的問題，這些問題使發(fā)展中國家的城市處于相當危急之中。因此，正如著名社會學家安東尼·吉登斯所說：“與全球化一樣，城市化也是一把雙刃劍，并且存在著自身的矛盾。城市化對城市本身具有創(chuàng)造性和破壞性的作用?！比绻f分析鄰避運動的產(chǎn)生及其原因離不開城市化這個歷史背景，那么，研究鄰避運動的治理機制與路徑選擇，同樣要在這個歷史背景下去探尋。

（一）轉變政府職能，完善公民參與機制

趙全軍認為，在當下的政治體制下，地方政府主導的國家屬性沒有發(fā)生根本性改變，仍然實行中央集權的行政體制，行政權力在經(jīng)濟社會中仍然具有獨一無二的力量。地方政府既是地方公共事務的決策者，又是地方利益的主要代言人。因此，地方政府及其官員的政績化傾向比較突出。在城市化中，地方政府常常把一些重大經(jīng)濟增長指標，比如幾百億的重大工業(yè)項目，作為任內(nèi)的重要政績和目標。為了達到這個政績和目標，地方政府會想方設法，甚至動用政治動員機制加以完成。在這種體制下，公眾缺乏制約地方政府行為的有效的制度性機制，只能通過上訪，甚至用群體性事件來表達自己的利益要求。為此，雙方往往付出很大代價。另一方面，我以為，高度集中的行政權力由于缺乏監(jiān)督機制勢必產(chǎn)生腐敗，導致民眾對政府的不信任情緒。這種不信任情緒在鄰避運動中發(fā)揮了很大作用，以致造成一種結果：那個地方如果發(fā)生鄰避運動，那個地方的民眾大多總是站在政府的對立面。

化解這個問題，一是要是轉變政府職能，簡政放權，改革以地方政府為主導的行政體制，削弱地方政府的權力，把市場能辦的事交給市場。正如國務院總理李克強所說：“如果說機構改革是政府內(nèi)部權力的優(yōu)化配置，那么轉變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。”在一些事關鄰避設施的重大專項項目規(guī)劃中，可引入第三方服務平臺。二是要建立公民參與機制，提升民眾對政府的信任。在臺灣，《環(huán)境影響評估(評價)法》是鄰避運動得以部分解決的主要保證，其中包括信息公開和公眾參與程序。廠商若不做相關公開，則屬于違法，該項建設就不能進行。2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求環(huán)保部門公開建設項目環(huán)評受理情況，包括建設項目的環(huán)境影響評價文件及受理審批結果和建設項目竣工環(huán)境保護驗收結果。依據(jù)此辦法，每一位公民、法人和其他組織皆可申請環(huán)保部門提供政府環(huán)境信息。環(huán)保部門應當在收到申請之日起最多不超過30個工作日內(nèi)予以答復。2009年8月，國務院常務會議通過的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》對于吸收公眾意見作了具體的規(guī)定。如一些專項規(guī)劃“應當在規(guī)劃草案報送審批前，采取調查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見”。對于存在重大分歧的，“應當采取論證會、聽證會等形式進一步論證?！边@些條例和辦法是公民參與機制的制度保障。當然，關鍵還在于實施。雖然公開議事、參與式預算、論證會和聽證會等公民參與機制還不夠完善，但在民眾不信任政府和項目發(fā)起人（決策過程中缺乏透明度）的情況下，建立公民參與機制不失為增加政府信任度的重要途徑。因此，要認真實施，把它納入政策法律軌道。

（二）健全社會協(xié)同治理機制，提高社會治理科學化水平

十七大報告在論述社會建設中提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！笔舜髨蟾孢M一步提出，加強和創(chuàng)新社會管理，提高社會治理科學化水平，要“建立健全黨和政府主導的維護群眾利益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障渠道。”十八屆三中全會《決定》又提出了社會治理的理念。近幾年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為社會治理中一個重要問題，愈來愈引起各方的關注。社會管理是指維護社會秩序為核心，通過政府主導，各方參與，協(xié)調社會關系，規(guī)范社會行為，解決社會問題，化解社會矛盾，促進社會認同，主持社會公正，應對社會風險，為社會發(fā)展創(chuàng)造一個既有秩序又有活力的社會環(huán)境。從這個意義上來說，加強和創(chuàng)新社會治理的核心是優(yōu)化社會資源配置，協(xié)同各方利益，促進社會公正。因為只有優(yōu)化社會資源配置，協(xié)同各方利益，才能抑制貧富兩極分化和腐敗問題，促進社會公平公正，緩解底層民眾對社會的不滿情緒，從而維護社會秩序的穩(wěn)定有序，實現(xiàn)社會的長治久安。而社會治理則要求轉變政府職能，改變管理方式，實現(xiàn)政府、社會和企業(yè)共管共治。只有這樣，才能真正健全社會協(xié)同機制。

劉霞教授認為，社會協(xié)同要在整合政府各部門社會矛盾化解機制的基礎上充分納入包括社會公眾、非政府組織、企業(yè)組織、大眾媒體、社區(qū)等在內(nèi)的各類社會力量和矛盾主體的廣泛參與，搭建各種社會利益主體訴求表達、平等對話和博弈協(xié)調的制度化平臺，實現(xiàn)單一的強勢政府主體單向度管理向多主體、雙向度、開放式的社會共同治理網(wǎng)絡轉變，從而構建起社會公眾——社會組織——政府部門——國家一體化，點、線、面相結合的網(wǎng)絡化、全覆蓋的社會矛盾化解協(xié)同治理機制。社會協(xié)調治理機制運用網(wǎng)絡化管理進行應急處置，整體應對，通過對話，協(xié)商達成對問題的共識，形成彼此之間的理解，釋放負面的社會情緒，減少沖突。這也是應對治理鄰避運動，創(chuàng)新社會治理，提高社會治理科學化水平的路徑選擇。

（三）建立社會風險評價機構，完善生態(tài)監(jiān)管和補償機制

如前所述，PX項目等重大項目事件往往涉及到利益分擔問題。在利益分擔中，項目單位和項目相關者總是從各自的利益出發(fā)，有不同的利益訴求。這就需要建立一個社會風險評價機構，比如上海投資咨詢公司社會風險評價部。評價項目包括鐵路、精神病醫(yī)院、殯儀館、變電站和化工廠等鄰避設施。評價部為社會提供最新服務，識別利益相關者的合理訴求，平衡政府、項目單位和項目相關者的利益，將項目的負外部性（項目影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費用，但后者又無法獲得相應的補償）降低到最小。通過審核風險評價，獲得合理的生態(tài)補償。生態(tài)補償有資金補償、實物補償、政策補償、智力補償、心理補償?shù)取ＹY金補償包括補償金、贈款、減免稅收、退稅、補貼、財政轉移支付等。政策補償包括政策傾斜和差別待遇，提供公共設施、醫(yī)療保健服務、房地產(chǎn)價格保證、就業(yè)等。智力補償包括人力資源培訓和技術援助等智力服務。傳統(tǒng)的補償理論和實踐只注意資金實物補償。從各地爆發(fā)的鄰避運動的實踐來看，如果項目相關者獲得比較滿意的經(jīng)濟性補償?shù)脑挘敲?，鄰避運動發(fā)生的概率和危害程度則相對較少，而且通常都是可控的。但是，如果補償原則不清楚，補償方式不合理，補償額度與利益相關者的期望差距較大，而且政府政策不透明，公眾缺乏知情權，那么，鄰避運動發(fā)生的概率和危害程度則相對較大。因此，建立社會風險評價機構是化解鄰避運動的重要途徑。通過社會風險評價，完善生態(tài)補償機制，利益相關者不僅可以獲得比較合理的經(jīng)濟補償，而且還可以得到一些智力補償和心理補償。有了完善的補償機制后，還有一個監(jiān)管的問題，因為實踐證明，監(jiān)管是本，補償是末。因此，在完善補償制度的同時，要加強監(jiān)管。

（四）加強立法，把治理鄰避運動納入法律軌道

法治是治國理政的基本方略，只有科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法、依法辦事，才能建立法治社會。改革開放后，我國加入了WTO，制定了許多市場經(jīng)濟運行的法則，可是，我們對于社會管理中出現(xiàn)的新問題新情況依然沿用以往的模式，把維護穩(wěn)定作為黨委政府的頭等大事，“穩(wěn)定壓倒一切”。在這種思維模式中，各級黨委政府遇到鄰避運動等環(huán)境群體性事件后，總是運用一切行政手段維穩(wěn)，甚至超越法律范圍，動用地方武力，在群眾中造成緊張氣氛。與武力維穩(wěn)相比，法律維穩(wěn)也許是更理性的選擇，成本也較少。這就要求加強環(huán)境群體性事件這些重點領域的立法，把治理鄰避運動納入法律軌道，拓寬公民有序參與立法途徑，增強公民法律意識。同時，要進一步深化司法體制改革，審批機關、檢察機關要依法獨立行使審批權、檢察權，提高領導干部運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護穩(wěn)定的能力，任何黨委政府都不得有超越憲法和法律的特權。只有通過法律途徑解決公民利益訴求，才能真正化解環(huán)境群體事件等鄰避運動及各種維權活動，從而走出群體事件中那種“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的惡性循環(huán)規(guī)律。

[注釋]

[1]安東尼·吉登斯.社會學[M]．北京：北京大學出版社，2003．

[2]趙全軍．社會轉型與壓力型動員[M]．上海：上海人民出版社，2009．

[3]劉霞．論轉型期社會矛盾化解的協(xié)調治理機制構建[J]．新華文摘，2013，（1）．

[4]李強、胡寶榮．人心管理：社會管理的重中之重[J]．新華文摘，2013，（2）．

[5]車永展．鄰避癥候群之解析，都市與計劃[J]．1997，（1）．

[6]王佃利、徐晴晴：鄰避沖突的屬性分析與治理之道[J]．中國行政管理，2012，（12）．

[7]何艷玲．中國式鄰避沖突：基于事件的分析[J]．開放時代，2009，（12）．

[8]黃巖、文錦．鄰避設施與鄰避運動[J]．城市問題，2012，（12）．

[9]王金球、洪小龍．城市建設與“鄰避運動”及其治理[J]．城市建設理論研究，2012，（16）．

[10]湯匯吉，鄰避效應．公益性項目的補償機制與公民參與[J]．中國行政管理，2011，（7）．

[11]喬艷潔、曹婷、唐華．從公共政策角度探析鄰避效應[J]．鄭州航空工業(yè)管理學報（社會科學版），2007，（11）．

責任編輯：劉華安

D035.29

A

1008-4479（2015）03-0082-05

2014-12-09

全國行政學院科研合作課題研究成果（項目編號：13HZKT388）。

王國安，中共寧波市委黨校副研究員。