社區(qū)治理體制改革的理論與實(shí)踐創(chuàng)新
——社區(qū)治理體制改革與基層社區(qū)治理創(chuàng)新座談會(huì)觀點(diǎn)綜述

● 本刊記者 李利平

社區(qū)治理體制改革的理論與實(shí)踐創(chuàng)新
——社區(qū)治理體制改革與基層社區(qū)治理創(chuàng)新座談會(huì)觀點(diǎn)綜述

● 本刊記者 李利平

2015年4月25日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)在北京組織召開(kāi)了社會(huì)體制改革系列座談會(huì)第三次專題座談會(huì)，此次座談會(huì)的主題是“社區(qū)治理體制改革與基層社區(qū)治理創(chuàng)新”。第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)華建敏同志出席座談會(huì)并作重要講話，來(lái)自社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)領(lǐng)域的知名專家學(xué)者以及民政部門、基層街道社區(qū)的代表共12人參加了座談。與會(huì)者圍繞社區(qū)治理體制和基層社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)表了觀點(diǎn)和看法，現(xiàn)對(duì)座談會(huì)上的觀點(diǎn)綜述如下。

王思斌（北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授）認(rèn)為，社區(qū)治理體制改革的基本內(nèi)容包括社區(qū)治理的主體、社區(qū)治理對(duì)象、社區(qū)治理機(jī)制和社區(qū)治理體制四個(gè)方面。其中，面對(duì)不同的社區(qū)治理問(wèn)題，參與主體和參與程度是不一樣的，但社區(qū)居民和社區(qū)組織是基本主體，處于核心地位；社區(qū)治理的對(duì)象，包括發(fā)生在社區(qū)里和社區(qū)外的、對(duì)社區(qū)居民生活產(chǎn)生影響的問(wèn)題，這些問(wèn)題基本上都屬于民生性問(wèn)題；社區(qū)治理機(jī)制通常是綜合性的，要求協(xié)商、共識(shí)、合作行動(dòng)；改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社區(qū)治理體制，要立足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，從理念、方法、機(jī)制上構(gòu)建新的治理格局。社區(qū)建設(shè)需要?jiǎng)訂T各種力量共同努力和參與。從社會(huì)治理關(guān)系的角度看，社區(qū)既有行政職能又有服務(wù)職能。政府（街道）、居委會(huì)主要承擔(dān)行政性職能，因此社區(qū)的行政體制以社區(qū)居委會(huì)為主，黨組織、居委會(huì)主導(dǎo)；而服務(wù)職能主要由社區(qū)工作（服務(wù)）站承擔(dān)，社區(qū)的服務(wù)不應(yīng)以政府為主導(dǎo)，而是政府指導(dǎo)、民間互助的體制。政府的作用和社區(qū)自身的力量要有分有合，共同致力于社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

肖林（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副研究員）認(rèn)為，在城市化、信息化快速發(fā)展的背景下，當(dāng)前我國(guó)的社區(qū)治理體制面臨著諸多困境，其中，比較突出的問(wèn)題是社區(qū)的行政化、居委會(huì)的邊緣化、社區(qū)自治能力及活力不足、社區(qū)居民參與程度不高等。改革的方向是政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)重建兩者協(xié)作合力。政府轉(zhuǎn)型，即基層政府要有所為有所不為，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，厘清各自的職責(zé)邊界，釋放空間、資源和權(quán)力；依據(jù)公共性程度，重新界定公共事務(wù)，對(duì)不同類型的社區(qū)實(shí)行分類治理；加強(qiáng)對(duì)社區(qū)主體活動(dòng)的引導(dǎo)、規(guī)范、培育和監(jiān)督。開(kāi)展社會(huì)重建，即培育“社會(huì)”的新生長(zhǎng)點(diǎn)，包括存量和增量?jī)蓚€(gè)部分，構(gòu)建多主體、多中心的共治，構(gòu)建黨的機(jī)制、行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、互助機(jī)制、志愿機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制等多機(jī)制的互補(bǔ)協(xié)調(diào)。

丁元竹（國(guó)家行政學(xué)院教授）認(rèn)為，對(duì)于社區(qū)概念的理解，中國(guó)和西方國(guó)家、學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界存在不同認(rèn)識(shí)。從當(dāng)前大的發(fā)展背景和中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)考慮，社區(qū)治理體制改革目標(biāo)的確定，必須從基層社會(huì)需求出發(fā)，明確建立一套機(jī)制讓居民來(lái)考核評(píng)價(jià)社區(qū)事務(wù)。社區(qū)治理體制改革，首先要從社區(qū)居民需求出發(fā)，考慮鄰里關(guān)系的建設(shè)，同時(shí)改革也要考慮各地的實(shí)際，處理好利益相關(guān)主體的關(guān)系，加快人事等相關(guān)配套制度改革。

朱耀垠（民政部基層政權(quán)與社會(huì)建設(shè)司副司長(zhǎng)）認(rèn)為，中國(guó)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理體制已經(jīng)歷了30多年的發(fā)展變遷，烙上了鮮明的時(shí)代印記。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)基層群眾自治和社區(qū)建設(shè)相互促進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的社區(qū)管理向與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、社會(huì)多元化、管理民主化的新形勢(shì)相適應(yīng)的新型社區(qū)治理模式的歷史性轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理體制改革取得了積極進(jìn)展：一是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制不斷完善?；鶎狱h組織對(duì)村（居）民自治的領(lǐng)導(dǎo)得到加強(qiáng)和改進(jìn)、村（居）民自治制度不斷完善、自治方法不斷創(chuàng)新、自治范圍逐步拓寬、自治手段不斷豐富。二是社區(qū)共治機(jī)制進(jìn)一步建立。在支持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展和發(fā)揮作用、發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)、建立社區(qū)共治機(jī)制等方面都起到了重要作用。三是政府管理和基層自治良性互動(dòng)機(jī)制逐步建立。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府履職方式；理順基層政府與自治組織的權(quán)責(zé)關(guān)系；推進(jìn)社區(qū)綜合體制改革。

李強(qiáng)（清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)、教授）全面介紹了北京“清河實(shí)驗(yàn)”的實(shí)踐過(guò)程。清河實(shí)驗(yàn)以陽(yáng)光社區(qū)、毛紡南社區(qū)、橡樹(shù)灣社區(qū)三個(gè)差異很大但各有代表性的社區(qū)作為對(duì)象。第一階段是通過(guò)議事委員的選舉和產(chǎn)生過(guò)程，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的再組織。明確了議事委員的職責(zé)，使其更多地發(fā)揮反映居民意愿、參與社區(qū)決策的功能。這一階段改革的特點(diǎn)是從改造現(xiàn)有的居委會(huì)組織格局入手的“增量改革”，通過(guò)增加本社區(qū)居民作為社區(qū)居委會(huì)的議事委員，擴(kuò)大社區(qū)居委會(huì)的代表性。第二階段是社區(qū)提升實(shí)驗(yàn)。在社區(qū)利益日益多元化的情況下，通過(guò)組織民主協(xié)商討論會(huì)，達(dá)成一致共識(shí)，確定社區(qū)要優(yōu)先解決的議題，幫助社區(qū)解決實(shí)際難題，改善社區(qū)的公共服務(wù)。清河實(shí)驗(yàn)為社區(qū)治理體制改革提供了鮮活的案例，也為不同類型的社區(qū)體制改革提供了可借鑒、可復(fù)制的思路。

李友梅（上海大學(xué)副校長(zhǎng)、教授）認(rèn)為，上海的發(fā)展歷史階段、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的客觀現(xiàn)實(shí)倒逼著基層治理不斷探索創(chuàng)新。上海已出臺(tái)1+6文件（注：“1”是《中共上海市委上海市政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》；“6”涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級(jí)治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會(huì)力量參與、社區(qū)工作者6個(gè)配套文件），2015年是改革試驗(yàn)階段。總的來(lái)看，改革的理念思路和實(shí)踐步伐都已經(jīng)走到了全國(guó)的前列。在街道體制改革中，上海全面取消了街道招商引資的職能及相應(yīng)的考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，街道經(jīng)費(fèi)支出由區(qū)政府全額保障，這促使街道的工作重心逐步轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理上來(lái)。明確了社區(qū)治理的參與主體，包括社區(qū)內(nèi)的黨政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、自治組織、社會(huì)組織、社區(qū)工作者、社區(qū)骨干、志愿者、“兩代表一委員”和社區(qū)居民，編制了政府購(gòu)買服務(wù)目錄，引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與社區(qū)自治，并完善了社會(huì)組織服務(wù)的支撐體系，這些措施為充分發(fā)揮社會(huì)自治力量作用提供了平臺(tái)和支撐。同時(shí)，建立了社區(qū)工作者職業(yè)化體系，居民區(qū)黨組書(shū)記符合條件的還將給予事業(yè)編制，這有助于解決留住人才、吸引人才的問(wèn)題。上海的經(jīng)驗(yàn)有自身特殊性，中央相關(guān)部門應(yīng)通過(guò)總結(jié)各地的改革探索經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)基層治理體制改革的頂層設(shè)計(jì)。

謝延智（北京市民政局副局長(zhǎng)）認(rèn)為，進(jìn)一步深化街道社區(qū)管理體制，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著眼于化解當(dāng)前的難題，總的思路是“重心下移、職能下沉，做實(shí)街道，做強(qiáng)社區(qū)”。街道的職責(zé)要進(jìn)一步明確并調(diào)整規(guī)范。強(qiáng)化街道辦事處統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理的能力；分類制定街道規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，該撤并撤并，對(duì)街道進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)劃調(diào)整；改革對(duì)街道辦事處工作考核的辦法，明確由區(qū)政府績(jī)效管理部門進(jìn)行考核，各職能部門不再對(duì)街道工作進(jìn)行專項(xiàng)考核；成立街道地區(qū)管理委員會(huì)，強(qiáng)化街道辦事處的公共服務(wù)能力和綜合執(zhí)法能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的屬地管理，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)社會(huì)化。

李衛(wèi)華（北京市東城區(qū)建國(guó)門街道辦事處主任）認(rèn)為，社區(qū)社會(huì)組織在參與公共政策決策、推進(jìn)基層民主自治建設(shè)和滿足社區(qū)服務(wù)需求等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。只有當(dāng)社區(qū)社會(huì)組織達(dá)到一定規(guī)模，類別多樣且結(jié)構(gòu)均衡，規(guī)范化、專業(yè)化水平不斷提高，組織活躍度強(qiáng)，才能成為社區(qū)多元治理體系的有效支撐。北京市東城區(qū)建國(guó)門街道的社區(qū)社會(huì)組織已經(jīng)具備了較好的發(fā)展基礎(chǔ)，規(guī)模在不斷擴(kuò)大，數(shù)量也在增加，同時(shí)還需要進(jìn)一步促進(jìn)這些社區(qū)組織進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升。未來(lái)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展趨勢(shì)將呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：整體快速成長(zhǎng)和個(gè)體分化并存；同專業(yè)社會(huì)組織常態(tài)合作；政府主導(dǎo)和社會(huì)主體良性互動(dòng)。

馬文生（北京市海淀區(qū)羊坊店街道鐵西社區(qū)黨委書(shū)記）認(rèn)為，當(dāng)前社區(qū)工作面臨諸多難題。區(qū)、街、社區(qū)的關(guān)系不順暢，各自的職責(zé)不清，社區(qū)工作站的任務(wù)重，公共服務(wù)能力不強(qiáng)，社區(qū)居委會(huì)可利用的資源匱乏，“行政化”的趨勢(shì)重，無(wú)暇顧及居民的需求和要求，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育遲緩，尚難以發(fā)揮作用。解決之道是進(jìn)一步明確區(qū)、街道、社區(qū)各自的職責(zé)范圍，街道要“瘦身”、要舍得“向下賦權(quán)”，做大做強(qiáng)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)政府職能部門與社區(qū)直接對(duì)接。同時(shí)，建設(shè)一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍，讓社區(qū)工作者體面地、有尊嚴(yán)地為社區(qū)居民服務(wù)。