當(dāng)前軍工科研院所改革的幾點(diǎn)思考

● 江宣林 姜明文 周 華

軍工科研院所是國(guó)防科技發(fā)展的主要載體。改革開(kāi)放以來(lái)，軍工科研院所已由封閉、單一的體制轉(zhuǎn)向開(kāi)放、軍民兩用體制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)明顯增強(qiáng)，技術(shù)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力、生存與發(fā)展能力得到較大提升，在完善國(guó)防科技工業(yè)創(chuàng)新體系建設(shè)，培養(yǎng)高層次軍工人才等方面發(fā)揮了重要作用。但由于早期我國(guó)軍工科研院所在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國(guó)家統(tǒng)一管理、自成體系的狀況尚未得到根本改變，當(dāng)前我國(guó)軍工科研院所發(fā)展仍然存在一些亟需解決的共性問(wèn)題，迫切需要通過(guò)推進(jìn)軍工科研院所改革加以解決。

一、近年來(lái)軍工科研院所改革取得的進(jìn)展

自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家對(duì)以科研院所為主體的科技體制改革進(jìn)行了統(tǒng)一部署，先后出臺(tái)了一系列重要文件。2011年以后，軍工科研院所納入事業(yè)單位分類改革范圍。近年來(lái)，在國(guó)家主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，軍工科研院所的改革步伐明顯加快。在政府層面，專門成立了軍工科研院所改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極謀劃改革，在對(duì)軍工科研院所進(jìn)行“摸家底”的基礎(chǔ)上，提出了改革分類原則和標(biāo)準(zhǔn)，正式啟動(dòng)分類改革。在集團(tuán)層面，各軍工集團(tuán)公司認(rèn)真貫徹落實(shí)改革精神，穩(wěn)步推進(jìn)改革，結(jié)合各自實(shí)際情況，不斷探索改革新方法、新路子。在科研院所層面，各科研院所對(duì)改革精神和政策，改革重點(diǎn)和難點(diǎn)等進(jìn)行了專題研討和分析，在堅(jiān)持保軍強(qiáng)軍思想、確保型號(hào)科研生產(chǎn)任務(wù)完成的同時(shí)，對(duì)如何優(yōu)化單位結(jié)構(gòu)、解決資產(chǎn)處置、提高職工待遇、促進(jìn)研發(fā)創(chuàng)新等方面進(jìn)行探索。

二、改革任務(wù)及需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題

當(dāng)前軍工科研院所改革的思路是，按照“先試點(diǎn)、后分類、整體上報(bào)方案”的工作原則，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上完成科研院所分類和配套政策建議。對(duì)于應(yīng)用型科研院所，積極推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；對(duì)于面向國(guó)防科技工業(yè)全行業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)性科研院所，重在創(chuàng)新管理模式，提升服務(wù)能力。

軍工科研院所轉(zhuǎn)企改制的實(shí)質(zhì)是，通過(guò)轉(zhuǎn)企改制，使國(guó)防科技創(chuàng)新的巨大能力釋放到市場(chǎng)中去，推動(dòng)科研與生產(chǎn)的良性循環(huán)，把研究開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于軍工科研院所的轉(zhuǎn)企改制，目前需重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：一是理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題。轉(zhuǎn)企改制的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革，改革中涉及大量國(guó)有資產(chǎn)移交，目前軍工科研院所產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，需要在頂層設(shè)計(jì)中理清產(chǎn)權(quán)歸屬。二是改革成本問(wèn)題。軍工科研院所改制后，可能不再享受免征軍品流轉(zhuǎn)稅等優(yōu)惠政策，固定資產(chǎn)計(jì)提折舊比例提高，還會(huì)增加計(jì)提減值準(zhǔn)備，這兩方面數(shù)額不小，可能會(huì)影響轉(zhuǎn)企院所的利潤(rùn)水平。三是業(yè)績(jī)考核問(wèn)題。由于企、事業(yè)單位會(huì)計(jì)政策存在差別，轉(zhuǎn)制后采用企業(yè)會(huì)計(jì)制度，相關(guān)單位資產(chǎn)、負(fù)債、利潤(rùn)等眾多財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)都會(huì)發(fā)生較大變化，若繼續(xù)按轉(zhuǎn)制前的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核指標(biāo)對(duì)軍工集團(tuán)進(jìn)行考核，可能會(huì)出現(xiàn)總體虧損的考核結(jié)果。四是價(jià)值取向問(wèn)題。一方面，軍工科研院所的行為導(dǎo)向優(yōu)先服務(wù)于國(guó)防和軍事現(xiàn)代化建設(shè)，轉(zhuǎn)制后的軍工科研院所需要考慮生存發(fā)展，必然要追求自身利益最大化；另一方面，在軍品任務(wù)和民品業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)方面難以平衡，在軍品任務(wù)多時(shí)將影響民品業(yè)務(wù)發(fā)展，在軍品訂貨量少時(shí)過(guò)度發(fā)展民品，可能導(dǎo)致首尾難以相顧，軍品民品均無(wú)法正常發(fā)展等。

對(duì)于保留事業(yè)單位序列的軍工科研院所來(lái)說(shuō)，改革的目的不是簡(jiǎn)單地減人、減機(jī)構(gòu)、甩包袱，更不是把事業(yè)單位搞小變?nèi)?，而是通過(guò)改革體制、創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)軍工事業(yè)單位的發(fā)展活力，提高整體素質(zhì)和服務(wù)國(guó)防科技工業(yè)的水平。這類科研院所的改革，需關(guān)注以下問(wèn)題：一是人事配套政策有待進(jìn)一步完善。二是績(jī)效考核制度有待進(jìn)一步優(yōu)化。仍保留事業(yè)單位屬性的，其主要職責(zé)是提供公益和基礎(chǔ)服務(wù)，不應(yīng)以經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)，若這些軍工事業(yè)單位在改革后仍納入國(guó)家對(duì)各軍工集團(tuán)公司的經(jīng)濟(jì)考核體系，軍工集團(tuán)公司必然會(huì)將經(jīng)營(yíng)壓力傳導(dǎo)給這些事業(yè)單位，造成這些單位定位模糊，難以一心一意以公益服務(wù)為宗旨來(lái)發(fā)展。三是財(cái)政補(bǔ)助政策有待進(jìn)一步調(diào)整。一方面，目前財(cái)政按“人頭”撥付事業(yè)費(fèi)的方式，使軍工事業(yè)單位缺乏有效的經(jīng)濟(jì)措施促進(jìn)自身發(fā)展；另一方面，改革后，由于民品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)業(yè)務(wù)被剝離，若仍然按現(xiàn)有的事業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予支持，可能影響這些軍工事業(yè)單位的相關(guān)服務(wù)水平等。

三、對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)企改制的建議

第一，處理好產(chǎn)權(quán)改革。在遵循國(guó)有資產(chǎn)不流失的原則下，產(chǎn)權(quán)改革要處理好兩種關(guān)系：一是處理好軍工資產(chǎn)的系統(tǒng)性和完整性。由于軍工行業(yè)的特殊性，各科研院所在業(yè)務(wù)關(guān)系上已形成一個(gè)整體，產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)重視軍工科研生產(chǎn)國(guó)有資本的系統(tǒng)性，不能影響科研生產(chǎn)鏈條的完整性和科研生產(chǎn)流程的科學(xué)性。二是處理好無(wú)形資產(chǎn)和有形資產(chǎn)的關(guān)系。軍工科研院所是高技術(shù)、新技術(shù)的聚集地，其無(wú)形資產(chǎn)（如知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、單位名稱等）比有形資產(chǎn)大得多，實(shí)際價(jià)值高；在資產(chǎn)評(píng)估中，應(yīng)重視無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估，同時(shí)注意評(píng)估方法的科學(xué)性、合理性。

第二，努力降低改革成本。稅賦方面，爭(zhēng)取轉(zhuǎn)企改制后在稅收、土地、計(jì)提折舊等方面的減免政策能繼續(xù)，切實(shí)解決改革成本高的問(wèn)題。如爭(zhēng)取企業(yè)所得稅、軍品科研生產(chǎn)用房的房產(chǎn)稅減免政策；對(duì)轉(zhuǎn)制單位，建議將劃撥土地資產(chǎn)調(diào)整為各單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或轉(zhuǎn)為各軍工集團(tuán)“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”，對(duì)于土地變性所帶來(lái)的相關(guān)費(fèi)用予以適當(dāng)?shù)臏p免或轉(zhuǎn)為國(guó)有資本金等；進(jìn)一步明確資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓涉及的增值稅、營(yíng)業(yè)稅等給予優(yōu)惠的范圍和程度等。會(huì)計(jì)政策等方面，在過(guò)渡期內(nèi)，爭(zhēng)取繼續(xù)執(zhí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度；對(duì)在用的固定資產(chǎn)已使用年限按照企業(yè)財(cái)務(wù)制度折舊、按照規(guī)定足額計(jì)提減值準(zhǔn)備后，重新核定轉(zhuǎn)制單位資產(chǎn)等。

第三，改善業(yè)績(jī)考核方案。在不計(jì)入非經(jīng)營(yíng)性軍工資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，重新核定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，改善對(duì)軍工集團(tuán)的考核方案。一方面，優(yōu)化現(xiàn)行的利潤(rùn)、EVA（經(jīng)濟(jì)附加值）等考核指標(biāo)，如調(diào)整軍工事業(yè)單位承擔(dān)指令性計(jì)劃的收益率，計(jì)算時(shí)剔除大額投資轉(zhuǎn)成固定資產(chǎn)；在清產(chǎn)核資前，允許按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)加速折舊等。另一方面，軍工轉(zhuǎn)企科研院所研究提升利潤(rùn)、EVA等考核指標(biāo)，如盤活資源，提升現(xiàn)有資產(chǎn)使用效率；采用清理往來(lái)賬款等方案，處置不良資產(chǎn)；爭(zhēng)取技改投資和條件建設(shè)，減少對(duì)債務(wù)資本的占用，優(yōu)化財(cái)務(wù)和資本結(jié)構(gòu)等。

第四，確立合理的價(jià)值取向。以自主創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍保軍為基本原則，加強(qiáng)改制院所科研創(chuàng)新，增強(qiáng)我國(guó)現(xiàn)代化國(guó)防裝備發(fā)展的后勁；建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的保軍強(qiáng)軍、競(jìng)爭(zhēng)、合同等運(yùn)行機(jī)制；建立必要的政府特殊補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，解決軍品市場(chǎng)特殊屬性與企業(yè)法人一般屬性之間矛盾，充分發(fā)揮科研人員主觀能動(dòng)性，引導(dǎo)科研人員確立合理的價(jià)值取向。

（二）保留事業(yè)屬性改革的建議

一是完善人事配套政策。在保證職工利益不降低的前提下，制定周密轉(zhuǎn)制方案，完善過(guò)渡政策，保證職工待遇合理銜接、離退人員妥善安置。爭(zhēng)取國(guó)有資本金預(yù)算、給予特殊補(bǔ)貼或調(diào)整工資總額管理等辦法，保證轉(zhuǎn)制前后在崗職工工資收入不降低；爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政或由地方社保機(jī)構(gòu)全額支付離退休費(fèi)用，保證轉(zhuǎn)制后離退休標(biāo)準(zhǔn)不降低；爭(zhēng)取由地方社保機(jī)構(gòu)按照當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)支付離退休費(fèi)用，避免出現(xiàn)大規(guī)模提前離退潮等。

二是優(yōu)化績(jī)效考核制度。對(duì)保留事業(yè)屬性但仍委托軍工集團(tuán)管理的事業(yè)單位，建議不納入國(guó)家對(duì)軍工集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)考核體系；考核目標(biāo)由注重經(jīng)濟(jì)效益向提升國(guó)防基礎(chǔ)創(chuàng)新服務(wù)能力轉(zhuǎn)變；從軍工事業(yè)單位的專業(yè)定位、創(chuàng)新能力、服務(wù)水平等方面出發(fā)，盡快建立科學(xué)的、能量化的軍工事業(yè)單位考核指標(biāo)體系。

三是調(diào)整財(cái)政補(bǔ)助政策。在公益屬性和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)屬性的具體剝離方式上，建議采用軍工事業(yè)單位持有轉(zhuǎn)制企業(yè)股權(quán)模式，以人為本，適時(shí)推進(jìn)股權(quán)激勵(lì)、崗位分紅等措施，減輕軍工事業(yè)單位對(duì)財(cái)政補(bǔ)助的過(guò)分依賴，但是否符合國(guó)家對(duì)軍工事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)界定政策，需要進(jìn)一步明確。