〔摘要〕城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)民利益息息相關(guān)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須充分尊重農(nóng)民意愿，對其是否愿意進(jìn)城、想進(jìn)哪類城市、為什么要進(jìn)城、影響進(jìn)城的主要因素等進(jìn)行深入分析。應(yīng)在尊重農(nóng)民進(jìn)城意愿的基礎(chǔ)上多措并舉，如轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化思路、分類制定城鎮(zhèn)化政策、全面放開城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、實行城鎮(zhèn)住房建設(shè)管理制度改革、完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能等，以推動新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1009- 1203（2015）05- 0061- 05

〔收稿日期〕2015-08-12

〔作者簡介〕夏正智（1970-），男，山東聊城人，中共聊城市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研室副教授。

城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的經(jīng)濟(jì)社會變遷過程。城鎮(zhèn)化發(fā)展事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，更與農(nóng)民利益息息相關(guān)，其政策是否符合農(nóng)民利益、是否能夠滿足農(nóng)民意愿、是否能夠得到農(nóng)民的支持和配合，直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須充分了解和尊重農(nóng)民意愿，并根據(jù)農(nóng)民意愿改革相關(guān)制度體制，制定相關(guān)政策。

一、農(nóng)民意愿對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響

（一）新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益息息相關(guān)

城鎮(zhèn)化發(fā)展本身就是農(nóng)民從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的過程。脫離農(nóng)業(yè)、走出農(nóng)村，遷移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，在城鎮(zhèn)定居生活，這是農(nóng)民的向往和期盼，同時也是農(nóng)民利益發(fā)生變動的過程。農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活必然要在某種程度上放棄農(nóng)業(yè)、離開農(nóng)村，而這種放棄和離開就形成了城鎮(zhèn)化的機(jī)會成本。雖然農(nóng)民頭腦中沒有機(jī)會成本的概念，但他們知道，只有進(jìn)城的新增收益大于進(jìn)城的機(jī)會成本，他們才會自愿選擇離開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村而遷移到城鎮(zhèn)工作生活。由于不同地區(qū)、不同性別、不同年齡、不同經(jīng)歷、不同受教育程度、不同生產(chǎn)生活能力、不同生產(chǎn)生活條件等客觀差異的存在，不同農(nóng)民的進(jìn)城新增收益和進(jìn)城機(jī)會成本不同，他們進(jìn)城所獲得的凈收益也存在明顯差別。凈收益越高，進(jìn)城意愿越強(qiáng)；凈收益越低，進(jìn)城意愿越弱。有些農(nóng)民進(jìn)城得到的是負(fù)收益（即凈損失），他們會選擇留在農(nóng)村，甚至拒斥進(jìn)城。可見，城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益息息相關(guān)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須充分考慮農(nóng)民的利益得失，盡可能實現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城凈收益最大化，從而爭取更多的農(nóng)民積極主動地融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時，要充分考慮農(nóng)民之間各種經(jīng)濟(jì)生活狀況的差別，了解和尊重他們的意愿，允許那些想要留在農(nóng)村的農(nóng)民繼續(xù)留在農(nóng)村。

（二）農(nóng)民進(jìn)城意愿的強(qiáng)烈程度直接影響到新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)展程度

農(nóng)民進(jìn)城意愿越強(qiáng)烈，政府推動城鎮(zhèn)化的工作越容易開展，城鎮(zhèn)化進(jìn)展速度也越快。從總體上說，由于城鄉(xiāng)差別的存在，農(nóng)民是愿意進(jìn)城的。但是，農(nóng)民自身情況不同、制度體制改革的程度不同、城鎮(zhèn)化政策給農(nóng)民帶來的利益優(yōu)惠程度不同，農(nóng)民進(jìn)城意愿的強(qiáng)烈程度也就不同。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須要做的工作就是充分了解農(nóng)民進(jìn)城的現(xiàn)實意愿、認(rèn)真研究農(nóng)民對城鎮(zhèn)化政策的期盼、客觀評估城鎮(zhèn)化政策制定出臺后農(nóng)民進(jìn)城意愿可能發(fā)生的變化，并根據(jù)這些調(diào)查研究和分析評估的結(jié)果制定符合農(nóng)民進(jìn)城意愿的城鎮(zhèn)化政策。

（三）忽視農(nóng)民意愿推進(jìn)城鎮(zhèn)化后果嚴(yán)重、教訓(xùn)深刻

長期以來，我國制定城鎮(zhèn)化政策更多地是從國家現(xiàn)代化發(fā)展的整體層面、城市發(fā)展的要求和政府自身工作的需要出發(fā)，過多考慮城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)居民的不利影響，卻忽視了對農(nóng)民現(xiàn)有財產(chǎn)權(quán)益的有效保護(hù)。這種城鎮(zhèn)化政策的結(jié)果是：我國城鎮(zhèn)化水平大大滯后于工業(yè)化、非農(nóng)化的發(fā)展，土地城鎮(zhèn)化而不是人口城鎮(zhèn)化成為城鎮(zhèn)化的中心內(nèi)容，同時行政性強(qiáng)制征地拆遷不斷，干群矛盾沖突加劇，群體性事件和惡性事件頻發(fā)，社會穩(wěn)定性遭遇前所未有的考驗。中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會藍(lán)皮書》指出，近年來，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起，2012年的情況也不容樂觀。群體性事件的形成原因，以征地拆遷沖突、環(huán)境污染沖突和勞動爭議為主。征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右，環(huán)境污染和勞動爭議引發(fā)的群體性事件占30%左右，其他社會矛盾引發(fā)的群體性事件占20%左右 〔1〕。這種情況足以說明，忽視農(nóng)民意愿的城鎮(zhèn)化不僅難以實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，而且由其導(dǎo)致的后果非常嚴(yán)重、教訓(xùn)非常深刻。

二、農(nóng)民進(jìn)城意愿分析

隨著新型城鎮(zhèn)化工作的持續(xù)推進(jìn)，中央和地方很多政府部門、研究機(jī)構(gòu)、高等院校對農(nóng)民進(jìn)城意愿進(jìn)行了調(diào)查，這些調(diào)查報告深刻反映出農(nóng)民進(jìn)城意愿的現(xiàn)實情況和農(nóng)民進(jìn)城的迫切要求，是我們進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化制度體制配套改革和制定新型城鎮(zhèn)化政策的有力依據(jù)?，F(xiàn)以2013年9月安徽省農(nóng)委綜合處對全省農(nóng)村固定觀察點425戶1 785位農(nóng)民的進(jìn)城落戶意愿調(diào)查分析報告、2013年6月河南省焦作市對全市6縣市農(nóng)民進(jìn)城意愿的調(diào)查分析報告和2013年7月重慶市江津區(qū)農(nóng)業(yè)委員會農(nóng)經(jīng)站羅振華對江津區(qū)農(nóng)村固定觀察點50戶農(nóng)民進(jìn)城意愿的調(diào)查分析報告為依據(jù)，結(jié)合國家統(tǒng)計局發(fā)布的年度農(nóng)民工流向監(jiān)測報告，對農(nóng)民進(jìn)城意愿進(jìn)行全面細(xì)致的分析研究。

（一）農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿度

按照安徽農(nóng)委的調(diào)查，在被調(diào)查的1 785人中，希望進(jìn)城落戶的有805人，占45.1%；不愿進(jìn)城落戶的有814人，占45.6%。愿意進(jìn)城落戶和不愿意進(jìn)城落戶的人數(shù)基本對等 〔2〕。據(jù)河南焦作市的調(diào)查，在集體資產(chǎn)收益分配權(quán)不變、以建筑成本價購房居住的前提下，有56.9%的農(nóng)戶愿意到城市生活 〔3〕。據(jù)重慶江津農(nóng)委對50戶農(nóng)村居民的調(diào)查：如果可以無條件進(jìn)城落戶，并且能夠在社會保障和公共服務(wù)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，是否愿意進(jìn)城落戶？50戶調(diào)查戶全部愿意進(jìn)城落戶，占總戶數(shù)的100.0%。如果在農(nóng)村也能享受與城鎮(zhèn)居民在社會保障和公共服務(wù)等方面的同等待遇，是否愿意進(jìn)城落戶？50戶調(diào)查戶全部愿意進(jìn)城落戶，占總戶數(shù)的100.0% 〔4〕。

根據(jù)三地的調(diào)查，在現(xiàn)行政策不變的前提下，農(nóng)民進(jìn)城落戶的愿望并不強(qiáng)烈，但在政策出現(xiàn)變化的情況下，農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿會有所增強(qiáng)。如果無條件進(jìn)城落戶并全面保留農(nóng)民在農(nóng)村的現(xiàn)有利益，則農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿會大幅增加。

（二）農(nóng)民想落戶的城市類型

按照安徽農(nóng)委的調(diào)查，在346個有進(jìn)城意愿的農(nóng)戶中，愿意進(jìn)縣城的有122戶，占35.3%；愿意進(jìn)地級市的有97戶，占28%；愿意進(jìn)省會等大城市的有104戶，占30.1%；希望進(jìn)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有23戶，僅占6.6% 〔2〕。這與農(nóng)民工的流向是一致的。據(jù)國家統(tǒng)計局2014年5月發(fā)布的2013年農(nóng)民工流向監(jiān)測調(diào)查報告，在16 610萬人的外出農(nóng)民工中，8.5%流入直轄市，22.0%流入省會城市，33.4%流入地級市（包括副省級），35.7%流入小城鎮(zhèn)（其中包括縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)），其他情況占0.4% 〔5〕。而據(jù)2012年農(nóng)民工流向監(jiān)測調(diào)查報告，外出農(nóng)民工在直轄市務(wù)工的占10%，在省會城市務(wù)工的占20.1%，在地級市務(wù)工的占34.9%，在縣級市務(wù)工的占23.6% 〔6〕。2012年在縣級以上城市務(wù)工的外出農(nóng)民工占所有外出農(nóng)民工的比重達(dá)到88.6%。按照類似比例，2013年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級小城鎮(zhèn)務(wù)工的外出農(nóng)民工比例只占10%左右。

由此可見，農(nóng)民進(jìn)城最傾向于地級以上城市，其次是縣級城市，進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工定居的意愿最差。

（三）愿意進(jìn)城的人群

根據(jù)焦作市的調(diào)查，18歲至30歲、31歲至40歲、41歲至60歲、60歲以上的農(nóng)民愿意進(jìn)城居住的比例分別是71.6%、58.3%、40%、19.7%。文盲、小學(xué)、初中、高中或中專、大專及以上文化程度的農(nóng)村居民中分別有20.8%、27.3%、55.1%、64.5%、85.9%表示愿意進(jìn)城居住。家庭年收入在1萬元以下、1萬元至3萬元、3萬元至5萬元、5萬元至10萬元、10萬元以上的農(nóng)民進(jìn)城意愿分別是34.4%、49.7%、61.6%、73%、83.6%。家庭人均承包地在0.5畝以下農(nóng)民愿意進(jìn)城比例為66.8%，0.5畝至1畝的為63.1%，1畝以上的為48.7%。按土地經(jīng)營情況分析，自種并承租有他人土地的農(nóng)民愿意進(jìn)城比例為52.3%，承包地自種的為56.4%，部分流轉(zhuǎn)的為55.1%，全部流轉(zhuǎn)的為82.3%。務(wù)農(nóng)、間歇性打工、經(jīng)商、常年務(wù)工的農(nóng)民中，分別有43.7%、48.2%、70.5%、71.2%愿意進(jìn)城居住，經(jīng)常外出打工或經(jīng)商農(nóng)民更愿意進(jìn)城。城市定居戶、臨時城市居住戶、農(nóng)村定居戶、農(nóng)村留守戶中愿意進(jìn)城的比例分別為91.7%、80.8%、52.9%、44% 〔3〕。

以上數(shù)據(jù)說明，年紀(jì)輕、文化程度高、收入高、承包土地少、轉(zhuǎn)移就業(yè)穩(wěn)定、享受過城市生活的農(nóng)民更愿意進(jìn)城。

（四）農(nóng)民想進(jìn)城的原因

安徽省農(nóng)委的調(diào)查顯示，愿意進(jìn)城落戶的805位農(nóng)民，基本上具有初中以上文化程度，有過城鎮(zhèn)工作生活經(jīng)歷，掌握信息多，接受能力強(qiáng)，收入高于普通農(nóng)戶，“城鎮(zhèn)落戶”對他們有較強(qiáng)的吸引力。一是出于對子女教育的長遠(yuǎn)考慮，希望子女能接受更好的教育，將來從事更好的職業(yè)，徹底改變“面朝黃土背朝天”的命運(yùn)，這種情況占27.3%。二是常年在城市生活的農(nóng)民工和農(nóng)村大中專畢業(yè)生，適應(yīng)了城市的生活節(jié)奏和工作環(huán)境，認(rèn)為在城市定居有利于個人發(fā)展，這種情況占25.1%。三是認(rèn)為進(jìn)城更方便就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，打工賺錢機(jī)會多，比在農(nóng)村種地收入高，這種情況占18.9%。四是認(rèn)為城市醫(yī)療條件完備，看病方便，這種情況占17.3%。五是認(rèn)為城市文化娛樂生活豐富多彩，能提高生活品質(zhì)，這種情況占11.4% 〔2〕。

河南焦作市的調(diào)查顯示，農(nóng)民愿意進(jìn)城居住的主要原因：一是讓子女接受更好的教育。45.1%的農(nóng)民愿意進(jìn)城居住的原因是子女就學(xué)。二是增加收入。有36.2%的農(nóng)民愿意進(jìn)城的原因是更方便打工和經(jīng)商。三是改善居住環(huán)境。有31.8%的農(nóng)民希望通過進(jìn)城居住改善目前的生活環(huán)境。四是享受更好的社會服務(wù)。有23.6%的農(nóng)民愿意進(jìn)城的原因是能享受更好的醫(yī)療、養(yǎng)老及其他社會服務(wù)和社會保障 〔3〕。

兩地數(shù)據(jù)均表明，城市教育優(yōu)勢對農(nóng)民最具有吸引力，其次是就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的發(fā)展機(jī)會，改善居住環(huán)境和享受城市福利保障對農(nóng)民進(jìn)城也具有一定的吸引力。

（五）影響農(nóng)民進(jìn)城的主要因素

按照安徽省農(nóng)委的調(diào)查，農(nóng)民普遍存在“九怕”，按比例大小依次為：怕買不起房，占45.2%；怕不適應(yīng)城市生活，占34.6%；怕離開故土，占34.1%；怕失去承包地，占32.5%；怕找不到工作，占25.9%；怕失去宅基地，占22.4%；怕城市生活成本高，占19.3%；怕意想不到的情況，占6.1%；怕失去集體分紅，占1.9% 〔2〕。河南焦作市的調(diào)查顯示，影響農(nóng)民進(jìn)城居住的制約因素：一是房價高。72.3%的農(nóng)戶認(rèn)為城市房價太高，買不起房。二是生活費(fèi)用高。46.5%的農(nóng)民認(rèn)為進(jìn)城居住生活費(fèi)用會提高。三是就業(yè)困難。有34.6%的農(nóng)民認(rèn)為進(jìn)城后就業(yè)困難。四是生活不習(xí)慣。26.5%的農(nóng)民因為擔(dān)心到城市生活不適應(yīng)而不愿意進(jìn)城居住。還有部分農(nóng)民剛剛建了新房，對居住環(huán)境相對滿意，暫時不愿意進(jìn)城居住 〔3〕。重慶江津的調(diào)查顯示：農(nóng)民不想進(jìn)城落戶的主要原因一是怕失去承包地；二是怕城里生活成本高；三是怕失去宅基地；四是怕買不起房；五是怕找不到工作 〔4〕。

從以上調(diào)查結(jié)果可以看出，農(nóng)民不愿進(jìn)城的因素中，最主要的是城市房價過高、怕失去農(nóng)村現(xiàn)有權(quán)益（即土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)）、怕城市生活成本高、怕找不到合適的工作。

對于獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，農(nóng)民是否愿意放棄農(nóng)村現(xiàn)有權(quán)益的問題，重慶江津區(qū)農(nóng)委的調(diào)查問卷中設(shè)計了這樣一個題目，即“如果給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償且價格合適，是否可以考慮放棄承包地經(jīng)營權(quán)，能接受的承包地最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（元/畝）是多少？”調(diào)查結(jié)果顯示，50戶中，接受4萬元/畝至5萬元/畝標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶數(shù)最多，有36戶，占總戶數(shù)的72.0%。對于“如果給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是否愿意放棄宅基地進(jìn)城落戶？”有45戶不會放棄，占總戶數(shù)的90.0%。對于“如果給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是否愿意放棄集體分紅進(jìn)城落戶？”有44戶選擇不愿意，占總戶數(shù)的88% 〔4〕。由此可見，農(nóng)民在現(xiàn)有三項權(quán)益上的持有態(tài)度是不同的，農(nóng)村承包土地只要價格合適，農(nóng)民的放棄意愿很強(qiáng)，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)則比較堅持，而對放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)則因情況不同意愿差別很大。

三、以農(nóng)民進(jìn)城意愿為基礎(chǔ)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

黨的十八屆三中全會的召開為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化打開了制度改革的大門，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議的召開為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了指引，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014- 2030）的出臺為新型城鎮(zhèn)化制定了具體的實施方略，但這些改革及在其指引下制定的政策依然存在眾多缺陷，尤其是與農(nóng)民進(jìn)城意愿之間還存在著較大的差距。因此，有必要繼續(xù)深化制度體制改革，進(jìn)一步修訂新型城鎮(zhèn)化政策，以農(nóng)民進(jìn)城意愿和農(nóng)民工現(xiàn)實流向為基礎(chǔ)深化和健全新型城鎮(zhèn)化的制度體制機(jī)制。

（一）改變城鎮(zhèn)化思路，以大中城市和異地城鎮(zhèn)化為重點推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

從農(nóng)民意愿和農(nóng)民工流向來看，農(nóng)民更愿意進(jìn)入大中城市工作和生活，跨省跨地區(qū)流動是農(nóng)民工流動的突出特點。而且，以大中城市為中心、以異地城鎮(zhèn)化為特征完成城鎮(zhèn)化是世界城市化的普遍規(guī)律。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖然有自身的特點，但也不能違背世界城市化的規(guī)律，逆城市化規(guī)律而行，因此，我國新型城鎮(zhèn)化必須以大中城市為中心、以異地城鎮(zhèn)化為重點推進(jìn)。在城鎮(zhèn)化布局上，要以大中城市為重點，主動放開大中城市的人口準(zhǔn)入，重點建設(shè)以大中城市為核心的城市群，同時兼顧中西部地區(qū)城市群建設(shè)。在推進(jìn)措施上，要積極推進(jìn)異地城鎮(zhèn)化，適當(dāng)兼顧就地城鎮(zhèn)化。特別是不能以小城鎮(zhèn)為重點、以就地城鎮(zhèn)化為核心推進(jìn)城鎮(zhèn)化，否則，新型城鎮(zhèn)化不僅不能順利達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反而會費(fèi)工費(fèi)力甚至成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策障礙。

（二）分類制定城鎮(zhèn)化政策，有序引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化是自然社會發(fā)展的客觀歷程，是人類社會伴隨生產(chǎn)力水平提高和科技發(fā)展進(jìn)程的歷史過程。城鎮(zhèn)化不會一蹴而就，也不會停滯不前。推進(jìn)城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是因勢利導(dǎo)、順勢而為。

由于歷史原因和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，各地農(nóng)民情況千差萬別，對城鎮(zhèn)生活的向往和適應(yīng)能力也明顯不同。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，年紀(jì)輕、文化程度高、收入高、承包土地少、轉(zhuǎn)移就業(yè)穩(wěn)定、享受過城市生活的農(nóng)民更愿意進(jìn)城。那么，推進(jìn)城鎮(zhèn)化就應(yīng)該以吸引這些進(jìn)城務(wù)工、生活的農(nóng)民工群體為重點，并不失時機(jī)地創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民能夠提高科技文化素質(zhì)、體驗城鎮(zhèn)生活的便利，從而增強(qiáng)進(jìn)城落戶意愿。但是，對于有些文化素質(zhì)嚴(yán)重偏低、年齡偏大、思想觀念過于保守的農(nóng)民，我們也不能在違背農(nóng)民意愿的情況下強(qiáng)行推進(jìn)城鎮(zhèn)化，那樣會給他們的工作和生活造成新的困難。這就需要分類制定城鎮(zhèn)化政策，有序引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，同時還需要有足夠的耐心、花費(fèi)較長的時間、付出更多的努力為不愿進(jìn)城的農(nóng)民解決難題。

（三）全面放開城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在全國范圍內(nèi)的自由流動

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，單純放開縣城及其以下小城鎮(zhèn)的戶籍準(zhǔn)入，對于農(nóng)民戶籍進(jìn)城，實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化與戶籍人口城鎮(zhèn)化的一致沒有現(xiàn)實意義。農(nóng)民最希望進(jìn)入的城市是地級以上大中城市，希望進(jìn)入縣城的只有20%，希望進(jìn)入縣城以下小城鎮(zhèn)的只有10%。如果繼續(xù)對進(jìn)入地級以上大中城市設(shè)置各類門檻，則意味著農(nóng)民進(jìn)不進(jìn)城無所謂，戶籍遷移的意愿極為低下，戶籍與居住地分離的狀況不可能有明顯改觀。以居住證為依據(jù)對進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行管理則人為地重新設(shè)置了城鄉(xiāng)戶籍差別，為農(nóng)民進(jìn)城增加了制度障礙。而且，在市場機(jī)制不斷完善的情況下，城鄉(xiāng)居民流動和城市之間的居民流動將成為常態(tài)，居住證會成為居民流動的新的制度障礙。因此，應(yīng)積極進(jìn)行戶籍制度改革，剝離戶籍所承載的過多的社會職能，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)建立常住人口變更登記制度，實現(xiàn)戶籍人口在全國范圍內(nèi)的自由遷移和自主定居。

（四）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全面實現(xiàn)農(nóng)村土地房屋及集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)交易的市場化

現(xiàn)行農(nóng)村土地房屋及集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度已成為農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)、脫離農(nóng)村的關(guān)鍵性制度障礙。如果沒有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的全面改革，農(nóng)民不會自愿脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而大量農(nóng)民滯留于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，必然會使我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程全面受阻，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)也將難以實現(xiàn)。因此，必須以前所未有的勇氣對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行全面系統(tǒng)的改革。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可以有三條途徑：一是虛置農(nóng)村土地集體所有權(quán)，做實農(nóng)村土地使用權(quán)。全面賦予農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)用土地、建設(shè)用地和宅基地的永久性使用權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)村所有土地在用途管制下的可自主使用、自主繼承和自由交易。在此情況下，農(nóng)民可通過市場自由交易的方式獲取土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓的合理化收益，從而脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村；城鎮(zhèn)居民和企業(yè)可通過市場自由交易平等地進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的市場化流動和合理配置。二是做實農(nóng)村集體土地所有權(quán)。在收回農(nóng)用土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地經(jīng)營使用權(quán)的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村集體所有的土地、房屋、企業(yè)全面進(jìn)行清產(chǎn)核資，然后進(jìn)行資產(chǎn)量化和集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理和經(jīng)營集體所有土地和資產(chǎn)，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)股份可收益、繼承和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民以集體經(jīng)濟(jì)股份數(shù)額和比重參與集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營和管理。三是按照黨的十八屆三中全會精神，明確農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)、放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在用途管制前提下的全面可自由交易。同時，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”交易；積極探索和推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場化交易；量化集體經(jīng)濟(jì)股份，實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)股份的自由交易。在這三條途徑中，第一條適用于多數(shù)農(nóng)村，最有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但存在思想觀念和法律方面的障礙，需要進(jìn)行教育引導(dǎo)和修改法律。第二條適用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的少數(shù)農(nóng)村，多數(shù)地方不適用。第三條是現(xiàn)行政策提倡和允許的改革，但帶有明顯的過渡性質(zhì)，城鄉(xiāng)資源交換難以實現(xiàn)完全的市場化，難以操作且容易發(fā)生制度扭曲。但無論通過哪種方式進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，關(guān)鍵都是要實現(xiàn)農(nóng)村土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的明晰化、可交易化，使農(nóng)民的三項權(quán)益（土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)）得到切實保障，使農(nóng)民能夠通過市場化交易在土地、房屋、集體財產(chǎn)等方面的權(quán)益得到合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯伦杂X自愿地退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，從而實現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集中、農(nóng)村土地由小規(guī)模分散經(jīng)營向集約規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)換以及城鄉(xiāng)優(yōu)勢資源的合理優(yōu)化配置，為新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化徹底掃除制度體制障礙。

（五）實行城鎮(zhèn)住房建設(shè)管理制度改革，全面放開城鎮(zhèn)住房建設(shè)經(jīng)營

政府對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地壟斷和房地產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)對城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)經(jīng)營的壟斷是城鎮(zhèn)住房價格居高不下、影響農(nóng)民進(jìn)城居住的重大障礙。要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)農(nóng)民到城鎮(zhèn)定居，必須徹底改革城鎮(zhèn)建設(shè)用地的政府壟斷制度和房地產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)對城鎮(zhèn)住房開發(fā)經(jīng)營的壟斷制度。一是全面取消政府對城鎮(zhèn)建設(shè)用地經(jīng)營開發(fā)的一級壟斷。在政府統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)經(jīng)營實行用地企業(yè)與供地單位或家庭個人自由談判交易的土地供應(yīng)制度。所有經(jīng)營性建設(shè)用地由土地供需雙方自主協(xié)商、平等交易，政府只承擔(dān)監(jiān)督、協(xié)調(diào)、辦證、收稅、調(diào)解和仲裁職能，不再直接介入土地征收和交易。政府征用土地僅限于公益性建設(shè)用地，征地價格參照市場交易價格，由政府與農(nóng)戶、企業(yè)或單位協(xié)商進(jìn)行。在公益性征地過程中，如果政府與被征地企業(yè)或居民難以達(dá)成一致協(xié)議，可由任何一方起訴到法院，由法院判決后強(qiáng)制執(zhí)行。二是取消房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地的經(jīng)營壟斷。在符合政府統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，城鎮(zhèn)住房建設(shè)經(jīng)營全面放開。只要是按照政府城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的住房，在“兩證”（土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證）齊全的情況下，都可進(jìn)入房地產(chǎn)市場交易。三是政府要積極建設(shè)公租房和廉租房，鼓勵企業(yè)自建周轉(zhuǎn)房和職工宿舍，以增加城鎮(zhèn)住房供給，抑制高房價。四是對城鎮(zhèn)所有居住用地和住房以市場評估價格為基礎(chǔ)全面征收房地產(chǎn)稅，以平抑城鎮(zhèn)住房價格、補(bǔ)充地方財政收入。五是嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》，實行中央和地方財政稅收及部門收支的全面預(yù)算化管理和收支分離，以徹底消除土地財政和地方創(chuàng)收動力。通過以上改革，地方政府不再具有大搞土地財政的動力，城鎮(zhèn)住房價格將全面下降，農(nóng)民進(jìn)城居住的成本就會大為降低，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)也將順利實現(xiàn)。

（六）完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能，提高公共管理水平

農(nóng)民進(jìn)城的主要目的是獲得更好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會、享受城鎮(zhèn)生活環(huán)境和生活便利、讓子女獲得更好的教育，因此，必須搞好城鎮(zhèn)建設(shè)，讓城鎮(zhèn)在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、公共管理和公共服務(wù)方面對農(nóng)民更具吸引力。一是提高城鎮(zhèn)公共管理水平，創(chuàng)造更好的市場發(fā)展環(huán)境。通過提高公共管理水平，吸引更多更好的企業(yè)到城鎮(zhèn)投資和經(jīng)營，提高居民創(chuàng)業(yè)的積極性，以增加就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供更好的經(jīng)濟(jì)支撐，為農(nóng)民到城鎮(zhèn)居住提供穩(wěn)定可持續(xù)的收入來源。二是強(qiáng)化教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，以公共服務(wù)能力和水平的提高吸引農(nóng)民到城鎮(zhèn)定居。三是加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城鎮(zhèn)居民和進(jìn)城農(nóng)民提供更好的工作生活環(huán)境，讓更多的居民享受到城鎮(zhèn)發(fā)展的“陽光”。只有不斷完善城鎮(zhèn)功能，城鎮(zhèn)生活才更具吸引力，農(nóng)民才能以更快的速度、更高的自覺性和主動性進(jìn)入城鎮(zhèn)生活。