主任檢察官制度改革中的“去行政化”之路

郭曉宏（北京市通州區(qū)人民檢察院副檢察長）

周 媛（北京市通州區(qū)人民檢察院）

自二十世紀(jì)90年代以來，隨著檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的準(zhǔn)司法屬性與行政化工作機(jī)制的沖突愈加明顯，從中央頂層設(shè)計(jì)者到基層司法實(shí)務(wù)界，幾乎不約而同地認(rèn)識(shí)到“對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能與現(xiàn)有辦案機(jī)制存在這種的沖突，需要推進(jìn)適度司法化改革”①龍宗智：《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，《法學(xué)研究》2013年第1 期。。因此，如何加強(qiáng)檢察官的相對(duì)獨(dú)立性、弱化檢察權(quán)運(yùn)行過程中的行政化色彩，成為了檢察體制和工作體制改革中的重要命題。在此背景下主任檢察官辦案責(zé)任制成為檢察改革的亮點(diǎn)，但“去行政化”的舊有問題始終未得到較好解決，需要我們從法律文本、改革實(shí)踐分析入手，厘清“去行政化”的理論基點(diǎn)。

梳理我國現(xiàn)行憲法和法律，其中并無對(duì)“主任檢察官”或“主任檢察官制度”的明確規(guī)定，檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的法律依據(jù)并不明確，檢察官獨(dú)立發(fā)揮法律監(jiān)督職責(zé)、參與訴訟的法律主體資格是在現(xiàn)行法律規(guī)定中是空白的、含混的。近二十年來，各地檢察機(jī)關(guān)經(jīng)歷了從主訴（辦）辦案責(zé)任制到主任檢察官辦案責(zé)任制的有益嘗試。2013年12月最高人民檢察院印發(fā)了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，檢察機(jī)關(guān)在全國7 個(gè)省份的17 個(gè)檢察院試點(diǎn)開展主任檢察官辦案責(zé)任制。至此, 主任檢察官制度在全國更大范圍內(nèi)開始試點(diǎn)推進(jìn)。而上述系列改革的最大亮點(diǎn)就是對(duì)檢察官辦案主體地位的強(qiáng)化，這無疑證明了頂層設(shè)計(jì)者對(duì)檢察實(shí)踐突圍的認(rèn)可。本文將以此為基礎(chǔ)展開討論。

一、現(xiàn)行試點(diǎn)的瓶頸：回到“去行政化”的討論原點(diǎn)

一直以來，我國檢察工作機(jī)制因帶有濃重的行政色彩而飽受詬病。一個(gè)案件的辦理通常需要層層審批、把關(guān)——由辦案人員提出處理意見，部門負(fù)責(zé)人審核再由檢察長或檢察委員會(huì)做出決定，從而導(dǎo)致了辦案效率低下。以北京市通州區(qū)人民檢察院為例，每年上千件的刑事公訴案件，若全部如此處理、件件審查把關(guān)，縱有檢察長竭慮敬業(yè)也終將陷入“客觀不能”之困境。更令人擔(dān)憂的是，層層審批的辦案機(jī)制易導(dǎo)致“人人負(fù)責(zé)，實(shí)則無人負(fù)責(zé)”的局面。在層層審批之下，人人都負(fù)責(zé)，但是一旦案件出現(xiàn)問題，責(zé)任很難追究到人。人人負(fù)責(zé)，實(shí)際是無人負(fù)責(zé)。這種層層審批下“行政化”，使最具親歷性的檢察官卻并不對(duì)案件負(fù)有相當(dāng)?shù)臎Q定權(quán)和責(zé)任，顯然，削弱了承辦檢察官的責(zé)任心和工作積極性。

有幸的是，“去行政化”的要義已愈加清晰地植入檢察改革高層的思維。檢察官辦案責(zé)任制的改革者已經(jīng)意識(shí)到改革的最大障礙在于檢察行政化，而行政權(quán)干擾檢察權(quán)行使的重要途徑在于辦案部門的行政管理層②錢業(yè)桐：《檢察機(jī)關(guān)案件管理模式的扁平化》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6 期。。于是，以在規(guī)范層面取消業(yè)務(wù)部門的行政辦案層為基本改革思路，放權(quán)給檢察官，部門負(fù)責(zé)人不再負(fù)責(zé)對(duì)案件進(jìn)行審核③王一超：《檢察官辦案責(zé)任制改革的進(jìn)路分析——兼對(duì)主任檢察官制度的反思》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年6月第16 卷第3 期。。即便如此，從主訴制到主任制改革進(jìn)程中始終存在著“去行政化”困擾，從而侵蝕了改革實(shí)效。

在主訴制推行的十余年間，由于相關(guān)權(quán)、責(zé)、利配套性制度保障機(jī)制落實(shí)不到位，很多地區(qū)主訴制的命運(yùn)并不如預(yù)期的樂觀，部分院通過變通的雙軌制④例如，自2000年起我院在公訴處內(nèi)通過實(shí)行雙軌制，即設(shè)立主訴檢察官辦案組的同時(shí)，保留“三級(jí)審批制”普通辦案組，以保障與舊有的辦案機(jī)制銜接順暢，降低新制度過渡初期的冒進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，兩相比較實(shí)行“主訴制”優(yōu)勢凸顯。將主訴制堅(jiān)持沿用下來?！胺艡?quán)與收權(quán)的進(jìn)退、穩(wěn)定與流動(dòng)的左右為難、責(zé)任與權(quán)力不相匹配等問題使主訴制面臨著發(fā)展的困境”⑤吳祥義、熊證、石晶：《主訴檢察官辦案責(zé)任制的困境及出路》，《中國檢察官》2010年第12 期。。主任檢察官制度改革過程中遇到的并不是新問題，仍舊指向主訴制推行時(shí)期的歷史遺留性癥結(jié)，即“去行政化”力度與相關(guān)措施保障。具體表現(xiàn)在以下兩方面：

第一，“去行政化”力度不足，放權(quán)有顧慮，放權(quán)不徹底。不可否認(rèn)，在改革初期實(shí)行雙軌制（即主任檢察官辦案組與三級(jí)審批辦案組并行）是利于平穩(wěn)過渡的權(quán)宜之計(jì)?！半p軌制”依每名檢察官不同的辦案能力歸入不同的權(quán)責(zé)軌道，既體現(xiàn)出對(duì)實(shí)力出眾、獨(dú)擋一面的資深檢察官的重用，同時(shí)又為處于“第二梯隊(duì)”的“成長期”檢察官走向成熟提供實(shí)操性鍛煉平臺(tái)。但是，如果將“留有余地”的緩沖策略長期運(yùn)用，則會(huì)沖淡改革主題、消磨改革實(shí)效，加重人們對(duì)“三級(jí)審批制”的心理依賴，甚至?xí)屓藗儺a(chǎn)生對(duì)改革者行動(dòng)決心的質(zhì)疑。縱觀國內(nèi)外歷史上的多次改革，都是因?yàn)榱粲杏嗟氐摹安粡氐住倍伴_倒車”。主任制改革工作中“權(quán)宜”也好、“顧慮”也罷，從根本上說都是對(duì)主任檢察官辦案責(zé)任制的核心要素——“應(yīng)否放權(quán)、對(duì)誰放權(quán)、放權(quán)邊界”上還沒有形成堅(jiān)定而清晰的認(rèn)識(shí)。

第二，“去行政化”配套措施脫節(jié)，保障不到位，責(zé)、利不清晰。檢察官準(zhǔn)入退出、考評(píng)晉升機(jī)制銜接不暢、制度規(guī)則不匹配，對(duì)主訴、主任檢察官執(zhí)法辦案的考評(píng)仍然實(shí)行行政化的多頭管理，這些極大挫傷檢察官群體積極性。修改后的《刑事訴訟法》對(duì)檢察官的專業(yè)素質(zhì)、掌控庭審的能力提出了更高的要求，無論是早期的主訴制，還是當(dāng)下試行的主任檢察官制度，都需要圍繞精英檢察官的個(gè)體發(fā)展設(shè)計(jì)一套完整的保障性制度，包括推進(jìn)檢察人員分類管理、職業(yè)保障等體制性改革來鞏固辦案責(zé)任制改革成效。顯然，這些年以來，相關(guān)配套機(jī)制改革更多的是強(qiáng)調(diào)主訴或主任檢察官辦案責(zé)任的承擔(dān)，而疏于這個(gè)精英群體尊榮與歸屬的人文關(guān)懷和物質(zhì)保障。

二、“去行政化”的理論基點(diǎn)：以保障檢察官相對(duì)獨(dú)立性為前提

無論是主訴制還是當(dāng)下試點(diǎn)推進(jìn)的主任制,其核心是觸及檢察機(jī)關(guān)基本辦案單元的變革,成敗的關(guān)鍵都在于能否真正有效地去行政化⑥張棟：《主任檢察官制度改革應(yīng)理順“一體化”與“獨(dú)立性”之關(guān)系》，《法學(xué)》2014年第5 期。。但“去行政化”只是檢察改革的措施手段而非目標(biāo)。改革的真正意旨是建立更為科學(xué)高效的檢察權(quán)運(yùn)行體系，只有對(duì)檢察權(quán)力運(yùn)行規(guī)律、檢察權(quán)屬性、檢察官主體價(jià)值等問題具有全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，方可正確把握“去行政化”進(jìn)程。主任檢察官制度改革中“去行政化”的理論基點(diǎn)離不開對(duì)“檢察官相對(duì)獨(dú)立性”與“檢察一體原則”二者關(guān)系的解讀。

檢察一體是對(duì)近代大陸法系檢察制度內(nèi)部組織構(gòu)建以及權(quán)能運(yùn)行的原理性概括和總結(jié)。有人認(rèn)為，檢察一體原則作為一種體制安排，主要是為了適應(yīng)檢察工作的需要。 也有人提出，對(duì)于檢察一體化的過多強(qiáng)調(diào)，將會(huì)極大削弱檢察官獨(dú)立性。究竟，“檢察一體”與“檢察官獨(dú)立”之間二者之間如何權(quán)衡抉擇、界限何在？這一直是各國檢察界共同關(guān)注的話題。不同國家、地區(qū)對(duì)獨(dú)立性與隸屬性的取向不同，有的強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)行使的統(tǒng)一，從而重視檢察官的隸屬性；有的則強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)依法行使的獨(dú)立性。盡管檢察制度鑲嵌在各自國家不同的政治結(jié)構(gòu)之中，各個(gè)國家的檢察制度還是體現(xiàn)出高度的共通與交融，體現(xiàn)出檢察制度特有的運(yùn)行規(guī)律。不同政治制度下檢察制度發(fā)展歷史中形成的趨同更是檢察制度固有特質(zhì)和共性特征的體現(xiàn)，是檢察制度歷經(jīng)抉擇和不斷揚(yáng)棄的結(jié)果。因檢察官制的共同制度使命，國外不同的檢察制度在歷經(jīng)制度融合與抉擇之后，均體現(xiàn)出高度相似的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與檢察體制特征⑦李樂平、韓彥霞：《檢察官辦案責(zé)任制的比較法考察及啟示》，載《主任檢察官辦案責(zé)任制——第十屆國家高級(jí)檢察官論壇論文集》2014年9月。，即對(duì)于檢察官獨(dú)立性的尊崇。大陸法系國家的檢察官獨(dú)立雖然受到檢察一體的制約，但是上級(jí)指令在許多方面受到限制，檢察官個(gè)體擁有很大程度的獨(dú)立性；英美法系國家因基本不存在上命下從的等級(jí)關(guān)系，檢察官個(gè)體的獨(dú)立性更高。

在大陸法系國家(地區(qū))，一個(gè)檢察院內(nèi)部比較普遍地實(shí)行檢察長—主任檢察官—檢察官這樣的權(quán)力配置方式與責(zé)任鏈，實(shí)行相對(duì)獨(dú)立性與行政隸屬性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，且行政隸屬性的貫徹即檢察一體原則是以尊重檢察官獨(dú)立性為前提的。這主要體現(xiàn)在，雖然一些國家或地區(qū)部門負(fù)責(zé)人對(duì)檢察官承辦的案件負(fù)有監(jiān)督和審核的職責(zé)，但部門負(fù)責(zé)人通常都會(huì)尊重檢察官的個(gè)體意見。在德國，檢察首長在指令產(chǎn)生爭議時(shí),一般不會(huì)勉強(qiáng)下級(jí)檢察官在違背其個(gè)人觀點(diǎn)的情況下履職, 會(huì)采取職務(wù)的移轉(zhuǎn)或收取的方式處理這種沖突, 也就是指派其他檢察官或者本人親自處理此案⑧張棟：《主任檢察官制度改革應(yīng)理順“一體化”與“獨(dú)立性”之關(guān)系》，《法學(xué)》2014年第5 期。。在日本，檢察官個(gè)體是行使檢察權(quán)的意思決定機(jī)關(guān)，對(duì)于檢察事務(wù)，檢察官是擁有自行決定權(quán)的表達(dá)國家意思的獨(dú)立官廳，而不是作為上司的部下行使檢察權(quán)⑨甄貞等：《檢察制度比較研究》，法律出版社2010年版，第374 頁。。再如，我國臺(tái)灣地區(qū)檢察官個(gè)案處分權(quán)的內(nèi)部制衡主要通過送閱制度實(shí)現(xiàn)，但是送閱的目的是通過經(jīng)驗(yàn)豐富的主任檢察官與檢察長對(duì)檢察官進(jìn)行指導(dǎo)，其更類似于以咨詢?yōu)槟康囊庖娬髟儯巧厦聫牡氖虑皩徟?，不能改變主任檢察官的決定⑩李樂平、韓彥霞：《檢察官辦案責(zé)任制的比較法考察及啟示》，載《主任檢察官辦案責(zé)任制——第十屆國家高級(jí)檢察官論壇論文集》2014年9月。。

綜上可見，無論大陸法系還是英美法系，檢察官獨(dú)立性的價(jià)值早已被世界各地檢察制度所予以明確認(rèn)可，成為一切檢察制度機(jī)制中最為核心的價(jià)值指向。即便是在同樣強(qiáng)調(diào)檢察一體的大陸法系國家和地區(qū)，仍舊將檢察官獨(dú)立性作為首當(dāng)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。長期以來，我們強(qiáng)調(diào)的是檢察機(jī)關(guān)上下一體、檢察院對(duì)外集體獨(dú)立的概念，而且這種行政化風(fēng)格被深深地植入案件辦理與決定的過程中。如前文所述，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察長（或檢委會(huì)）是決定具體個(gè)案件處理意見的決策者（組織），有關(guān)檢察權(quán)行使獨(dú)立，也都是以檢察機(jī)關(guān)整體或某個(gè)檢察院集體為主語，即便授予檢察官權(quán)力, 也是出于“保障人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)”一邏輯。這與域外國家或地區(qū)法律、實(shí)踐中更多地強(qiáng)調(diào)檢察官個(gè)體的獨(dú)立形成較為明顯的反差。即便是在當(dāng)下主任檢察官辦案責(zé)任制改革語境中，更多的提法是“檢察官主體地位”。當(dāng)然，不可否認(rèn)，強(qiáng)化“檢察官主體地位”是對(duì)檢察官直接擔(dān)負(fù)案件審查辦理的履職要求與產(chǎn)生履職效果的積極認(rèn)可，但是這種“主體地位的發(fā)揮”強(qiáng)調(diào)的還是在服務(wù)于“檢察一體原則”之下的履職效能，并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官案件審查意見與履職效果具有獨(dú)立性價(jià)值的推崇。

實(shí)踐中，正是因?yàn)橐怨V為典型檢察業(yè)務(wù)中蘊(yùn)含的司法屬性（如“直接性、親歷性”等）與檢察權(quán)行政屬性產(chǎn)生了直接沖突，才會(huì)不斷自下而上的掀起出現(xiàn)主訴、主任檢察官制度改革的實(shí)踐嘗試。對(duì)于這種來自辦案一線的改革沖動(dòng)，與其說是這是檢察實(shí)踐對(duì)于法律文本的實(shí)然超越，倒不如說這是符合檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的應(yīng)然回歸。

三、“去行政化”的要義：讓檢察權(quán)行使主體實(shí)至名歸

在檢察官辦案制改革的進(jìn)路上，“去行政化”的要義就是要讓作為檢察權(quán)行使主體的檢察官實(shí)至名歸，其根本是要遵循檢察權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律、充分尊重和發(fā)揮檢察官個(gè)體作用。這需要對(duì)以往過度強(qiáng)化“檢察一體”的理念進(jìn)行調(diào)適與收縮，使“檢察一體原則”的貫徹落實(shí)以尊重和保障“檢察官相對(duì)獨(dú)立性”這一核心為前提。

我國檢察機(jī)關(guān)的憲法使命是維護(hù)國家法律的正確實(shí)施，研究和遵循檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，是檢察改革進(jìn)路的必然選擇。檢察一體原則追求的是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部整體的規(guī)范性、服從性、高效性以及對(duì)外的權(quán)威性，但如果僅僅實(shí)現(xiàn)這些，顯然是與檢察權(quán)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、檢察權(quán)蘊(yùn)含準(zhǔn)司法性質(zhì)的屬性不相符的。實(shí)現(xiàn)檢察一體原則是實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)科學(xué)、規(guī)范運(yùn)行的手段和措施，其貫徹把握必須以保障不偏離司法規(guī)律的運(yùn)行軌道為前提。值得注意的是，手段與措施不能成為“價(jià)值”本身而凌駕于“規(guī)律”之上，更不能因它們的重要性而成為擴(kuò)張性地侵蝕處于同一位階甚至更高位階“價(jià)值”的理由，這即是從檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律出發(fā)，對(duì)檢察一體與檢察官獨(dú)立性之關(guān)系的解讀。正如有學(xué)者指出，檢察一體, 其監(jiān)督指揮、職務(wù)收取和職務(wù)轉(zhuǎn)移其實(shí)是為了防范和救濟(jì)這種獨(dú)立（檢察官獨(dú)立性）可能帶來的弊端而設(shè)置的。沒有檢察一體反而體現(xiàn)不出檢察獨(dú)立來。因?yàn)闄z察一體實(shí)際上是為了保證法律的統(tǒng)一適用和防止檢察權(quán)的恣意妄為而設(shè)置的一種更高層次的檢察獨(dú)立形式, 是上級(jí)檢察官依照嚴(yán)格程序(比如發(fā)出書面命令), 并對(duì)這種指揮負(fù)個(gè)人完全責(zé)任的一種檢察權(quán)運(yùn)作模式?張棟：《主任檢察官制度改革應(yīng)理順“一體化”與“獨(dú)立性”之關(guān)系》，《法學(xué)》2014年第5 期。。其實(shí)，在有關(guān)“檢察一體”的內(nèi)容解讀中, 很多學(xué)者都曾提出類似觀點(diǎn),即檢察一體的完整內(nèi)涵當(dāng)然包含一定意義的檢察獨(dú)立，遺憾的是這種理論上的認(rèn)同在國內(nèi)現(xiàn)行法律規(guī)定以及實(shí)踐操作上并沒有的得到體現(xiàn)與貫徹。

當(dāng)下，檢察官辦案責(zé)任制首要解決的問題就是從檢察規(guī)律出發(fā)實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)行使主體的價(jià)值回歸，并以此為中心構(gòu)建配套的權(quán)責(zé)利制度體系。如果這一點(diǎn)不能在改革探尋中予以充分明確，想沖出改革瓶頸的圍墻恐將會(huì)出現(xiàn)“原地打轉(zhuǎn)”。相反，如果能夠以突出“檢察官相對(duì)獨(dú)立性”為核心實(shí)現(xiàn)“去行政化”的改革要義，那么檢察官辦案責(zé)任制改革中的難題也當(dāng)迎刃而解。這其中要重點(diǎn)把握以下幾方面：

其一，改革頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)明確主任檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)與檢察一體之間恰當(dāng)?shù)慕绶?。充分發(fā)揮檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)的主體能動(dòng)性，只有在“檢察官獨(dú)立性”失靈而面臨影響司法公正之虞時(shí)，“檢察一體”原則的相關(guān)機(jī)制措施才得施展空間，除此之外，應(yīng)該更多地讓“檢察官獨(dú)立性”予以彰顯，尤其防止因行政化程序規(guī)則的濫用而造成對(duì)檢察官獨(dú)立履職的不當(dāng)干擾與抑制。具體而言，要區(qū)分檢察事務(wù)和檢察行政事務(wù)，檢察事務(wù)上原則上實(shí)行主任檢察官的獨(dú)立，但在檢察行政事務(wù)上貫徹檢察一體原則；為保障檢察機(jī)關(guān)對(duì)外的整體獨(dú)立以及法律適用的統(tǒng)一性，檢察長發(fā)現(xiàn)檢察官在辦案中有重大疏漏或徇私枉法等重大問題的，檢察長有權(quán)及時(shí)糾正和監(jiān)督。尤為注意的是，即使在改革初期，可能會(huì)面臨許多主客觀方面的不適應(yīng)癥，但是作為一種精神要義，在改革頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)該予以充分重視，為基層的實(shí)施者提供明確指引，惟其如此改革的方向才不會(huì)在路線爭論中遭遇目標(biāo)迷失而偏航。

其二，在放權(quán)尺度上，必須尊重和體現(xiàn)檢察官依其職權(quán)特點(diǎn)而具有的獨(dú)立性價(jià)值，建立以“普遍放權(quán)和特殊例外” 職權(quán)配置原則。除法律明文規(guī)定的以外，應(yīng)由檢察長或檢察委員會(huì)行使的權(quán)力外，一般都應(yīng)放權(quán)給主任檢察官，僅對(duì)少數(shù)特別重大、疑難復(fù)雜敏感、社會(huì)關(guān)注度高的案件，由檢察長決定或提交檢察委員會(huì)討論決定。

其三，在放權(quán)后的權(quán)責(zé)規(guī)范建立上應(yīng)當(dāng)完善檢察官、主任檢察官、檢察長及檢委會(huì)各環(huán)節(jié)層級(jí)的意見形成規(guī)則，實(shí)現(xiàn)檢察官獨(dú)立性與檢察一體原則的協(xié)調(diào)互濟(jì)。首先，檢察官必須先要形成自己的明確意見, 主任檢察官才能對(duì)案件進(jìn)行指導(dǎo)和把關(guān),而主任檢察官也不得在沒有清晰書面意見時(shí)，先去征詢檢察長的意見, 然后將這個(gè)意見作為自己的原始辦案意見來使用。檢察長或檢委會(huì)擁有最高的指揮權(quán)對(duì)主任檢察官意見進(jìn)行更改, 主任檢察官也必須遵從這種更改，但必須在規(guī)則中明確, 這種指揮行為本身要依嚴(yán)格的程序來進(jìn)行。對(duì)此，可以參考域外經(jīng)驗(yàn)建立監(jiān)督指揮、職務(wù)收取和職務(wù)轉(zhuǎn)移的制度。要嚴(yán)格限制監(jiān)督指揮權(quán)的指令必須是后置的，且具有相關(guān)書面附卷、意見簽署、網(wǎng)絡(luò)同步等留痕操作，提醒對(duì)案件提出處理意見的最高決定者在發(fā)表指揮、監(jiān)督意見時(shí)要履行高度謹(jǐn)慎義務(wù)，防止不經(jīng)親歷審查辦理、缺少必要論證而為單方行政性命令。對(duì)于檢察長、檢委會(huì)不同意主任檢察官對(duì)案件的處理意見的，而主任檢察官仍然堅(jiān)持自己意見的，在辦案期限允許的情況下，檢察長可以更換承辦人重新審查案件并提出處理意見。這些指導(dǎo)、指揮、監(jiān)督性意見必須以書面形式進(jìn)行, 同時(shí)檢察官的最初意見應(yīng)一并附卷,以備日后檢驗(yàn)。這些規(guī)則是為了保證一旦啟動(dòng)監(jiān)督、指揮等“檢察一體”行政性行為對(duì)“檢察官獨(dú)立性”結(jié)果作出干預(yù)和調(diào)整時(shí)，無論是主任檢察官還是檢察長，都將受到嚴(yán)格的程序規(guī)范的制約，這一過程應(yīng)當(dāng)是事后且可驗(yàn)的。

綜上，檢察官辦案制改革的意旨是為促進(jìn)檢察權(quán)科學(xué)規(guī)范運(yùn)行，行使檢察權(quán)主體則是被喻為“站著的法官”的檢察官，因此尊重和保障檢察官相對(duì)獨(dú)立性應(yīng)作為檢察改革的第一要義。至此，引用陳衛(wèi)東教授的話語共同期盼和見證檢察官辦案制改革的未來：當(dāng)訴訟法上的主體置換為檢察官時(shí), 帶來的將是與之相配套的理念、制度與實(shí)踐的轉(zhuǎn)換。當(dāng)權(quán)力的行使主體由難以物化的檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)轷r活的個(gè)體檢察官時(shí), 行使的獨(dú)立性就會(huì)成為制度的設(shè)計(jì)者不得不考慮的問題。當(dāng)權(quán)力的行使主體由作為一個(gè)整體的人民檢察院置換為作為個(gè)體的檢察官時(shí), 權(quán)力行使的榮耀感以及職業(yè)的責(zé)任感使其渴望擁有更大的獨(dú)立空間, 賦予檢察官獨(dú)立行使職權(quán)則充分體現(xiàn)了對(duì)于行使權(quán)力的個(gè)體的尊重。?陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎：《檢察一體與檢察獨(dú)立》，《法學(xué)研究》2006年第1 期。