2015年英國(guó)憲法學(xué)焦點(diǎn)
——《1998年人權(quán)法》的存廢

屠 凱

2015年英國(guó)憲法學(xué)焦點(diǎn)
——《1998年人權(quán)法》的存廢

屠 凱*

繼2014年蘇格蘭公民投票引發(fā)的熱議之后，《1998年人權(quán)法》（The Human Rights Act1998）的存廢成為2015年英國(guó)憲法學(xué)界的焦點(diǎn)。

眾所周知，《1998年人權(quán)法》以制定法的形式和位階在英國(guó)原有的普通法司法審查機(jī)制內(nèi)引入了具有準(zhǔn)凌駕性的歐洲人權(quán)法規(guī)范，在世界范圍內(nèi)普遍提升了對(duì)所謂“違憲審查”英聯(lián)邦模式的期待。因而，2015年在特定政治條件下出現(xiàn)的英國(guó)《1998年人權(quán)法》存廢問題也就不僅僅是該國(guó)自己的焦點(diǎn)，其還引起了廣泛的國(guó)際關(guān)注，并可能為我國(guó)憲法學(xué)界提供某些啟示。

英國(guó)憲法學(xué)界的當(dāng)代主流作品普遍談及《1998年人權(quán)法》的制定、功能和比較法價(jià)值。而對(duì)《1998年人權(quán)法》的專門研究亦有不少。揚(yáng)（Alison L.Young）的《議會(huì)主權(quán)與人權(quán)法》（Parliamentary sovereignty and the Human Rights Act）一書系統(tǒng)分析了《1998年人權(quán)法》對(duì)英國(guó)過去奉行的“議會(huì)主權(quán)”原則的沖擊。①按照傳統(tǒng)觀念，“議會(huì)主權(quán)”意味著位于西敏寺的英國(guó)議會(huì)可以制定或者修改任何法律，但《1998年人權(quán)法》顯然在某種程度上約束了英國(guó)議會(huì)的立法權(quán)，要求英國(guó)制定法在國(guó)內(nèi)法的范圍內(nèi)也不得與《歐洲人權(quán)公約》權(quán)利相沖突。卡瓦納（Aileen Kavanagh）的《英國(guó)人權(quán)法下的違憲審查》（Constitutional review under the UK Human Rights Act）一書則研究了《1998年人權(quán)法》對(duì)英國(guó)所謂“違憲審查”機(jī)制的塑造。②除了這些新出杰作，英國(guó)憲法學(xué)界還有一些專著和編著對(duì)《1998年人權(quán)法》引發(fā)的其他法律問題。③2015年英國(guó)憲法學(xué)界對(duì)《1998年人權(quán)法》存廢問題的討論則集中于英國(guó)憲法學(xué)會(huì)的官方博客。

*清華大學(xué)法學(xué)院副教授。

①Alison L.Young，Parliamentary Sovereignty and the Human Rights Act，Hart Publishing，2009.

② Aileen Kavanagh，Constitutional Review under the UK Human Rights Act，Cambridge University Press，2009.

③Helen Fenw ick et al.（eds.），Judicial Reasoning under the UK Human Rights Act，Cambridge University Press，2007.

我國(guó)憲法學(xué)界很早就注意到《1998年人權(quán)法》的特殊性和重要性。何海波在10年前的《沒有憲法的違憲審查:英國(guó)故事》一文中將《1998年人權(quán)法》創(chuàng)設(shè)的法律監(jiān)督機(jī)制概括為“議會(huì)立法自身授權(quán)法院的審查”的類型，并強(qiáng)調(diào)《1998年人權(quán)法》“使得英國(guó)法院能夠名正言順地審查議會(huì)立法。它對(duì)于司法審查短期內(nèi)的實(shí)際影響也許不是很大，但對(duì)英國(guó)憲政的影響極為深遠(yuǎn)”。①何海波:“沒有憲法的違憲審查——英國(guó)故事”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。李蕊佚在細(xì)致研究了英國(guó)《1998年人權(quán)法》后主張，“英國(guó)弱型違憲審查的制度和原理為其他奉行議會(huì)至上原則的國(guó)家建立違憲審查機(jī)制提供了一個(gè)參考模板”。②李蕊佚:“議會(huì)主權(quán)下的英國(guó)弱型違憲審查”，載《法學(xué)家》2013年第2期。王鍇注意到《1998年人權(quán)法》的通過使英國(guó)議會(huì)制定法被置于普通法法院的司法審查/違憲審查下，沖擊了傳統(tǒng)的議會(huì)主權(quán)觀念，并引起英國(guó)憲法學(xué)界的一些擔(dān)憂。③王鍇:“政治憲法的源流——以英國(guó)為中心”，載李林、莫紀(jì)宏主編:《中國(guó)憲法三十年》（中卷），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。何永紅也注意到這一問題，并在梳理英國(guó)憲法學(xué)作品的基礎(chǔ)上做了回應(yīng)。④何永紅:“政治憲法論的英國(guó)淵源及其誤讀”，載《清華法學(xué)》2014年第3期。

結(jié)合上述研究，本文將對(duì)《1998年人權(quán)法》存廢牽扯到的若干憲法問題做出介紹和分析。以下主要分為四個(gè)部分。第一部分是對(duì)《1998年人權(quán)法》所創(chuàng)造的英國(guó)法律監(jiān)督、法律解釋機(jī)制的介紹，這一機(jī)制的肯綮允許普通法法院對(duì)議會(huì)制定法做出（與《歐洲人權(quán)公約》權(quán)利）“不一致”的宣告；第二部分將綜述《1998年人權(quán)法》所面臨的內(nèi)外挑戰(zhàn)，主要是英國(guó)保守黨的政治打擊，并解釋為何《1998年人權(quán)法》已成覆水難收之勢(shì)；第三部分將提及《1998年人權(quán)法》與英國(guó)權(quán)力下放進(jìn)程的錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系，提醒讀者注意人權(quán)法規(guī)范和地方自治規(guī)范在憲法上可能制造的緊張沖突。第四部分是一個(gè)簡(jiǎn)短的結(jié)語。

一、《1998年人權(quán)法》創(chuàng)造的英國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制

毋庸贅言，普通法法院的司法審查的建立原本是基于制定法的“越權(quán)無效”理論的，即以議會(huì)的立法目的和范圍約束其他公權(quán)力機(jī)關(guān)。⑤何海波:“‘越權(quán)無效’是行政法的基本原則嗎？英國(guó)學(xué)界一場(chǎng)未息的爭(zhēng)論”，載《中外法學(xué)》2005年第4期。今天亦有基于普通法的司法審查理論，即以普通法法院為普通法的發(fā)現(xiàn)者和“移植者”、本社會(huì)本文化基本價(jià)值的監(jiān)護(hù)人，希望直接以普通法約束除議會(huì)以外的公權(quán)力機(jī)關(guān)。⑥Turpin，Tomkins，“British Government and the Constitution:Text and Materials”，Cambridge University Press，pp.657-658（6th ed.2007）.但無論如何，普通法法院的司法審查不能代替公權(quán)力機(jī)關(guān)做出實(shí)質(zhì)判斷，這與根據(jù)制定法具體條文進(jìn)行的審判和“復(fù)議”相區(qū)別，約等于我國(guó)所謂“法律監(jiān)督”。⑦Id.，p.656.在這種法律監(jiān)督機(jī)制下，普通法法院可以實(shí)現(xiàn)根據(jù)制定法對(duì)附屬立法、行政行為的司法審查，也可以實(shí)現(xiàn)根據(jù)附屬立法對(duì)行政行為的司法審查。在缺乏制定法和附屬立法時(shí)，也可以對(duì)一部分行政行為根據(jù)普通法予以審查。但普通法的一個(gè)基本原則是制定法優(yōu)先，即理論上不應(yīng)存在普通法法院僅僅根據(jù)普通法對(duì)制定法的審查。對(duì)于這種機(jī)制下的普通法法院而言，制定法沖突是比較棘手的，理論上應(yīng)當(dāng)根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則處理，理由就是議會(huì)改變了之前的主張和立法，普通法法院簡(jiǎn)單服從即可。綜上，這一機(jī)制看似也能對(duì)絕大多數(shù)行政行為予以控制，未嘗不是一種成熟的法律實(shí)踐。但是，現(xiàn)實(shí)中由于英國(guó)的西敏寺議會(huì)制，行政機(jī)關(guān)即“內(nèi)閣”本身即議會(huì)中執(zhí)政黨前座議員的集團(tuán)，且行使一部分行政權(quán)的樞密院也由執(zhí)政黨大臣掌握，所以根本上，不能控制議會(huì)的普通法法院也不能控制行政機(jī)關(guān)。

1951年《歐洲人權(quán)公約》的簽訂為英國(guó)改變上述司法審查機(jī)制埋下了伏筆。1998年基于公約產(chǎn)生的歐洲人權(quán)法院成為全日制機(jī)關(guān)，并開始直接受理全部歐洲人權(quán)法申訴，這一變化直接促使英國(guó)制定《1998年人權(quán)法》。實(shí)際上，在1998年之前，歐洲人權(quán)法院已有判決宣布英國(guó)制定法不符合《歐洲人權(quán)公約》的要求。但英國(guó)是一個(gè)實(shí)行二元制的國(guó)家，《歐洲人權(quán)公約》不能自動(dòng)在英國(guó)國(guó)內(nèi)生效。過去，普通法法院遇到《歐洲人權(quán)公約》與英國(guó)制定法沖突時(shí)，都“假設(shè)議會(huì)無意違反國(guó)際法，特別是特定的國(guó)際法義務(wù)”，并據(jù)此處理，當(dāng)遇到制定法解釋問題時(shí)，也盡量求得與《歐洲人權(quán)公約》相一致。①Turpin，Tomkins，“British Government and the Constitution:Text and Materials”，Cambridge University Press，p.271.至于《歐洲人權(quán)公約》與普通法的關(guān)系，則比較復(fù)雜。普通法法院中，英格蘭與威爾士的上訴法院傾向于認(rèn)為《歐洲人權(quán)公約》實(shí)際上澄清了普通法中一直存在但尚未清晰的原則。在英國(guó)最高法院創(chuàng)設(shè)之前，上議院（司法委員會(huì)）則明確表示《歐洲人權(quán)公約》與普通法在內(nèi)容上不盡相同。②Id.，p.271.至于歐洲人權(quán)法院的判決，雖然該法院并不像普通法法院一樣秉持“遵循先例”原則，但是各國(guó)本地法院基于對(duì)歐洲人權(quán)法院對(duì)于不同國(guó)別的類似案件傾向于同樣審判的信念，一般會(huì)對(duì)歐洲人權(quán)法院判決像對(duì)《歐洲人權(quán)公約》一樣尊重。

《1998年人權(quán)法》通過將《歐洲人權(quán)公約》的主要文本以制定法的形式納入英國(guó)國(guó)內(nèi)法，極大地改變了英國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)制。具體而言，《1998年人權(quán)法》規(guī)定，議會(huì)制定法的解釋和效力應(yīng)當(dāng)盡可能視為同《歐洲人權(quán)公約》權(quán)利相符，但是，一旦普通法法院無法得到上述見解，則可以宣布議會(huì)制定法和《歐洲人權(quán)公約》“不一致”。當(dāng)然，這種宣布不影響制定法的效力或者行政機(jī)關(guān)繼續(xù)依法執(zhí)行，是否修改制定法由議會(huì)決定?！?998年人權(quán)法》還規(guī)定行政機(jī)關(guān)的行政行為不得違反《歐洲人權(quán)公約》的規(guī)定，否則將遭到司法審查。至于歐洲人權(quán)法院的判決，《1998年人權(quán)法》并未將其一并納入英國(guó)國(guó)內(nèi)法，但允許普通法法院在判決時(shí)考慮歐洲人權(quán)法院的既有判決。也就是說，雖然《1998年人權(quán)法》并未授權(quán)普通法法院廢止議會(huì)制定法，但是相比于過去，仍然在很大程度上擴(kuò)張了普通法法院的權(quán)力，允許他們做出“不一致”宣告，并且允許他們基于人權(quán)規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)行為展開廣泛的司法審查。在英國(guó)成熟的法治環(huán)境中，如果制定法遭到“不一致”宣告，執(zhí)政黨也會(huì)面臨很大的壓力，一般會(huì)及時(shí)采取措施，修改或者廢止被宣告“不一致”的制定法?！?998年人權(quán)法》甚至還要求內(nèi)閣部長(zhǎng)在向議會(huì)提出法案時(shí)說明法案是否符合《歐洲人權(quán)公約》的規(guī)定，這也避免了后續(xù)制定法與《1998年人權(quán)法》乃至《歐洲人權(quán)公約》的沖突。

那么，《1998年人權(quán)法》的這種“準(zhǔn)凌駕性”是否賦予了該法某種“憲法”性質(zhì)呢？在英國(guó)，發(fā)現(xiàn)憲法淵源一直是個(gè)難題。以往，沒有任何制定法具有凌駕性，遑論普通法原則或者憲法慣例。英國(guó)因而成為采取所謂“不成文憲法”制度的典型國(guó)家。英國(guó)憲法學(xué)界總有人希望確定某些制定法的“憲法”屬性，而《1998年人權(quán)法》顯然是排名極為靠前的候選者。高等法院行政法庭的勞思法官（Laws LJ）在著名的“叟邦”案［Thorburn v.Sunderland City Council［2002］EWHC 195（Adm in）］中確實(shí)提出，英國(guó)法上存在憲法性制定法與普通制定法的區(qū)別，前者非經(jīng)明文不得廢止。勞思法官補(bǔ)充說:“一部憲法性制定法需要符合兩個(gè)條件:第一，這部法律宏觀地處理公民和國(guó)家的法律關(guān)系；第二，這部法律擴(kuò)大或者限制了我們今天所謂基本權(quán)利或者憲法權(quán)利?！狈ü俦救搜壑械膽椃ㄐ灾贫ǚň桶◣撞可婕皺?quán)力下放的制定法、1972年歐共體法，以及并非出乎意料的——《1998年人權(quán)法》。①C.Mac Amhlaigh，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？A Referendum on Repeal of the Human Rights Act？Why not？”，UK Const.L.Blog（25th May 2015）.但是，誠如論者所指出的，勞思法官的這段論述不過是普通法判決中的附屬意見，并無法律效力。②A.Perry and F.Ahmed，“Are Constitutional Statutes‘Quasi-Entrenched’？”，UK Const.L.Blog（25th November 2013）.與此相關(guān)，就所謂憲法性制定法，冰翰和霍夫曼法官在“羅賓遜”案（Robinson v.Secretary of State for Northern Ireland［2002］UKHL 32）曾經(jīng)主張予以靈活解釋及目的解釋，就所謂普通制定法則根據(jù)普通法的一般標(biāo)準(zhǔn)解釋。③A.Tomkins，“Confusion and Retreat:The Supreme Court on Devolution”，U.K.Const.L.Blog（19th Feb 2015）.但英國(guó)最高法院霍普法官在“AXA保險(xiǎn)”案（AXA General Insurance v.Lord Advocate［2011］UKSC 46）中堅(jiān)持對(duì)《1998年蘇格蘭法》予以一般的制定法解釋，并不另眼看待。④Id.可見，英國(guó)對(duì)于哪部制定法算是晉升憲法之列尚無通說。所以是否可以將《1998年人權(quán)法》所創(chuàng)設(shè)的法律監(jiān)督機(jī)制直接稱為“違憲審查”，也尚存疑問。

二、《1998年人權(quán)法》:內(nèi)外挑戰(zhàn)和覆水難收

《1998年人權(quán)法》自誕生之初就面臨這一系列內(nèi)外挑戰(zhàn)。就《1998年人權(quán)法》的規(guī)定本身而言，有幾個(gè)問題是它自始即無法輕易駕馭的。第一，《1998年人權(quán)法》并不解決一般性的制定法沖突。它只能處理其他制定法與《1998年人權(quán)法》上的歐洲人權(quán)法規(guī)范的沖突，并要求其他制定法與《1998年人權(quán)法》取得一致。但是，制定法之間的沖突可能發(fā)生在其他規(guī)范上，這在英國(guó)法上仍然只能靠老辦法解決，或者仍然無法解決。第二，對(duì)于附屬立法、行政行為也是一樣，《1998年人權(quán)法》并不過問歐洲人權(quán)規(guī)范之外的司法審查。第三，也是比較重要的一點(diǎn)是，《1998年人權(quán)法》并不處理私行為侵犯基本人權(quán)或者所謂“憲法權(quán)利”的問題。在其他國(guó)家，其成文憲法很可能包括大量的人權(quán)規(guī)范，籠罩全部公私生活，如果他們恰好又有強(qiáng)大的違憲審查機(jī)制，則當(dāng)部門法無法處理私行為對(duì)憲法權(quán)利的侵害時(shí)，受害人仍可求助于憲法。這一點(diǎn)是《1998年人權(quán)法》無從做到的。如果歐洲人權(quán)法上的這些權(quán)利也存在于普通法上，那么私行為的侵害就可以得到普通法法院的救濟(jì)；如果并不存在，那么受害人就沒有通過訴訟得以救濟(jì)的可能；換言之，也就是說沒有遭受法律意義上的侵權(quán)。這和人們的直覺可能不太一致。

《1998年人權(quán)法》面臨的外部壓力則更大。英國(guó)首相卡梅隆直陳，給在監(jiān)獄服刑的罪犯投票權(quán)使他感到惡心。①S.Lambrecht，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？Criticism of the European Court of Human Rights:A UK Phenomenon？”，UK Const.L.Blog（27th Jul 2015）.其實(shí)，歐洲人權(quán)法院的判決只是給保守黨擴(kuò)散歐洲懷疑論提供了又一個(gè)借口。麻煩在于，在2015年的英國(guó)大選中，卡梅隆領(lǐng)導(dǎo)的英國(guó)保守黨獲得大勝。保守黨在競(jìng)選大綱中已經(jīng)承諾，切斷英國(guó)法院和歐洲人權(quán)法院的正式連接，要求國(guó)內(nèi)的“最高”法院決定人權(quán)事項(xiàng)。在2015年新一屆議會(huì)的女王演講宣諭（Queens’speech）中，政府進(jìn)一步承諾將要提出英國(guó)權(quán)利法案（British Bill of Rights）的草案來落實(shí)競(jìng)選大綱。②H.Fenw ick，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？Backing Down on HRA Repeal in the Queen’s Speech？De-railed Plans for Rapid Introduction of a British Bill of Rights”，UK Const.L.Blog（29th May 2015）.人們于是認(rèn)為，英國(guó)權(quán)利法案將成為《1998年人權(quán)法》的替代品，后者在此政治條件下已經(jīng)走到生命盡頭。

不過認(rèn)真分析即可發(fā)現(xiàn)，這種想法其實(shí)過于簡(jiǎn)單。首先，《歐洲人權(quán)公約》本身并未要求各國(guó)建立國(guó)內(nèi)法院與歐洲人權(quán)法院之間的任何“正式連接”。而且《1998年人權(quán)法》也只是要求英國(guó)的普通法法院“考慮”歐洲人權(quán)法院的判決，并未要求普通法法院將歐洲人權(quán)法院的判決奉為圭臬，按照“遵循先例”原則一體適用。所以，究竟如何以一部新的“英國(guó)權(quán)利法案”達(dá)到“切斷英國(guó)法院和歐洲人權(quán)法院的正式連接，要求國(guó)內(nèi)的最高法院決定人權(quán)事項(xiàng)”之目的其實(shí)堪虞。

實(shí)際上，《1998年人權(quán)法》已經(jīng)極大地改變了英國(guó)的法律體系，顯現(xiàn)出覆水難收之勢(shì)。

當(dāng)然，也有論者指出，《1998年人權(quán)法》其實(shí)并沒有那么重要。在英國(guó)，不單有《1998年人權(quán)法》在保護(hù)人權(quán)，其他一系列制定法、普通法都是人權(quán)的捍衛(wèi)者。而且在同樣實(shí)行西敏寺制的英聯(lián)邦國(guó)家，沒有可供司法審查的人權(quán)規(guī)范或者只有很弱的人權(quán)規(guī)范也都沒有妨礙民主進(jìn)步和法治發(fā)展。③G.Gee and G.Webber，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？ConventionalWisdom and the Human Rights Act”，UK Const.L.Blog（15th Jun 2015）.實(shí)際上，澳大利亞普通法法院的權(quán)力比英國(guó)就小得多。當(dāng)澳大利亞普通法法院發(fā)現(xiàn)制定法可能和人權(quán)規(guī)范不一致時(shí)，他們可以做出一個(gè)“不一致解釋”（inconsistent interpretation）宣告，而非像英國(guó)普通法法院一樣做出“不一致”（incompatibility）宣告?！安灰恢陆忉尅毙嬉馕吨胀ǚǚㄔ褐皇堑贸隽撕妥h會(huì)不同的法律解釋，并不證明議會(huì)已經(jīng)以制定法的形式違反了基本人權(quán)。①G.Williams，“An Australian Perspective on the UK Human Rights Act Debate”，U.K.Const.L.Blog（27th Oct2015）.新西蘭的《1990年權(quán)利法案》（New Zealand Bill of Rights Act1990）也沒有授權(quán)普通法法院宣告“不一致”。

現(xiàn)在的問題在于，如果真的自始至終沒有《1998年人權(quán)法》，英國(guó)當(dāng)然可以像澳大利亞或者新西蘭一樣延續(xù)過去的實(shí)踐，但是《1998年人權(quán)法》已經(jīng)在多年的司法實(shí)踐中造成了廣泛影響。英國(guó)普通法法院已經(jīng)根據(jù)《1998年人權(quán)法》作出了一系列關(guān)涉公民權(quán)利的重要判決，這些判決所體現(xiàn)的原則和思考，即便《1998年人權(quán)法》被廢除，也不會(huì)被英國(guó)普通法法院突然之間棄如敝履。英國(guó)最高法院現(xiàn)任首席大法官廖柏嘉（Lord Neuberger）曾說，如果沒有《1998年人權(quán)法》，我相信普通法也很可能朝著相同的方向做出相應(yīng)的改變，畢竟普通法本身就是隨時(shí)而變的。②A.Tucker，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？The Anti-Democratic Turn in the Defence of the Human Rights Act”，UK Const.L.Blog（6th Jul 2015）.用英國(guó)的諺語說，這就是金酒倒出瓶子，很難裝回去了。

三、《1998年人權(quán)法》與英國(guó)的權(quán)力下放進(jìn)程

在英格蘭和威爾士，廢除《1998年人權(quán)法》意味著該法立刻失效。但在蘇格蘭，由于英國(guó)的權(quán)力下放安排，問題變得比較復(fù)雜。實(shí)際上，在決定向蘇格蘭整體下放權(quán)力的《1998年蘇格蘭法》中，《1998年人權(quán)法》只被簡(jiǎn)單地提到兩次?！?998年蘇格蘭法》第126條第1款規(guī)定，所謂“（歐洲人權(quán)）公約權(quán)利”的含義應(yīng)當(dāng)與《1998年人權(quán)法》一致。《1998年蘇格蘭法》附件4的第1（2）（f）段規(guī)定，蘇格蘭議會(huì)無權(quán)修改的制定法包括《1998年人權(quán)法》。那么，如果《1998年人權(quán)法》被英國(guó)的西敏寺議會(huì)廢除，在蘇格蘭，直接的結(jié)果就是《1998年蘇格蘭法》的上述條款失去意義。但是，在蘇格蘭落實(shí)《歐洲人權(quán)公約》仍然是英國(guó)議會(huì)的保留權(quán)力，蘇格蘭議會(huì)本身是無權(quán)制定涉及《歐洲人權(quán)公約》的法律的。③I.Jam ieson，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？The repeal of the Human Rights Act and the Sewel Convention in Scotland”，U.K.Const.L.Blog（11th June 2015）.

一方面，如果《1998年人權(quán)法》被廢除，取而代之的是一部新的英國(guó)權(quán)利法案。按照蘇格蘭法的規(guī)定，英國(guó)議會(huì)在未征得蘇格蘭議會(huì)同意的情況下不在權(quán)力下放事項(xiàng)上為蘇格蘭立法。那么，這部新的英國(guó)權(quán)利法案因?yàn)槭挚赡苌婕疤K格蘭權(quán)力下放事項(xiàng)，所以多半無法在蘇格蘭生效。這樣一來，等于過去由《1998年人權(quán)法》施加于蘇格蘭的限制就被一下子取消了。根據(jù)英國(guó)最高法院的判決，蘇格蘭議會(huì)制定的自治立法不能按照一般的普通法方式予以司法審查。一個(gè)看似荒謬的結(jié)果就是，從此蘇格蘭議會(huì)可以制定不顧《歐洲人權(quán)公約》權(quán)利的自治立法，隨便被侵權(quán)人選擇去歐洲人權(quán)法院起訴英國(guó)政府。

另一方面，這一荒謬結(jié)果可能不會(huì)發(fā)生，因?yàn)椤?998年蘇格蘭法》也要求蘇格蘭議會(huì)根據(jù)第35條通過的自治立法以及蘇格蘭政府的行政行為不得違反英國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。英國(guó)中央政府的國(guó)務(wù)大臣有權(quán)監(jiān)督蘇格蘭議會(huì)和政府履行國(guó)際義務(wù)。過去，由于《1998年人權(quán)法》的存在，《歐洲人權(quán)公約》義務(wù)被排除在上述國(guó)際義務(wù)之外。如果《1998年人權(quán)法》被廢除，那么《歐洲人權(quán)公約》義務(wù)就又成了蘇格蘭議會(huì)和政府必須遵守的國(guó)際義務(wù)。①I.Jam ieson，“HRA Watch:Reform，Repeal，Replace？The repeal of the Human Rights Act and the Sewel Convention in Scotland”，U.K.Const.L.Blog（11th June 2015）.甚至因?yàn)椤稓W洲人權(quán)公約》的牽涉是如此廣泛，結(jié)果可能就不是蘇格蘭議會(huì)的自治立法權(quán)被擴(kuò)大，而是恰恰相反，從此英國(guó)中央政府的國(guó)務(wù)大臣可以借口《歐洲人權(quán)公約》國(guó)際義務(wù)持續(xù)不斷地干涉蘇格蘭議會(huì)的自治立法行為和蘇格蘭政府的行政行為，多方限制和縮小蘇格蘭在英國(guó)權(quán)力下放進(jìn)程中已然享有的自治權(quán)力。實(shí)際上，主權(quán)國(guó)政府以人權(quán)規(guī)范控制地方政府的自治權(quán)力是普遍存在的現(xiàn)象。在英聯(lián)邦國(guó)家中，加拿大的《權(quán)利法案》曾經(jīng)遭到魁北克政府的抵制，并被后者視為加拿大聯(lián)邦政府的擴(kuò)權(quán)陰謀就是典型的案例。就這一點(diǎn)而言，廢除《1998年人權(quán)法》可能恰恰是近年來與英國(guó)中央漸行漸遠(yuǎn)的蘇格蘭地方政府所不愿看到的。

至于蘇格蘭法院，在《1998年人權(quán)法》出現(xiàn)以前，他們對(duì)《歐洲人權(quán)公約》的態(tài)度實(shí)際上是相對(duì)消極的。所以，不能簡(jiǎn)單斷言蘇格蘭普通法在應(yīng)對(duì)《歐洲人權(quán)公約》及其權(quán)利時(shí)會(huì)做出像英格蘭普通法同樣的變化。

四、余論

對(duì)于我國(guó)憲法學(xué)界而言，2015年英國(guó)出現(xiàn)的廢除《1998年人權(quán)法》論爭(zhēng)可能令人驚訝甚至失望。英國(guó)議會(huì)雖然基于“議會(huì)主權(quán)”原則，保有隨時(shí)廢止包括《1998年人權(quán)法》在內(nèi)的任何制定法的權(quán)力。但在2015年之前甚至直到今天，英國(guó)內(nèi)外的普遍預(yù)測(cè)仍然和10年前何海波的判斷一樣:“議會(huì)廢止《人權(quán)法》，更因受內(nèi)在和外在的限制，幾無可能。”②何海波:“沒有憲法的違憲審查——英國(guó)故事”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。但這一動(dòng)議能夠出現(xiàn)于保守黨政綱和女王宣諭，并在英國(guó)憲法學(xué)界引發(fā)煞有其事的討論，這本身就值得我國(guó)矚目。李蕊佚曾經(jīng)分析，“抵制法院的判決將面臨的政治后果、歐洲人權(quán)法院判決英國(guó)政府?dāng)≡V后將承擔(dān)的法律后果、三個(gè)分支之間的禮讓傳統(tǒng)以及英國(guó)公眾對(duì)法院的尊敬，構(gòu)成了‘不一致宣告’的實(shí)際效力。英國(guó)法院和歐洲人權(quán)法院共同產(chǎn)生的影響，使得‘不一致宣告’成為司法限制議會(huì)侵害公民權(quán)利的有力手段”。③李蕊佚:“議會(huì)主權(quán)下的英國(guó)弱型違憲審查”，載《法學(xué)家》2013年第2期。在此前提下，論者認(rèn)為，英國(guó)的“違憲審查”模式雖然表面上尊重了自稱擁有全權(quán)的立法機(jī)關(guān)，但實(shí)質(zhì)上可以達(dá)到和所謂“強(qiáng)違憲審查”模式趨同的效果，以保護(hù)基本人權(quán)。但2015年英國(guó)關(guān)于《1998年人權(quán)法》存廢的論爭(zhēng)顯示，西敏寺體制下?lián)碛腥珯?quán)的立法機(jī)關(guān)暨行政機(jī)關(guān)并不是任人敲掉牙齒的顢頇古獸，仍然可以抓住機(jī)會(huì)隨時(shí)啟動(dòng)政治議程，而司法機(jī)關(guān)因?yàn)樵缫疡Z順于“議會(huì)主權(quán)”的神主牌下并無置喙的機(jī)會(huì)。你方暗度陳倉，他已洞若觀火。

而在2015年英國(guó)關(guān)于《1998年人權(quán)法》存廢的論爭(zhēng)中出現(xiàn)的另一理論更值得我們特別關(guān)注。作為對(duì)政治力量的反動(dòng)，英國(guó)憲法學(xué)界和司法人士紛紛提出所謂《1998年人權(quán)法》已然創(chuàng)造出“既成法理/判決”（entrenched human rights jurisprudence），將《歐洲人權(quán)公約》的權(quán)利規(guī)范以自身為橋梁實(shí)現(xiàn)了“英國(guó)化”或者“普通法化”。應(yīng)當(dāng)說，這才是這類納入人權(quán)規(guī)范條款的制定法的威力所在。實(shí)際上，我國(guó)憲法學(xué)界早已遭遇這種學(xué)說。根據(jù)香港臨時(shí)立法會(huì)的決定，香港特別行政區(qū)基本法并不承認(rèn)港英時(shí)代制定的《香港人權(quán)法案條例》自行宣布的凌駕性，予以廢止?？墒?，香港回歸后特區(qū)的普通法法院仍然根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》中關(guān)于國(guó)際人權(quán)公約的規(guī)定和《香港人權(quán)法案條例》對(duì)特別行政區(qū)的制定法予以司法審查并宣布無效。有學(xué)者隨即指出，在香港普通法中圍繞著經(jīng)由《香港人權(quán)法案條例》落實(shí)的國(guó)際人權(quán)規(guī)范的“既成法理/判決”。此時(shí)，即便將《香港人權(quán)法案條例》全部廢除，甚至中斷它和國(guó)際人權(quán)公約的關(guān)系，恐怕也無濟(jì)于事?？梢姡胀ǚǚㄔ好鎸?duì)強(qiáng)勢(shì)的政治力量、立法和行政機(jī)關(guān)并非沒有反抗手段。這種反抗的基礎(chǔ)并非立法機(jī)關(guān)施舍的某個(gè)制定法，而是由普通法法院獨(dú)斷的普通法本身。這也意味著，如果沒有普通法的依靠，僅僅是一個(gè)意圖有為的司法機(jī)關(guān)，其施展空間十分有限。南橘北枳，理所當(dāng)然。

此外，在2015年英國(guó)關(guān)于《1998年人權(quán)法》存廢的論爭(zhēng)中凸顯的人權(quán)規(guī)范與地方自治規(guī)范沖突也應(yīng)當(dāng)引起我們的適度注意。當(dāng)單一制國(guó)家落實(shí)權(quán)力下放安排時(shí)，統(tǒng)一的司法體系往往成為維系國(guó)家整合的機(jī)制。實(shí)踐證明，英國(guó)和西班牙的中央司法機(jī)關(guān)都是國(guó)家統(tǒng)一的支持者，特別是西班牙憲法法院，已經(jīng)成為抗衡地方民族主義運(yùn)動(dòng)的堅(jiān)固堡壘。①屠凱:“西方單一制多民族國(guó)家的未來——進(jìn)入21世紀(jì)的英國(guó)和西班牙”，載《清華法學(xué)》2015年第4期。而司法體系的統(tǒng)一也有其顯而易見的合理性，公民不分地域和民族可以得到國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)其被侵害權(quán)利的平等救濟(jì)，合乎國(guó)際人權(quán)規(guī)范的要求。所以，當(dāng)司法機(jī)關(guān)也在權(quán)力下放的過程中被地方所俘獲時(shí)，人權(quán)規(guī)范就成了主權(quán)國(guó)的最后保證。有了人權(quán)規(guī)范，一國(guó)公民即便身處自治地方行政區(qū)域，也可獲得與該區(qū)域主體居民大致不差的對(duì)待。而一旦人權(quán)規(guī)范無法束縛地方政權(quán)，這些政權(quán)往往會(huì)以自治為名義，大肆侵害區(qū)域內(nèi)非主體居民的合法利益。這一問題當(dāng)然并非無足輕重。在這個(gè)意義上，與其制定一個(gè)保守黨色彩濃厚的“英國(guó)權(quán)利法案”，倒不如行之有效的《1998年人權(quán)法》更能收拾早已罅隙顯露的英國(guó)自治地方民心。這一層關(guān)節(jié)雖然是英國(guó)中央的保守黨政府之前未曾深思的，但卻可能影響他們的抉擇。