“常規(guī)、非常規(guī)、超常規(guī)式治理”與應(yīng)急法治
——以C縣森林火災(zāi)應(yīng)急為例

沈壽文

“常規(guī)、非常規(guī)、超常規(guī)式治理”與應(yīng)急法治
——以C縣森林火災(zāi)應(yīng)急為例

沈壽文?

一、問題、術(shù)語與個(gè)案

中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)提出了“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，而應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件恰恰是衡量一國(guó)政府(government)治理能力高低的重要契機(jī)。與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件往往也是檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家法治狀況的重要時(shí)刻。因此，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件是檢驗(yàn)一國(guó)治理能力是否現(xiàn)代化、法治化的試金石。顯而易見的是，法治往往強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到有效的監(jiān)督和約束，以防止其濫用、侵害人民的正當(dāng)權(quán)利。然而，踐行法治的目標(biāo)畢竟不是要使政府能力低下，甚至喪失維護(hù)社會(huì)秩序、提供公共產(chǎn)品服務(wù)的能力；恰恰相反，法治的另一層目標(biāo)，就是要讓政府在法治框架下有足夠的能力和條件為人民提供公共產(chǎn)品服務(wù)。因此，政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件便需要在保障政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件能力與防范政府過度擴(kuò)張權(quán)力、濫用權(quán)力之間尋求平衡。①波斯納說:“我們?cè)礁械桨踩?，我們就?huì)給個(gè)人自由加上更多的砝碼；我們?cè)礁械轿ｋU(xiǎn)，我們就會(huì)給安全加上更多的砝碼，盡管我們承認(rèn)這兩個(gè)利益相互依賴。”參見［美］理查德·波斯納著:《并非自殺的契約:國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期的憲法》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第154頁。一般而言，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，盡管任何國(guó)家均必須努力在公共安全與人民自由之間尋求平衡；但在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，由于法治約束政府、維護(hù)人民自由的本質(zhì)有了廣泛深刻的社會(huì)認(rèn)同，因而這樣的國(guó)家需要側(cè)重考慮的是如何增進(jìn)政府應(yīng)急能力問題。與之相反，在法治欠發(fā)達(dá)的集權(quán)國(guó)家，由于政府歷來過分強(qiáng)勢(shì)，在突發(fā)事件和緊急狀態(tài)下，政府事實(shí)上并不缺乏應(yīng)急的能力，因而這樣的國(guó)家所應(yīng)著重考慮的是如何構(gòu)建和維持基本的法治水平，因?yàn)椤吧鐣?huì)常態(tài)需要法制，緊急狀態(tài)需要另一類法制，緊急狀態(tài)法制的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿是避免社會(huì)在危機(jī)時(shí)期雪上加霜，在面對(duì)一種危機(jī)的同時(shí)再遭遇法制危機(jī)，防止法治政府墮落為人治政府，阻止公共權(quán)力運(yùn)作陷入人治狀態(tài)”。②肖金明、張宇飛:“另一類法制:緊急狀態(tài)法治”，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2004年第3期。顯然，為了有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，各個(gè)國(guó)家往往通過立法賦予政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的特殊權(quán)力，并通過立法將突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)措施、應(yīng)對(duì)程序，相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)預(yù)先確定下來，使之盡可能“常規(guī)化”和“制度化”。然而，即使是通過立法努力使應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件“常規(guī)化”的“非常規(guī)式治理”，仍然可能突破“常規(guī)式治理”模式下政府權(quán)力的運(yùn)行格局。因此，這種“非常規(guī)式治理”本身便應(yīng)當(dāng)劃定其存在的界限；否則，如果“常規(guī)式治理”模式下政府權(quán)力運(yùn)行格局可以經(jīng)常性地被打破、重組，并通過所謂的“法制機(jī)制”而被日?；?，則權(quán)力分立制衡原則與政府部門內(nèi)部的理性分工協(xié)調(diào)機(jī)制必定無法維持，一國(guó)的法治便可能蕩然無存。不僅如此，當(dāng)突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)，在“非常規(guī)式治理”基礎(chǔ)上采取的重組機(jī)構(gòu)、集中資源、強(qiáng)調(diào)命令與服從的“超常規(guī)式治理”，盡管可以使政府應(yīng)對(duì)能力十足、應(yīng)對(duì)效率極高、應(yīng)對(duì)效果極為明顯，但這種治理模式是以犧牲大量的人力、物力、財(cái)力為代價(jià)的，也是以犧牲政府不同機(jī)關(guān)、不同部門職能的理性化配置為代價(jià)的，它本質(zhì)上是對(duì)政府權(quán)力的顛覆性重組。因而，從法治的角度來看，“超常規(guī)式治理”應(yīng)當(dāng)有著比“非常規(guī)式治理”更為嚴(yán)格的條件限制。

本文主要從政府權(quán)力配置角度使用“常規(guī)式治理”、“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”三個(gè)術(shù)語。①本文所謂的“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”與中國(guó)大陸一些學(xué)者們提出的與“常規(guī)式治理”相對(duì)應(yīng)的“運(yùn)動(dòng)式治理”的內(nèi)涵并不相同。所謂“運(yùn)動(dòng)式治理，是指由各級(jí)政府、政府部門或領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)動(dòng)的，以干部為主要的動(dòng)員和參與對(duì)象，針對(duì)政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展的一種突擊性運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)式治理在官方話語中具有多樣化的反映，比如集中整治、專項(xiàng)整治行動(dòng)、會(huì)戰(zhàn)、突擊行動(dòng)等?！保蹍⒁娙~敏:“從政治運(yùn)動(dòng)到運(yùn)動(dòng)式治理——改革前后的動(dòng)員政治及其理論解讀”，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期。］盡管“運(yùn)動(dòng)式治理”所表現(xiàn)出來的某些特征，在一定程度上可以解釋森林火災(zāi)爆發(fā)時(shí)的處置現(xiàn)象，但并不能很好地解釋森林火災(zāi)預(yù)防階段的應(yīng)對(duì)狀況。而且所謂“常規(guī)式”治理與“運(yùn)動(dòng)式”治理是并行的兩種治理模式，換言之，“運(yùn)動(dòng)式治理”并不是“常規(guī)式治理”的替代手段，而是為了達(dá)到特定目的，在短期內(nèi)集中人、財(cái)、物試圖達(dá)到“常規(guī)式治理”本來應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這種治理模式體現(xiàn)為專項(xiàng)行動(dòng)、集中清理等，在實(shí)踐中有食品安全專項(xiàng)執(zhí)法、集中清理“黑車”、集中整治城市非法“攤販”、集中打擊“非法傳銷”等。首先，本文所謂“常規(guī)式治理”，指的是為了理性地實(shí)現(xiàn)政府職能，政府各個(gè)機(jī)關(guān)、各個(gè)部門之間按照憲法和組織法的規(guī)定，履行著各自的職責(zé)，各自獨(dú)立行使職權(quán)，依法合作配合，通過日常的履職、按部就班的“官僚機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理。在這里，國(guó)家機(jī)關(guān)中的立法機(jī)關(guān)(如人大及其常委會(huì))、行政機(jī)關(guān)(如各級(jí)人民政府)、司法機(jī)關(guān)(如各級(jí)法院和檢察院)根據(jù)憲法和組織法，有著各自相對(duì)獨(dú)立的基本職能(立法、執(zhí)法和司法職能)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(如林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、公安局)根據(jù)憲法和組織法，同樣有著各自相對(duì)獨(dú)立的基本職能。在常規(guī)之下，為維護(hù)法治，遵從權(quán)力分工、合作與相互監(jiān)督的規(guī)則，遵循政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，這些政府機(jī)關(guān)、部門不能也不應(yīng)將其統(tǒng)合在一起。其次，所謂“非常規(guī)式治理”，指的是為了有效執(zhí)行某一特殊事務(wù)，政府(government)特別突出相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)各部門與所欲執(zhí)行或處理的事務(wù)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，打破相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、行政部門之間的權(quán)力關(guān)系格局，將它們整合起來，以共同應(yīng)對(duì)這一特殊事務(wù)。并通過立法或者低位階的法律性文件甚至行政命令，以符合形式上的“法制”的形態(tài)，將這種跨國(guó)家機(jī)關(guān)、跨行政部門的權(quán)力整合予以“制度化”。最后，“超常規(guī)式治理”是在“非常規(guī)式治理”基礎(chǔ)上，為了有效執(zhí)行或者處理某一特殊事務(wù)，政府突破“非常規(guī)式治理”的“形式法制”框架，動(dòng)用強(qiáng)大的政治力量，以行政命令的方式，自上而下進(jìn)行高度政治動(dòng)員，將不同國(guó)家機(jī)關(guān)、行政部門的權(quán)力打破重組并高度整合起來，以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的模式。這三種治理模式之間在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件(如森林火災(zāi))中根據(jù)事態(tài)的發(fā)展存在由“常規(guī)式治理”向“非常規(guī)式治理”，并最終向“超常規(guī)式治理”轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象。

本文以A省B市C縣森林火災(zāi)應(yīng)急管理為個(gè)案，研究C縣森林火災(zāi)的預(yù)防和應(yīng)對(duì)中，政府相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、單位之間是如何協(xié)調(diào)配合的，政府權(quán)力是如何被整合的，這種政府權(quán)力的整合與“常規(guī)式治理”、“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”之間存在怎樣的關(guān)聯(lián)等問題。研究的調(diào)查點(diǎn)C縣是A省之省會(huì)城市B市的一個(gè)普通農(nóng)業(yè)縣，擁有土地面積993平方公里，境內(nèi)盆地山嶺相間，河谷和盆地面積占總面積的12.5%。海拔高差大，山多平壩少。最高海拔為2817m，最低海拔為1455m，高差達(dá)1362m。氣候?yàn)榈湫偷牡途暥葋啛釒Ц咴撅L(fēng)氣候，年平均氣溫15.8℃，無霜期245天，全年日照2287小時(shí)，太陽輻射值為10 746～123 830卡/cm2，年平均降雨量846.5mm，蒸發(fā)量2032.5mm，相對(duì)濕度72%。全縣轄5鎮(zhèn)1街道辦事處，73個(gè)村委會(huì)，2個(gè)小區(qū)居委會(huì)，562個(gè)自然村，2014年全縣總?cè)丝?5.3萬人，人口密度為每平方公里150人。①資料來源C縣人民政府門戶網(wǎng)。與A省其他農(nóng)業(yè)縣類似，森林防火是C縣各項(xiàng)工作的重中之重。

二、“非常規(guī)式治理”與C縣森林火災(zāi)預(yù)防的法律規(guī)范、組織保障和技術(shù)支撐

與中國(guó)2800多個(gè)其他縣級(jí)政府機(jī)關(guān)一樣，C縣政府機(jī)關(guān)肩負(fù)著貫徹執(zhí)行包括森林防火在內(nèi)的上級(jí)法律法規(guī)規(guī)章和各種政策措施的職責(zé)。在森林火災(zāi)預(yù)防和處置上，作為基層政權(quán)的C縣如何預(yù)防和處置森林火災(zāi)，實(shí)際上有著明確的法律規(guī)范要求，有一套嚴(yán)密的組織保障體系，也有一系列上級(jí)政府機(jī)關(guān)出臺(tái)的可“依葫蘆畫瓢”的技術(shù)參照“范本”。

從法律規(guī)范來看，C縣森林防火和火災(zāi)應(yīng)急處置的直接法律依據(jù)有全國(guó)人大常委會(huì)制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年實(shí)施)和《森林法》(1985年實(shí)施、2009年第2次修正)；國(guó)務(wù)院制定的《森林法實(shí)施條例》(2000年實(shí)施)和《森林防火條例》(1988年制定、2008年修正)；A省人大常委會(huì)制定的《A省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》(2014年實(shí)施)和《A省森林防火條例》(2012年實(shí)施)，以及B市人大常委會(huì)制定的《B市森林防火條例》(2013年實(shí)施)。上述法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)分別構(gòu)成兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是包括火災(zāi)等自然災(zāi)害在內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急的綜合性法律文件，主要規(guī)定突發(fā)事件的范圍和等級(jí)、管理體制、處置原則、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建以及違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；二是直接針對(duì)森林火災(zāi)預(yù)防和處置的專門法律性文件，主要規(guī)定森林火災(zāi)等級(jí)、防火指揮機(jī)構(gòu)、管理體制、森林火災(zāi)預(yù)防、撲救、災(zāi)后處置以及違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。除此之外，與縣政府作為地方執(zhí)法的“基層”相一致，C縣森林火災(zāi)預(yù)防和處置還有數(shù)量龐大、從中央到B市及其相關(guān)職能部門臨時(shí)發(fā)布的各式各樣的“紅頭文件”。所有這些最終需要由C縣政府予以實(shí)施的法律規(guī)范和政策檔，編制出一個(gè)個(gè)籠罩在C縣政權(quán)之上的森林火災(zāi)預(yù)防和處置的“緊箍咒”，描繪出一套森林火災(zāi)預(yù)防和處置的“有法可依”景象。由于森林火災(zāi)預(yù)防和處置乃至其他突發(fā)公共事件，單靠“碎片化”的任何單一的行政部門都是無法有效地予以解決的，因而需要集中政府力量。因此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《森林防火條例》之類的法律、法規(guī)便不得不打破組織法上關(guān)于行政部門常規(guī)下分工的權(quán)力格局，強(qiáng)調(diào)它們之間的密切配合，由此便進(jìn)入“非常規(guī)式(制度)治理”模式，而將這些“碎片化”的權(quán)力統(tǒng)合起來的往往就是所謂的“組織保障”，特別是立法中所確立的各種各樣的非常規(guī)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(如森林防火指揮部)。

在組織保障上，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，根據(jù)上述法律規(guī)范，中央層面成立了綜合性的“國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”和專項(xiàng)性的“突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”，地方省、市、縣三級(jí)政府相應(yīng)地成立了本級(jí)綜合性的“突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”和專項(xiàng)性的“突發(fā)事件指揮機(jī)構(gòu)”?！癈縣森林防火指揮部”便是C縣針對(duì)森林火災(zāi)的專項(xiàng)性的“突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”。由于綜合性突發(fā)事件涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，比起單項(xiàng)的突發(fā)事件更為復(fù)雜且需要調(diào)動(dòng)更多的資源，因而，實(shí)踐中是由各級(jí)行政首長(zhǎng)擔(dān)任應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的“指揮長(zhǎng)”，其組成單位(也是責(zé)任單位)則是人民政府各個(gè)相關(guān)職能部門、其他國(guó)家機(jī)關(guān)以及當(dāng)?shù)伛v軍、武警部隊(duì)等，成員包括所有責(zé)任單位的行政長(zhǎng)官和負(fù)責(zé)人，而其負(fù)責(zé)日常工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)“辦公室”，也一般選擇設(shè)置在可以綜合調(diào)動(dòng)資源的各級(jí)人民政府辦公廳(室)中。與綜合性突發(fā)事件不同，對(duì)于單項(xiàng)的突發(fā)事件，盡管法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)同樣規(guī)定其防范和處置工作實(shí)行“地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但實(shí)踐中，一般由本級(jí)分管該專項(xiàng)業(yè)務(wù)的人民政府副首長(zhǎng)兼任“指揮長(zhǎng)”，成員單位(責(zé)任單位)涉及人民政府該專項(xiàng)業(yè)務(wù)的行政主管部門、其他各個(gè)相關(guān)職能部門、其他單位以及當(dāng)?shù)伛v軍、武警部隊(duì)，成員便相應(yīng)地由該專項(xiàng)業(yè)務(wù)的主管部門行政長(zhǎng)官、其他成員單位主管的副職行政長(zhǎng)官、部隊(duì)長(zhǎng)官組成，而其負(fù)責(zé)日常工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)“辦公室”則一般選擇掛靠在人民政府該項(xiàng)業(yè)務(wù)的行政主管部門之內(nèi)。

按照這一規(guī)則，“C縣森林防火指揮部”便是C縣應(yīng)對(duì)森林火災(zāi)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，由分管林業(yè)的副縣長(zhǎng)擔(dān)任“指揮長(zhǎng)”，縣林業(yè)局局長(zhǎng)擔(dān)任常務(wù)副指揮長(zhǎng)，縣人民武裝部部長(zhǎng)和縣政府辦公室主任擔(dān)任副指揮長(zhǎng)，縣林業(yè)局分管森林防火的副局長(zhǎng)任專職副指揮長(zhǎng)；成員單位涉及C縣人民政府相關(guān)之職能部門、其他國(guó)家機(jī)關(guān)(C縣人民法院和C縣人民檢察院)和國(guó)有企業(yè)共30家單位，通過組織機(jī)構(gòu)將森林防火責(zé)任分解到每一個(gè)成員單位(見表1)。

表1 C縣森林防火指揮部成員及職責(zé)

續(xù)表

續(xù)表

通過這種組織機(jī)制，常規(guī)下似乎與森林火災(zāi)防范和處置沒有“必然”聯(lián)系的單位，被嚴(yán)密地動(dòng)員和整合進(jìn)森林防火的隊(duì)伍中來，以非常規(guī)手段徹底顛覆了科層式治理中部門之間的常規(guī)分工機(jī)制，矛頭直指因橫向分工的精細(xì)化所帶來的公共權(quán)力碎片化的弊病。在C縣森林防火決策者看來，上述30個(gè)單位與森林防火都存在“必然”關(guān)系，都應(yīng)當(dāng)負(fù)有相應(yīng)職責(zé)，不僅縣人民政府林業(yè)主管部門(林業(yè)局)以及其他職能部門(如公安局、民政局、氣象局)與森林防火有“必然”關(guān)系，縣人民政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(縣政府辦公室、縣政府法制辦、縣監(jiān)察局)也與森林防火有“必然”關(guān)系。即使是很松散的關(guān)系，例如，縣政府法制辦僅僅是“按照規(guī)定指導(dǎo)、參與、審查本縣有關(guān)森林防火政府規(guī)章和規(guī)范性檔的制定工作”，①實(shí)際上，按照《立法法》規(guī)定，縣人民政府并沒有地方政府規(guī)章的制定權(quán)，因而此處存在錯(cuò)誤。又如，縣監(jiān)察局僅僅是“負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督各鎮(zhèn)(街道)森林火災(zāi)行政問責(zé)工作，按干管權(quán)限(職責(zé)權(quán)限)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)或提出處理意見”。不僅國(guó)有企業(yè)(聯(lián)通、電信、保險(xiǎn)公司)與森林防火有“必然關(guān)系”，甚至像縣人民法院、縣人民檢察院這樣與縣人民政府并列并行的司法機(jī)關(guān)，也可以與森林防火扯上關(guān)系。而且值得思考的是，行政機(jī)關(guān)(縣森林防火指揮部)在確定成員單位(責(zé)任單位)時(shí)，有何權(quán)力將司法機(jī)關(guān)扯進(jìn)來呢？而且縣人民法院、縣人民檢察院居然也“愿意”成為成員單位(責(zé)任單位)。當(dāng)然，從中國(guó)目前的實(shí)際狀況來看，C縣人民法院和人民檢察院成為森林防火指揮部成員單位(責(zé)任單位)是可以理解的。它表明，在某些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)看來，法院、檢察院是辦理“審判”和“檢察”業(yè)務(wù)的行政部門。而從某些法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的角度來看，既然法院的責(zé)任就是“協(xié)助開展森林防火宣傳，通過典型案例開展法制教育，依法審理涉及森林防火的刑事案件，依法追究相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任；依法審理因森林火災(zāi)或在救災(zāi)過程中引起的各類民事賠償案件和行政訴訟案件，依法判令有關(guān)人員、單位對(duì)受害人給予相應(yīng)的賠償”，檢察院的責(zé)任就是“負(fù)責(zé)對(duì)森林火災(zāi)案件依法按照級(jí)別管轄規(guī)定批準(zhǔn)逮捕、提起公訴，對(duì)森林防火失職、瀆職案件進(jìn)行查處”，而這些工作本來就是法院、檢察院的本職工作，因而成為森林防火指揮部成員單位(責(zé)任單位)對(duì)本院工作并沒有實(shí)質(zhì)影響，再加上法院、檢察院業(yè)務(wù)工作的順利開展離不開地方黨委政府的支持，因此，成為森林防火指揮部成員單位(責(zé)任單位)正是一種“互相支持”的表現(xiàn)，也是法院、檢察院“服務(wù)大局”需要的考慮。此外，在某些法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)看來，本單位能夠被地方黨政領(lǐng)導(dǎo)列入“成員單位”、本人能夠被列入名單，本身就是一種“政治待遇”。然而，按照這種“服務(wù)大局”的思路，那些被認(rèn)為在森林火災(zāi)中負(fù)有責(zé)任、需要被追究刑事責(zé)任的當(dāng)事人，如何獲得公正裁判，卻是值得擔(dān)憂的。②正是這種“司法地方化”的弊病，中共十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出的司法改革思路之一就是所謂的“去地方化”。然而，即使是當(dāng)前正在進(jìn)行的新一輪司法改革，強(qiáng)調(diào)地方法院、檢察院人財(cái)物歸省里統(tǒng)管，“地方化”實(shí)際上仍然是不可避免的。在組織機(jī)制上，不僅成立了森林防火指揮部，整合了成員單位(責(zé)任單位)，而且根據(jù)《A省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》、《A省森林防火條例》和《B市森林防火條例》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、林區(qū)或林緣地帶的村(居)民委員會(huì)以及森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人都負(fù)有森林防火的責(zé)任。

與此同時(shí)，為了解決“常規(guī)式治理”中縱向?qū)蛹?jí)多、各自為政的問題，C縣森林防火的另一組織機(jī)制是采用“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道)”責(zé)任制和“縣級(jí)單位包村”責(zé)任制。①參見2014年《C縣森林防火縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道)一覽表》、《C縣森林防火縣級(jí)部門包村責(zé)任區(qū)一覽表》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。前者的具體做法是:除了縣委書記、縣長(zhǎng)之外的所有C縣33個(gè)縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部(甚至包括縣人大常委會(huì)主任、縣人民法院院長(zhǎng)、縣人民檢察院檢察長(zhǎng))，分成6個(gè)組，對(duì)應(yīng)6個(gè)鎮(zhèn)(街道辦事處)，分別“包干”(負(fù)責(zé))一個(gè)鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火工作的監(jiān)督檢查和幫扶工作，并擔(dān)任所“包干”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火的督促檢查組的組長(zhǎng)或者成員。監(jiān)督檢查鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火管理體系是否健全、森林防火宣傳教育、森林火災(zāi)撲救預(yù)案制定狀況、工作機(jī)制、值班制度落實(shí)狀況、隊(duì)伍建設(shè)和物質(zhì)配備狀況、檔案管理狀況、經(jīng)費(fèi)保障狀況，并幫助鎮(zhèn)(街道辦事處)解決森林防火工作中遇到的困難和問題。后者的具體做法是:縣級(jí)部門(人民政府部門、人民法院、人民檢察院、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等)73個(gè)負(fù)責(zé)人(科級(jí)干部)負(fù)責(zé)全縣73個(gè)村委會(huì)森林防火的督促檢查和幫扶工作。通過這種“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道)、部門包村、村包組、組包戶”，進(jìn)行縱向資源整合，目的就是“把森林防火責(zé)任落實(shí)到人，落實(shí)到山頭地塊，不留死角”，“建立起縣、鎮(zhèn)(街道)、村、組、戶齊抓共管，責(zé)任共擔(dān)的森林火災(zāi)工作長(zhǎng)效機(jī)制”。②參見2014年《中共C縣委辦公室、C縣人民政府辦公室關(guān)于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及縣級(jí)部門包鎮(zhèn)(街道)村加強(qiáng)對(duì)森林防火工作督促檢查的緊急通知》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。這種垂直式的權(quán)力整合模式，將“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”的責(zé)任與鎮(zhèn)(街道辦事處)的責(zé)任直接掛鉤，將“縣級(jí)部門負(fù)責(zé)人”的責(zé)任與村委會(huì)(負(fù)責(zé)人)的責(zé)任掛鉤意味著:當(dāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)森林火災(zāi)預(yù)防不力時(shí)，既是鎮(zhèn)(街道辦事處)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，也是所掛鉤的“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”的責(zé)任，因而，“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”有權(quán)予以督促，同時(shí)有責(zé)任予以幫扶，他們之間在行政命令之下形成了密切的“連坐關(guān)系”；當(dāng)村委會(huì)森林火災(zāi)預(yù)防不力時(shí)，既是村委會(huì)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，也是所掛鉤的“縣級(jí)部門負(fù)責(zé)人”的責(zé)任，因而，“縣級(jí)部門負(fù)責(zé)人”有權(quán)予以督促，同時(shí)有責(zé)任予以幫扶，他們之間也是密切的“連坐關(guān)系”。當(dāng)然，從森林防火預(yù)防的實(shí)際上考慮，一旦鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火資源不足，“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道辦事處)”責(zé)任制下，可以發(fā)揮“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”比鎮(zhèn)(街道辦事處)領(lǐng)導(dǎo)更有爭(zhēng)取獲得森林防火資源的能力。同理，一旦村委會(huì)森林防火資源不足，“縣級(jí)部門包村”責(zé)任制，也可以發(fā)揮“縣級(jí)部門負(fù)責(zé)人”比村委會(huì)負(fù)責(zé)人更有爭(zhēng)取獲得森林防火資源的能力。

在這種權(quán)力整合機(jī)制中，國(guó)家機(jī)關(guān)的屬性、行政部門的職能區(qū)別，似乎已經(jīng)不重要了；“常規(guī)式治理”模式下，國(guó)家治理體系中，無論是作為“立法機(jī)關(guān)”(代議機(jī)關(guān))的人大(人民代表大會(huì))，還是作為司法機(jī)關(guān)的法院、檢察院，以及行政機(jī)關(guān)體系中各個(gè)部門(公安局、林業(yè)局、財(cái)政局等)，甚至作為有著行政級(jí)別設(shè)置的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)，各自的基本職能和屬性的區(qū)分已經(jīng)不再重要，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、行政部門和單位的負(fù)責(zé)人統(tǒng)統(tǒng)以特定行政級(jí)別的“干部”形式，參與到森林防火預(yù)防中來，“這種‘責(zé)任發(fā)包’的關(guān)鍵機(jī)制在于將責(zé)任由部門問責(zé)轉(zhuǎn)到對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、縣直重點(diǎn)部門‘一把手’的問責(zé)上”，以極端的形式“分級(jí)落實(shí)責(zé)任和‘責(zé)任發(fā)包’的形式消除這種條塊部門間的割據(jù)”，①程熙:“‘運(yùn)動(dòng)式治理’日?；睦Ь场訪縣基層糾紛化解活動(dòng)為例”，載《社會(huì)主義研究》2013年第4期。最終達(dá)到整合政府權(quán)力，提示政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。然而，常規(guī)下官員們(所謂“干部”)因?yàn)槁殑?wù)關(guān)系所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任被應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件(如森林火災(zāi))的政治需要極大地放大了。常規(guī)下輕微的違法違紀(jì)，在突發(fā)公共事件中，便顯得十分嚴(yán)重，所謂“頂風(fēng)作案”便是對(duì)突發(fā)公共事件中違法違紀(jì)(包括失職、瀆職行為)的形象描述。

顯然，通過森林防火指揮部“成員單位”(責(zé)任單位)制，將橫向權(quán)力資源整合起來；通過“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)(街道)”責(zé)任制和“縣級(jí)單位包村”責(zé)任制，將縱向權(quán)力資源整合起來，編織出一套嚴(yán)密的森林防火權(quán)力和責(zé)任之網(wǎng)。在這一網(wǎng)絡(luò)之中，對(duì)于森林火災(zāi)的日常預(yù)防和火災(zāi)爆發(fā)時(shí)的處置，便是單位個(gè)個(gè)都有義務(wù)、人員個(gè)個(gè)都有責(zé)任。原先“常規(guī)式制度治理”模式下，組織法所確定的井水不犯河水、各行其道、互不相干的部門、機(jī)構(gòu)、人員被“森林火災(zāi)的預(yù)防與處置”這一重大的政治需要(政治任務(wù))“非常規(guī)”地黏合在了一起。為了保障和加固這一森林防火權(quán)力和責(zé)任之網(wǎng)的有效性，C縣按照慣例，開展伴隨著諸如天氣變化(天干物燥)、上級(jí)指示、領(lǐng)導(dǎo)重視、②比如，2015年年初A省人民政府辦公廳下發(fā)的《A省人民政府辦公廳關(guān)于落實(shí)省人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)重要批示精神切實(shí)抓好當(dāng)前森林防火工作的緊急通知》(A府辦明電〔2015〕8號(hào))、2015年3月6日B市召開全市森林防火工作電視電話會(huì)議。外地教訓(xùn)(例如，外地發(fā)生森林火災(zāi)事件)等隨機(jī)性因素而來的定期、不定期的監(jiān)督檢查和紀(jì)檢監(jiān)察活動(dòng)③僅2014年11月以來，C縣森林防火指揮部便下達(dá)了兩部森林防火緊急通知的督促檔，即《C縣森林防火指揮部關(guān)于進(jìn)入2015年度森林防火期的通知》(C森防指〔2014〕18號(hào))、《C縣森林防火指揮部關(guān)于加強(qiáng)當(dāng)前森林防火工作的緊急的通知》(C森防指〔2015〕5號(hào))；中共C縣紀(jì)委、C縣監(jiān)察局也于2015年2月下發(fā)《中共C縣紀(jì)委、C縣監(jiān)察局關(guān)于森林防火工作開展專項(xiàng)督查的通知》(C紀(jì)字〔2015〕8號(hào))，成立了督查領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)四個(gè)督查小組，對(duì)各成員單位(責(zé)任單位)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)進(jìn)行督查。便成為必需。定期、不定期開展監(jiān)督檢查與紀(jì)檢監(jiān)察活動(dòng)，就是對(duì)責(zé)任單位和責(zé)任人員定期、不定期的“打打預(yù)防針”、“敲敲腦袋”提醒、重申森林防火權(quán)力和責(zé)任之網(wǎng)的有效性，以防止任何的懈怠。

隨著組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的配備、資源的整合、責(zé)任的分派，一場(chǎng)針對(duì)森林火災(zāi)爆發(fā)的撲救和處置預(yù)案便顯得十分重要。畢竟森林火災(zāi)作為自然災(zāi)害類的突發(fā)公共事件，需要技術(shù)上的支撐才能有效應(yīng)對(duì)。在有的領(lǐng)導(dǎo)看來，森林火災(zāi)的處置就是一場(chǎng)“戰(zhàn)役”，④例如，2015年3月9日，在A省森林防火工作電視電話會(huì)議上，A省副省長(zhǎng)要求堅(jiān)決打好森林防火攻堅(jiān)戰(zhàn)等，資料來源B市門戶網(wǎng)。因而“打仗就需要打有備之仗”。C縣森林火災(zāi)預(yù)防和處置在技術(shù)支撐上，有著國(guó)家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、A省森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、B市森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案等上級(jí)森林火災(zāi)應(yīng)急處置預(yù)案可供參考。事實(shí)上，C縣近年來每一年的森林火災(zāi)應(yīng)急處置預(yù)案，都是在上級(jí)預(yù)案框架基礎(chǔ)上，結(jié)合本縣實(shí)際，進(jìn)行內(nèi)容上的調(diào)整。以《C縣二○一五年森林火災(zāi)應(yīng)急處置預(yù)案》為例，該預(yù)案分為6個(gè)部分，分別是:第一部分“總則”(目的、編制依據(jù)、工作原則、森林火災(zāi)的界定和分級(jí))；第二部分“組織指揮機(jī)構(gòu)與職責(zé)任務(wù)”(縣政府撲火指揮部、縣森林防火指揮部成員單位職責(zé)任務(wù))；第三部分“預(yù)警、監(jiān)測(cè)、信息報(bào)送和處置”(森林火災(zāi)的預(yù)警、森林火情監(jiān)測(cè)、森林火情報(bào)告)；第四部分“森林火災(zāi)撲救”(分級(jí)響應(yīng)、火情信息的共享和處理、森林火災(zāi)的現(xiàn)場(chǎng)撲救指揮、縣撲火前線指揮部裝備標(biāo)準(zhǔn)、森林火災(zāi)的撲救原則、撲救森林火災(zāi)的應(yīng)急通信、森林火災(zāi)撲救力量的組織和動(dòng)員、森林火災(zāi)的調(diào)查、森林火災(zāi)的新聞報(bào)道、森林火災(zāi)應(yīng)急結(jié)束)；第五部分“森林火災(zāi)的災(zāi)后處理”(森林火災(zāi)案件查處、傷亡人員的善后處理、火災(zāi)損失情況的調(diào)查上報(bào)、森林火災(zāi)調(diào)查報(bào)告和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)及改進(jìn)建議)；第六部分“附錄”(“C縣森林防火指揮部重要火情報(bào)告”格式、預(yù)案啟動(dòng)格式文本、新聞發(fā)布稿格式文本)。按照這一預(yù)案，森林火災(zāi)預(yù)防和處置，便有了一套詳細(xì)、具體、可操作的技術(shù)規(guī)范，舉凡組織指揮機(jī)構(gòu)、人員安排、機(jī)構(gòu)協(xié)作、物質(zhì)資調(diào)動(dòng)、災(zāi)情信息處理、火災(zāi)撲救、社會(huì)動(dòng)員、火災(zāi)調(diào)查、新聞報(bào)道、災(zāi)害處理都可以在預(yù)案中得到詳細(xì)、規(guī)范的指導(dǎo)。

通過預(yù)先頒布法律性文件和各種政策文件，建立起一套思路清晰、內(nèi)容全面、邏輯清晰、行為規(guī)范，可供各個(gè)層級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)遵循的行為指南，這種各個(gè)領(lǐng)域(無論是經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制改革，還是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生保障、防災(zāi)減災(zāi)等)“打有備之仗”的思維模式，在我國(guó)有著根深蒂固的觀念基礎(chǔ)?！爸旅淖载?fù)”①［英］F.V.哈耶克著:《致命的自負(fù)——社會(huì)主義的謬誤》，馮克利、胡晉華譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版。自20世紀(jì)90年代以來，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中得到了一定程度的摒棄，作為一個(gè)整體的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)被“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”所逐步取代。然而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式，并沒有因?yàn)椤吧鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的逐步確立而自動(dòng)消亡。這種思維模式，對(duì)于主要依賴“自生自發(fā)秩序”予以發(fā)展、無法靠“唯理主義”予以建構(gòu)的領(lǐng)域，②套用哈耶克使用的兩個(gè)術(shù)語，參見［英］F.V.哈耶克著:《自由秩序原理》(上、下)，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版。是一個(gè)值得反思的問題。然而，從應(yīng)對(duì)突發(fā)事件——尤其是森林火災(zāi)等自然災(zāi)害事件來說，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和組織能力卻可能是“歪打正著”。從這個(gè)角度看，我國(guó)各級(jí)政府并不缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件(尤其是森林火災(zāi)等自然災(zāi)害的預(yù)防和處置)思維和能力，這在應(yīng)對(duì)2003年“非典”疫情、2008年汶川大地震中得到淋漓精致的體現(xiàn)。

三、“超常規(guī)式治理”與C縣森林火災(zāi)爆發(fā)應(yīng)急模擬演練

如果說通過頒布森林火災(zāi)預(yù)防和處置的法律性文件，以形成一套“有法可依”的法律規(guī)范，在常規(guī)政府權(quán)力體系基礎(chǔ)上組建一套嚴(yán)密的組織保障體系，制作一份可供森林火災(zāi)爆發(fā)時(shí)遵循的技術(shù)方案，將森林火災(zāi)的預(yù)防和處置納入“非常規(guī)式治理”，以保障森林火災(zāi)工作的制度化、“法制化”，并通過系統(tǒng)按部就班、分工合作和監(jiān)督檢查可以確定森林火災(zāi)的預(yù)防和處置目標(biāo)，那么森林火災(zāi)爆發(fā)時(shí)的“實(shí)戰(zhàn)”則是檢驗(yàn)上述“長(zhǎng)效機(jī)制”是否有效、是否存有漏洞，以及災(zāi)后如何修補(bǔ)完善這一機(jī)制的重要時(shí)點(diǎn)。當(dāng)森林火災(zāi)發(fā)生時(shí)，按照森林防火預(yù)案集中人力、物力、財(cái)力，遵循科學(xué)程序和技術(shù)規(guī)范，投入撲滅火災(zāi)的“戰(zhàn)役”之中便成為必需；這種“打仗”式的撲救活動(dòng)，決定了“常規(guī)式”治理已經(jīng)無法勝任森林火災(zāi)處置需要，“動(dòng)員式”治理便登場(chǎng)了。

在B市委、市政府組織召開了高火險(xiǎn)期森林防火工作電視電話會(huì)議后，2014年2月為“為貫徹落實(shí)國(guó)家省市森林防火工作電視電話會(huì)議精神，進(jìn)一步規(guī)范C縣火場(chǎng)指揮部處置森林火災(zāi)的組織與實(shí)施，確保做好今春森林防火工作”，檢驗(yàn)“C縣森林火災(zāi)處置預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)用性、可操作性和進(jìn)一步明確各參戰(zhàn)單位在森林火災(zāi)處置中的職責(zé)和任務(wù)”，并“通過演練發(fā)現(xiàn)預(yù)案存在的問題，不斷修訂完善預(yù)案，提高撲火指揮員、撲火隊(duì)員處置森林火災(zāi)的綜合能力”，①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練展開程序》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。C縣舉行了本年度“最接近實(shí)戰(zhàn)”②2015年5月28日筆者對(duì)C縣森林防火指揮部辦公室主任訪談時(shí)，辦公室主任說的話。的森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練，主要涉及森林火災(zāi)撲救機(jī)構(gòu)設(shè)置、召開森林火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)處置工作會(huì)議確定森林火災(zāi)撲救方案、責(zé)任單位分工配合實(shí)施撲救活動(dòng)三個(gè)方面。

首先，關(guān)于森林火災(zāi)撲救組織機(jī)構(gòu)。該演練假定了C縣B鎮(zhèn)C村委會(huì)山頭爆發(fā)森林火災(zāi)，根據(jù)《森林防火條例》中屬地管理原則的有關(guān)規(guī)定，發(fā)生森林火災(zāi)后，撲救工作由當(dāng)?shù)卣蛏址阑鹬笓]部統(tǒng)一組織指揮?；饒?chǎng)指揮部是各級(jí)森林防火指揮部派出的一線指揮機(jī)構(gòu)，是撲火現(xiàn)場(chǎng)的最高指揮機(jī)關(guān)。按照B市政府撲救森林火災(zāi)“實(shí)行重兵出擊、牛刀戰(zhàn)術(shù)、小火大打，扁平化指揮”的要求，③參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練展開程序》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室?？h級(jí)應(yīng)在第一時(shí)間啟動(dòng)撲火預(yù)案，并開設(shè)火場(chǎng)指揮部?；饒?chǎng)指揮部由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、森林防火指揮部成員領(lǐng)導(dǎo)、林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)和防火辦工作人員組成。指揮長(zhǎng)由本級(jí)指揮部領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副指揮長(zhǎng)由本級(jí)指揮部副指揮長(zhǎng)和參加滅火的部隊(duì)最高指揮員擔(dān)任，佩戴專門的袖標(biāo)或胸簽。指揮部下設(shè)“指揮調(diào)度組”、“后勤保障組”、“綜合聯(lián)絡(luò)組”和“火案查處組”4個(gè)組。(“火場(chǎng)指揮部成員及分工”見表2，“火場(chǎng)指揮部下設(shè)4個(gè)組及分組構(gòu)成”見表3。)

表2 火場(chǎng)指揮部成員及分工

表3 火場(chǎng)指揮部下設(shè)4個(gè)組及分組構(gòu)成

其次，關(guān)于召開森林火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)處置工作會(huì)議，確定森林火災(zāi)撲救方案，進(jìn)行工作分工。C縣在第一時(shí)間啟動(dòng)“撲火預(yù)案”，并開設(shè)火場(chǎng)指揮部后，指揮長(zhǎng)組織指揮部組織機(jī)構(gòu)召開處置工作會(huì)議。會(huì)議內(nèi)容包括:聽取森林火災(zāi)發(fā)生地鎮(zhèn)長(zhǎng)火場(chǎng)狀況和鎮(zhèn)組織撲火情況；聽取火場(chǎng)指揮部副指揮長(zhǎng)(縣人民武裝部部長(zhǎng))匯報(bào)當(dāng)前的火場(chǎng)態(tài)勢(shì)(撲救力量配備和撲救狀況)；聽取縣氣象局局長(zhǎng)當(dāng)前的火場(chǎng)氣候的匯報(bào)；征求副指揮長(zhǎng)(縣林業(yè)局局長(zhǎng))具體森林火災(zāi)撲救意見；根據(jù)上述匯報(bào)，指揮長(zhǎng)當(dāng)場(chǎng)制訂撲救方案、明確撲救任務(wù)、確定保障措施，決定“由副指揮長(zhǎng)、林業(yè)局局長(zhǎng)帶領(lǐng)火場(chǎng)指揮調(diào)度組統(tǒng)一安排部署撲救任務(wù)及力量調(diào)動(dòng)，并做好余火清理看守、通信保障工作。所有參加滅火的單位要主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)、密切配合，同時(shí)要樹立安全第一的思想意識(shí)，科學(xué)指揮、嚴(yán)密組織，盡量把火控制在第一道防線；副指揮長(zhǎng)、政府辦主任帶領(lǐng)后勤保障組負(fù)責(zé)做好撲救火災(zāi)所需的食品和撲火物資，準(zhǔn)備隨時(shí)供應(yīng)，并做好安全交通、醫(yī)療保障、向?qū)ПＵ稀８敝笓]長(zhǎng)、林業(yè)局局長(zhǎng)帶領(lǐng)綜合聯(lián)絡(luò)組擬制、撰寫火情報(bào)告和上報(bào)各種文書，收集整理各類資料，搞好滅火工作的痕跡管理；組織對(duì)上級(jí)和對(duì)外聯(lián)絡(luò)聯(lián)系工作；按照規(guī)定統(tǒng)一接待記者和對(duì)新聞媒體發(fā)布火情信息；加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，平息、處置火災(zāi)謠言；督查各參戰(zhàn)單位履行職責(zé)，完成指揮部決心意圖情況?？h公安局分管副局長(zhǎng)帶領(lǐng)火案調(diào)查組負(fù)責(zé)火案現(xiàn)場(chǎng)偵查、勘察，依法偵破火案，抓捕嫌疑人”。①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練展開程序》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。

最后，火場(chǎng)指揮部4個(gè)組在統(tǒng)一指揮下分工合作。撲救方案確定之后，4個(gè)組分別由各自的組長(zhǎng)指揮調(diào)度、安排工作。其中，“指揮調(diào)度組”(組長(zhǎng)是林業(yè)局局長(zhǎng))安排各單位組織撲火人員向火場(chǎng)開進(jìn)，進(jìn)行兵力部署(“火場(chǎng)兵力分布一覽表”見表4)；“后勤保障組”(組長(zhǎng)是縣政府辦公室主任)命令各相關(guān)責(zé)任單位負(fù)責(zé)人(林業(yè)局、財(cái)政局局長(zhǎng)、交通運(yùn)輸局局長(zhǎng)、民政局局長(zhǎng)、衛(wèi)生局局長(zhǎng))在規(guī)定時(shí)間內(nèi)調(diào)集人員、調(diào)撥物資、運(yùn)送物資、組織維持火場(chǎng)及周邊地區(qū)治安秩序、管制道路、村民的安全轉(zhuǎn)移、組織醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍攜帶醫(yī)療救護(hù)器材、藥品和車輛對(duì)參加撲火人員實(shí)施定點(diǎn)醫(yī)療保障。各個(gè)組之間如需要配合，首先由各組組長(zhǎng)間進(jìn)行協(xié)調(diào)；如果存在需要上級(jí)協(xié)調(diào)的問題，則由指揮長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。②同上。

表4 火場(chǎng)兵力分布一覽表

C縣森林火災(zāi)爆發(fā)應(yīng)急模擬演練，就是一次森林火災(zāi)撲滅的“戰(zhàn)役”，從演練過程上看，森林火災(zāi)預(yù)防階段與爆發(fā)階段在治理模式有了微妙的變化:為了預(yù)防所做的精心安排反映出“非常規(guī)式治理”機(jī)制，這一機(jī)制恰恰又是“超常規(guī)式治理”的基礎(chǔ)和前提，而“超常規(guī)式治理”是“非常規(guī)式治理”的替代模式，它是伴隨著事態(tài)的緊急(如火災(zāi)爆發(fā)和蔓延)而不斷升級(jí)的。舉凡“非常規(guī)式治理”中組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)的保障、機(jī)構(gòu)間的合作、應(yīng)急方案提前準(zhǔn)備等，在“超常規(guī)式治理”模式中都被異常緊密地、動(dòng)態(tài)地予以實(shí)施。在這一階段中，政府權(quán)力被進(jìn)一步分割重組，原先主要按照行政級(jí)別設(shè)置的組織機(jī)構(gòu)和橫向、縱向權(quán)力和責(zé)任之網(wǎng)，在森林火災(zāi)撲滅的緊急關(guān)頭被進(jìn)一步整合起來。原先行政級(jí)別相同的部門(單位)及其官員，被賦予了“命令與服從”的上下級(jí)關(guān)系:例如，“科級(jí)干部”的林業(yè)局局長(zhǎng)被賦予負(fù)責(zé)撲救“指揮協(xié)調(diào)組”和“綜合聯(lián)絡(luò)工作組”的“火場(chǎng)指揮部副指揮長(zhǎng)”角色，便有權(quán)命令與之本沒有隸屬關(guān)系且同為“科級(jí)干部”的“專職副指揮長(zhǎng)”、B鎮(zhèn)正副鎮(zhèn)長(zhǎng)、縣工信局局長(zhǎng)、縣防火辦主任組織帶領(lǐng)人員實(shí)施撲火和輔助撲火工作。又如，“科級(jí)干部”的縣政府辦公室主任被任命為負(fù)責(zé)“后勤保障組”的副指揮長(zhǎng)，便可以指揮同為“科級(jí)干部”的林業(yè)局局長(zhǎng)、財(cái)政局局長(zhǎng)、公安局副局長(zhǎng)、民政局局長(zhǎng)、衛(wèi)生局局長(zhǎng)做好救災(zāi)物資配備和相關(guān)后勤保障工作。①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預(yù)案室內(nèi)演練展開程序》(內(nèi)部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。

此外，在“撲火戰(zhàn)役”中，按照法規(guī)規(guī)定和政治要求，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)要“第一時(shí)間”到場(chǎng)，如果涉及火災(zāi)等級(jí)提高，更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)(如市級(jí)、省級(jí)領(lǐng)導(dǎo))，也要“第一時(shí)間”到場(chǎng)。①《A省森林防火條例》(2012年)第36條規(guī)定:“發(fā)生森林火災(zāi)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處和森林防火指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴現(xiàn)場(chǎng)組織指揮撲救?！钡?7條規(guī)定:“發(fā)生下列森林火災(zāi)，火災(zāi)發(fā)生地縣級(jí)人民政府和森林防火指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴現(xiàn)場(chǎng)組織指揮撲救:(一)國(guó)界兩側(cè)5公里以內(nèi)的森林火災(zāi)；(二)較大的森林火災(zāi)；(三)威脅居民區(qū)(點(diǎn))或者重要設(shè)施的森林火災(zāi)；(四)6小時(shí)尚未得到有效控制的森林火災(zāi)；(五)省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和國(guó)有林場(chǎng)發(fā)生的森林火災(zāi)；(六)城鎮(zhèn)面山的森林火災(zāi)；(七)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上行政交界地區(qū)發(fā)生的森林火災(zāi)；(八)需要上級(jí)支持撲救的森林火災(zāi)?！钡?8條規(guī)定:“發(fā)生下列森林火災(zāi)，火災(zāi)發(fā)生地州(市)人民政府和森林防火指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴現(xiàn)場(chǎng)，督促、指導(dǎo)或者指揮撲救:(一)國(guó)界兩側(cè)5公里以內(nèi)的森林火災(zāi)；(二)造成人員傷亡的森林火災(zāi)；(三)12小時(shí)尚未得到有效控制的森林火災(zāi)；(四)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園發(fā)生的森林火災(zāi)；(五)城市面山的森林火災(zāi)；(六)縣級(jí)以上行政交界地區(qū)發(fā)生的森林火災(zāi)?！卑凑瘴覈?guó)慣例，級(jí)別較高的官員都要求到場(chǎng)，意味著涉及森林防火責(zé)任單位的低層級(jí)官員當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)?shù)綀?chǎng)，這是體現(xiàn)官員們對(duì)“人民群眾負(fù)責(zé)”、“恪盡職守”的重要形式之一。而對(duì)于涉及森林防火責(zé)任的相關(guān)行政部門(單位)，其主要負(fù)責(zé)人(局長(zhǎng)、主任等)在哪，其工作重心便在哪，整個(gè)行政部門的日常工作徹底被打亂，一切均以服務(wù)于森林火災(zāi)處置這一任務(wù)，常規(guī)下本來有分工要求的行政部門的人員可以根據(jù)撲火需要予以調(diào)動(dòng)，原先行政部門(單位)的某些工作可以簡(jiǎn)化甚至可以暫時(shí)停滯。事實(shí)上，上述B市政府撲救森林火災(zāi)“實(shí)行重兵出擊、牛刀戰(zhàn)術(shù)、小火大打，扁平化指揮”的要求，正是以撲救森林火災(zāi)這一突發(fā)公共事件作為核心的政治任務(wù)，因?yàn)樗^“重兵出擊”，所謂“牛刀戰(zhàn)術(shù)”和“小火大打”，就是強(qiáng)調(diào)滅火是第一要?jiǎng)?wù)，哪怕是投入滅火資源過分浪費(fèi)也在所不惜。

當(dāng)然，這種森林火災(zāi)爆發(fā)后處置的“超常規(guī)式治理”與森林火災(zāi)預(yù)防階段的“非常規(guī)式治理”之所以不因時(shí)間拖得太長(zhǎng)、人力物力財(cái)力的非正常集中、政府權(quán)力的非正常秩序(打破重組)而令人難以忍受，是因?yàn)樯址阑鹋c其他地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防一樣，具有季節(jié)性。這種季節(jié)性拉近了“常規(guī)式治理”與“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”在可持續(xù)上難以逾越的鴻溝。

四、代結(jié)語:“非常規(guī)式治理”與“超常規(guī)式治理”的界限

“常規(guī)式治理”模式下政府權(quán)力的配備盡管也存在協(xié)調(diào)配合的一面，但更多的還是注重政府權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立，這種“常規(guī)式治理”模式在當(dāng)前政府權(quán)力配置中，的確存在機(jī)構(gòu)林立、職權(quán)交錯(cuò)、多頭執(zhí)法、政出多門、扯皮推諉、管理真空、惡性競(jìng)爭(zhēng)等部門權(quán)力割據(jù)、協(xié)作不力、權(quán)力碎片化的問題。②劉思達(dá)著:《失落的城邦:當(dāng)代中國(guó)法律職業(yè)變遷》，北京大學(xué)出版社2008年版，第17頁。正如有的學(xué)者所說的:“從公共管理的角度來說，中國(guó)在治理過程中一直缺乏有效的政府間合作機(jī)制，而從成熟的治理機(jī)制的要求來說，政府間的合作關(guān)系至關(guān)重要?！雹厶瀑t興:“中國(guó)治理困境下政策工具的選擇——對(duì)‘運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法’的一種解釋”，載《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第2期。而突發(fā)公共事件本身的緊迫性迫切需要集中政府權(quán)力資源，以增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力，因而，“非常規(guī)式治理”模式甚至“超常規(guī)式治理”模式恰恰是彌補(bǔ)“常規(guī)式治理”不足的機(jī)制，是促成政府權(quán)力相互配合的重要機(jī)制之一。眾所周知的是，政府的工作千頭萬緒，在各種各樣的治理事項(xiàng)中，能夠進(jìn)入政府“領(lǐng)導(dǎo)”決策議程的公共問題，必定也就是政府“領(lǐng)導(dǎo)”認(rèn)為十分重要、非解決不可的問題；諸如森林火災(zāi)等突發(fā)公共事件，自然是迫在眉睫的、非馬上解決不可的重大事務(wù)，需要在短期內(nèi)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員、集中資源、團(tuán)結(jié)一致予以解決的重大問題。因而，從《森林防火條例》執(zhí)法的角度上看，政府以“非常規(guī)式治理”甚至“超常規(guī)治理式”模式取代“常規(guī)式治理”模式，調(diào)動(dòng)一切政府力量(部門配合)、社會(huì)資源(基層群眾性自治組織參與)，以軍隊(duì)打仗的模式進(jìn)行火災(zāi)處置，正是基于中國(guó)當(dāng)前“常規(guī)式治理”模式下政府權(quán)力配置中存在的弊病。然而，至少在如下兩個(gè)層面上，“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”模式在統(tǒng)合政府權(quán)力和應(yīng)用整合后的政府權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)受到限制:

一方面，政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵循基本的權(quán)力分工、配合與監(jiān)督的規(guī)則，特別是在不同性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力之間，并不存在統(tǒng)合的理論基礎(chǔ)和法制依據(jù)。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，作為積極主動(dòng)干預(yù)社會(huì)、應(yīng)對(duì)危機(jī)的公共行政部門(行政機(jī)關(guān))，自然應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起處置公共危機(jī)的職責(zé)。然而，民主的政治機(jī)制決定了像中國(guó)立法機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))這樣負(fù)有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)，也并不適合直接沖在突發(fā)公共事件應(yīng)急的最前線，并不適合成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的責(zé)任單位；立法機(jī)關(guān)的官員(所謂“人大常委會(huì)主任委員”)，并不適合成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的責(zé)任人員。否則，突發(fā)公共事件之后回歸“常規(guī)式治理”模式之后，行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)重?cái)U(kuò)張了權(quán)力，是否侵害人民的權(quán)利，立法機(jī)關(guān)便無從監(jiān)督。更為重要的是，作為司法機(jī)關(guān)的法院和檢察院，更不應(yīng)作為諸如森林火災(zāi)等突發(fā)公共事件的責(zé)任單位，法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)不應(yīng)成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的責(zé)任單位和責(zé)任人員。否則，司法的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性將蕩然無存。

另一方面，國(guó)家(政府)權(quán)力的擴(kuò)張性，容易使這種經(jīng)過整合的高度集中的政府權(quán)力，彌散、滲透到本應(yīng)由法治規(guī)范下的按部就班、程序性、常規(guī)性運(yùn)行的治理領(lǐng)域中。當(dāng)然，源于政治權(quán)威帶來的“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”的困境并不是整齊劃一的，這種破壞可能因事項(xiàng)的特殊性(如突發(fā)公共事件)，能夠得到容忍；但在另一些領(lǐng)域，這種破壞可能就比較明顯。如果說“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”模式對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行動(dòng)員和整合，在不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部理性、高效的協(xié)作機(jī)制還沒有真正建立起來的前提下，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中是不得已的治理模式，但這一模式并不能被推廣、延伸到諸如“招商引資”、“征地拆遷”、平息“PX項(xiàng)目”群眾性爭(zhēng)議等領(lǐng)域中，因?yàn)榘殡S著這種政府權(quán)力的橫向和縱向整合以及政府官員的“責(zé)任分包”背后的，往往是違背法治精神的“連坐”措施。

? 云南大學(xué)法學(xué)院教授。