全面實(shí)施憲法創(chuàng)新中國(guó)特色軍事法治體系

叢文勝

全面實(shí)施憲法創(chuàng)新中國(guó)特色軍事法治體系

叢文勝?

黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)依法治國(guó)做出了全面部署，明確提出了“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”的重要任務(wù)。這是首次在黨的重要文獻(xiàn)中專(zhuān)門(mén)將實(shí)施憲法作為一項(xiàng)重要任務(wù)，不僅全面提升了憲法在依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中的重要地位作用，也為憲法在國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)中的全面實(shí)施提出了明確要求。同時(shí)，十八屆四中全會(huì)還明確提出，“構(gòu)建完善的中國(guó)特色軍事法治體系，提高國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平”。構(gòu)建中國(guó)特色軍事法治體系的核心是憲法，構(gòu)建作為國(guó)家法治體系重要組成部分的軍事法治體系也必然要以憲法為核心。構(gòu)建完善的中國(guó)特色軍事法治體系必然要嚴(yán)格遵循憲法原則，將全面實(shí)施憲法作為基本任務(wù)，必須按照治國(guó)治黨治軍一體推進(jìn)的戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)依憲治軍的根本目標(biāo)，“建設(shè)一支與法治國(guó)家相匹配的現(xiàn)代法治軍隊(duì)”。①叢文勝:“深入推進(jìn)依法治軍全面建設(shè)法治軍隊(duì)”，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年7月3日；《中央軍委印發(fā)關(guān)于新形勢(shì)下深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的決定》中指出:“一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家必然是法治國(guó)家，一支現(xiàn)代化軍隊(duì)必然是法治軍隊(duì)?！辟Y料來(lái)源新華網(wǎng)。從過(guò)去長(zhǎng)期形成的以保證軍事行政權(quán)力行使為主體的軍事法制體系，到構(gòu)建中國(guó)特色軍事法治體系是一項(xiàng)全新的任務(wù)，涉及國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)的方方面面。當(dāng)前，從憲法實(shí)施的角度出發(fā)，構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)防和軍隊(duì)法治體系，應(yīng)重點(diǎn)把握以下方面。

一、加快推進(jìn)軍事立法體系完善與創(chuàng)新

構(gòu)建國(guó)防和軍事法治體系的前提是必須有完備的立法，要通過(guò)軍事立法的規(guī)范、引領(lǐng)和推動(dòng)作用，將現(xiàn)代法治精神貫穿于國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)的全過(guò)程，使每一項(xiàng)軍事立法都符合憲法精神，反映廣大人民和官兵意志。

(一)完善以《憲法》為基礎(chǔ)的軍事立法體系

軍事立法體系是由不同層級(jí)的立法主體構(gòu)成的，其必須建立在國(guó)家憲法和法律規(guī)范的基礎(chǔ)之上。立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，必須來(lái)自憲法和法律的明確授予，各級(jí)立法主體及立法權(quán)限也必須由憲法和法律明確規(guī)定。在我國(guó)，軍事立法活動(dòng)除了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，主要是由法律授權(quán)的軍事機(jī)關(guān)承擔(dān)的。但是，在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中對(duì)中央軍委職責(zé)的規(guī)定僅是“領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量”，并沒(méi)有明確的立法權(quán)限。因此，《國(guó)防法》第13條規(guī)定中央軍委“根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)，發(fā)布決定和命令”，缺乏憲法依據(jù)。在2015年修訂的《立法法》中僅將第93條調(diào)整為第103條，并增加了中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)的相應(yīng)立法權(quán)，也沒(méi)有對(duì)中央軍委的立法事項(xiàng)作出規(guī)定，但《立法法》對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)作了“有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)”不得授權(quán)國(guó)務(wù)院先制定行政法規(guī)的規(guī)定，也使中央軍委的立法權(quán)沒(méi)有法律的明確限制。雖然全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《國(guó)防法》率先明確賦予了中央軍委立法權(quán)，但從完善以憲法為主體的軍事立法體系來(lái)說(shuō)，還應(yīng)在憲法中進(jìn)一步明確中央軍委的立法事項(xiàng)及權(quán)限。根據(jù)《憲法》將中央軍委作為與國(guó)務(wù)院平行的最高國(guó)家軍事機(jī)關(guān)的規(guī)定，為了保證中央軍委行使憲法賦予的“領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量”的職能，其應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)務(wù)院作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的相應(yīng)職權(quán)，以形成一個(gè)以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)的，由各級(jí)法定軍事立法主體構(gòu)成的軍事立法體系。

(二)創(chuàng)新與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的國(guó)防和軍事立法體制

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要完善立法體制機(jī)制。2015年新修訂的《立法法》第70條中新增1款:“有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)，可以由國(guó)務(wù)院總理、中央軍事委員會(huì)主席共同簽署國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)令公布?！笔状翁岢隽恕坝嘘P(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)”概念，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“國(guó)防行政法規(guī)”，對(duì)于加快提升我國(guó)的國(guó)防和軍隊(duì)法治化水平，完善社會(huì)主義立法體系都具有重大意義。根據(jù)以往的軍事法學(xué)理論，通常將國(guó)務(wù)院與中央軍委聯(lián)合頒布的法規(guī)稱(chēng)為軍事行政法規(guī)，新修訂的《立法法》首次將有關(guān)國(guó)防建設(shè)的立法歸類(lèi)為行政法規(guī)，實(shí)際上是將國(guó)務(wù)院與中央軍委聯(lián)合頒布的軍事行政法規(guī)直接納入了國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)范疇，這是《立法法》的一個(gè)重大突破，也是我國(guó)法律體系建設(shè)發(fā)展的一大創(chuàng)新性發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)了軍事法律體系或國(guó)防法律體系建設(shè)的新領(lǐng)域。在我國(guó)法律體系和軍事法學(xué)理論中，一直沒(méi)有正式出現(xiàn)“國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)”這個(gè)說(shuō)法。提出這一概念，是明確將國(guó)防建設(shè)法規(guī)體系納入國(guó)家法治軌道，對(duì)我國(guó)的立法體制和軍事法學(xué)理論研究都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，將使國(guó)防和國(guó)防行政法規(guī)的概念成為軍事法學(xué)的基本概念，對(duì)于繁榮、創(chuàng)新軍事法學(xué)理論和探討建立、開(kāi)展國(guó)防法學(xué)理論研究提供了新契機(jī)，展現(xiàn)了國(guó)防領(lǐng)域法學(xué)研究發(fā)展的新前景。今后有關(guān)國(guó)防建設(shè)的事項(xiàng)將由國(guó)務(wù)院承擔(dān)立法主體職責(zé)，通過(guò)制定行政法規(guī)來(lái)實(shí)施，將有利于發(fā)揮國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防建設(shè)的職責(zé)任務(wù)，充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院的憲法職能，也有利于將有關(guān)國(guó)防行政法規(guī)的立法活動(dòng)包括起草、備案審查和監(jiān)督等完全納入《立法法》的規(guī)范，提升國(guó)防行政法規(guī)的立法質(zhì)量，使軍事和國(guó)防立法納入國(guó)家立法活動(dòng)的統(tǒng)一規(guī)范體系，以國(guó)家社會(huì)主義法律體系為依托，與國(guó)家社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程同步發(fā)展。

第一，強(qiáng)化了我國(guó)《憲法》明確規(guī)定的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防建設(shè)事業(yè)的職責(zé)，完善了國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)防建設(shè)立法的功能。《立法法》將有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)納入國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)系列，是與全面實(shí)施憲法和全面依法治國(guó)相適應(yīng)的。對(duì)國(guó)務(wù)院國(guó)防立法職責(zé)和功能的進(jìn)一步強(qiáng)化，有利于充分發(fā)揮《憲法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)防建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)。今后有關(guān)國(guó)防建設(shè)的事項(xiàng)將由國(guó)務(wù)院承擔(dān)立法主體職責(zé)，通過(guò)積極主動(dòng)制定行政法規(guī)來(lái)實(shí)施，有利于充分發(fā)揮《憲法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)防建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)，有利于充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院的憲法職能。如關(guān)于退役軍人安置的法律制度，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到很好落實(shí)，退役軍人包括退休軍官反映十分強(qiáng)烈，早在2000年修訂的《現(xiàn)役軍官法》第51條規(guī)定，“軍官退出現(xiàn)役后的安置管理具體辦法由國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)規(guī)定”，但國(guó)務(wù)院與中央軍委的立法主體責(zé)任不明晰，協(xié)調(diào)難度大，已經(jīng)過(guò)去了15年，至今還沒(méi)有一個(gè)法規(guī)類(lèi)的規(guī)定，由于軍人退役安置管理缺乏國(guó)家行政法規(guī)層級(jí)的法律依據(jù)，退役安置的法律依據(jù)不足，安置矛盾十分突出。今后國(guó)務(wù)院作為國(guó)防行政法規(guī)的立法主體必將成為相關(guān)國(guó)防事業(yè)立法的積極推動(dòng)者和責(zé)任承擔(dān)者。

第二，有利于走軍民融合式立法發(fā)展道路，充分發(fā)揮中央軍委在制定頒布有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)的重要作用，也是在全面依法治國(guó)方面推進(jìn)軍民融合的又一重大舉措。過(guò)去中央軍委不參與國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定，軍民分開(kāi)。對(duì)于事關(guān)國(guó)防的軍事行政法規(guī)，是由中央軍委與國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布?，F(xiàn)在中央軍委要參與簽署國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的有關(guān)國(guó)防建設(shè)行政法規(guī)的簽署，實(shí)際上也是賦予了中央軍委對(duì)相關(guān)國(guó)家行政法規(guī)的立法權(quán)。在理論上和從法條表述上看，也可以看作中央軍委軍事立法職權(quán)在國(guó)家行政法規(guī)領(lǐng)域的拓展，為軍民融合式立法開(kāi)辟了新路。

第三，強(qiáng)化了國(guó)防行政法規(guī)的地位作用。過(guò)去關(guān)于國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定的軍事行政法規(guī)的效力問(wèn)題有不同認(rèn)識(shí)和爭(zhēng)議，包括在軍事行政法規(guī)、軍事行政規(guī)章在各級(jí)法院審理案件中的效力，能否作為審判依據(jù)等。因?yàn)槠涫潜徽J(rèn)為是屬于軍事法規(guī)類(lèi)。現(xiàn)在《立法法》將其定性為國(guó)家的行政法規(guī)，在各級(jí)法院審理案件中，必然具有與其他國(guó)務(wù)院頒布的國(guó)家行政法規(guī)同等的法律效力，可以直接作為各級(jí)法院在審理案件中的法律依據(jù)，實(shí)際上是強(qiáng)化了國(guó)防行政法規(guī)的法律效力。

第四，增強(qiáng)了有關(guān)國(guó)防建設(shè)行政法規(guī)制定的公開(kāi)、民主、科學(xué)透明和規(guī)范。過(guò)去《立法法》對(duì)有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)是不適用的，《立法法》中的條款約束不了國(guó)務(wù)院與中央軍委制定的軍事行政法規(guī)?，F(xiàn)在與國(guó)防建設(shè)相關(guān)的行政法規(guī)都要按照《立法法》對(duì)行政法規(guī)立法的規(guī)定，有利于將有關(guān)國(guó)防行政法規(guī)的立法活動(dòng)包括起草、備案審查和監(jiān)督等完全納入《立法法》的規(guī)范，都要遵循公開(kāi)民主，包括廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，《立法法》規(guī)定社會(huì)公眾都可參與，廣大官兵和退役軍人必然也應(yīng)當(dāng)參與有關(guān)國(guó)防建設(shè)事業(yè)的立法，尤其是與國(guó)防和軍隊(duì)，與個(gè)人切身利益密切相關(guān)的立法事項(xiàng)，這又將是一個(gè)重大突破，將從立法體制、立法規(guī)范上有效提升國(guó)防行政法規(guī)的立法質(zhì)量。

第五，為完善軍事立法，提高軍事立法質(zhì)量提供了重要借鑒，開(kāi)辟了新路，開(kāi)創(chuàng)了發(fā)展契機(jī)。過(guò)去軍事法學(xué)界對(duì)《立法法》修改寄予厚望和提出意見(jiàn)最多的是希望《立法法》將軍事立法納入國(guó)家《立法法》的統(tǒng)一規(guī)范，將《立法法》中的軍事立法部分從附則中解脫出來(lái)，納入《立法法》規(guī)范的主體內(nèi)容，希望借助國(guó)家《立法法》對(duì)立法事項(xiàng)、立法程序和保證立法質(zhì)量的基本要求和統(tǒng)一規(guī)范，將軍事和國(guó)防立法活動(dòng)都納入國(guó)家立法活動(dòng)的統(tǒng)一規(guī)范體系，以利于全面提升軍事立法的法治水平與立法質(zhì)量。因?yàn)椤读⒎ǚā返?條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。”其中并沒(méi)有包括第103條規(guī)定的:“中央軍事委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)?！薄读⒎ǚā氛綄?guó)務(wù)院和中央軍委頒布的國(guó)防行政法規(guī)納入了行政法規(guī)，并按照《立法法》的要求，納入《立法法》對(duì)行政法規(guī)的規(guī)范，這對(duì)于提高仍然是軍事法組成部分的國(guó)防行政法規(guī)質(zhì)量，帶動(dòng)和提高整個(gè)軍事法體系構(gòu)成法治水平與其他軍事立法質(zhì)量等都具有借鑒和推動(dòng)作用。

第六，對(duì)國(guó)防行政法規(guī)體系的構(gòu)建和社會(huì)主義法律體系的完善都將產(chǎn)生重要影響。根據(jù)《立法法》，今后在我國(guó)的行政法規(guī)中新增加了國(guó)防行政法規(guī)類(lèi)，在國(guó)家行政法規(guī)體系建設(shè)中也必然要包括國(guó)防行政法規(guī)建設(shè)。隨著我國(guó)國(guó)防行政法規(guī)立法實(shí)踐的發(fā)展，將使各級(jí)政府的國(guó)防立法職能得到進(jìn)一步確立，對(duì)國(guó)防行政法規(guī)領(lǐng)域的研究也將逐步加強(qiáng)，這不僅拓展了行政法學(xué)乃至憲法學(xué)的研究視野，也必將為推進(jìn)國(guó)防行政法規(guī)體系建設(shè)與健全國(guó)家社會(huì)主義法律體系提供新的發(fā)展契機(jī)和動(dòng)力。在法律體系和學(xué)科結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生一系列變化的情況下，在法律體系和學(xué)科劃分以及相關(guān)法學(xué)教材，特別是軍事法教材的編寫(xiě)中，都需要對(duì)此加以研究完善和增補(bǔ)。

(三)嚴(yán)格規(guī)范軍事立法程序

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門(mén)利益法制化。規(guī)范和完善軍事立法程序是構(gòu)建軍事立法體系不可或缺的重要內(nèi)容。程序正義并不必然導(dǎo)致實(shí)體正義，但卻是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義必備條件，在立法活動(dòng)中程序正義對(duì)于保證和實(shí)現(xiàn)立法正義更為必要。根據(jù)法治原則，國(guó)家的任何立法活動(dòng)都必須納入憲法和法律的規(guī)范，任何組織和個(gè)人都不能有法律之外的特殊權(quán)力。但《立法法》對(duì)中央軍委制定軍事法規(guī)、中央軍委與國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定軍事行政法規(guī)的立法程序沒(méi)有任何規(guī)定的立法現(xiàn)狀也很難保證這些軍事法律規(guī)范制定的程序合法性。我國(guó)《立法法》總則中沒(méi)有將軍事機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)納入該法的適用范圍，因而也沒(méi)有對(duì)軍事立法權(quán)的行使作出具體規(guī)范。這實(shí)際上造成了“軍事立法的各項(xiàng)制度由中央軍委自行制定，而不由《立法法》具體調(diào)整(第2條)”①李步云:“關(guān)于起草《中華人民共和國(guó)立法法(專(zhuān)家建議稿)》的若干問(wèn)題”，載《中國(guó)法學(xué)》1997年第1期。的立法指導(dǎo)思想，勢(shì)必造成軍事機(jī)關(guān)立法在立法事項(xiàng)、立法程序、立法解釋、立法審查、立法沖突解決等方面不受?chē)?guó)家立法基本法律規(guī)范限制，違反了法治原則。雖然中央軍委頒布的《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》對(duì)軍事機(jī)關(guān)的立法權(quán)作出了較為全面細(xì)致的規(guī)定，但其本身也是中央軍委制定的軍事法規(guī)，由軍事法規(guī)規(guī)范軍事規(guī)章的制定尚可，但由軍事法規(guī)規(guī)范軍事法規(guī)的制定則很難在法理上立足。同時(shí)，《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》在附則中概括規(guī)定:“軍事機(jī)關(guān)擬定由中央軍委或者國(guó)務(wù)院、中央軍委提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議的法律草案的活動(dòng)，擬定由國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布的軍事行政法規(guī)草案的活動(dòng)，以及擬定由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、中央軍委有關(guān)總部聯(lián)合發(fā)布的軍事行政規(guī)章草案的活動(dòng)，參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”這一條款并未明確軍地聯(lián)合立法的事項(xiàng)范圍和遵循程序，并且該條例本身也是中央軍委制定的軍事法規(guī)，因國(guó)務(wù)院與中央軍委是處于同一層次的國(guó)家機(jī)關(guān)，互不存在隸屬關(guān)系，該條例也無(wú)權(quán)規(guī)定國(guó)務(wù)院的國(guó)防立法職權(quán)。①叢文勝著:《國(guó)防法律制度——憲法視角下的國(guó)防法律制度研究》，解放軍出版社2012年版，第177頁(yè)。因此，《立法法》還應(yīng)對(duì)軍事行政法規(guī)的立法事項(xiàng)和程序、軍事行政規(guī)章的立法事項(xiàng)作出具體規(guī)定，為大量存在的軍地聯(lián)合立法提供法律依據(jù)和立法規(guī)范。需要強(qiáng)調(diào)的是，如果《立法法》不對(duì)軍事機(jī)關(guān)立法權(quán)作出更加全面細(xì)致的規(guī)范，則將難以保證軍事機(jī)關(guān)按照國(guó)家立法活動(dòng)的基本法律規(guī)范行使立法權(quán)，而軍事機(jī)關(guān)立法權(quán)的不確定性和隨意性無(wú)疑將減損軍事法規(guī)、軍事規(guī)章以及軍事行政法規(guī)、軍事行政規(guī)章的正當(dāng)性、合法性和權(quán)威性，弱化這些軍事法律規(guī)范的信仰力和執(zhí)行力，動(dòng)搖構(gòu)建中國(guó)特色軍事法治體系的根基。

二、著力推動(dòng)構(gòu)建憲法實(shí)施體系

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要“高效的法治實(shí)施體系”。在全面加強(qiáng)國(guó)家法治實(shí)施體系中，必然包括國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)實(shí)施體系，國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)實(shí)施體系的核心是憲法實(shí)施體系。強(qiáng)調(diào)依憲治軍的目的就在于推進(jìn)依法治軍和提高國(guó)防與軍隊(duì)法治化水平的進(jìn)程中，找準(zhǔn)問(wèn)題存在的短板，將憲法的實(shí)施放在最為突出的位置上。依憲治軍不僅是表述上的新提法，更是具有極其深刻的時(shí)代內(nèi)涵，要在國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)上全面推進(jìn)憲法的貫徹實(shí)施，構(gòu)建憲法實(shí)施體系，真正落實(shí)好憲法確立的各項(xiàng)原則和規(guī)范。

(一)完善軍委主席負(fù)責(zé)制，頂層推進(jìn)憲法實(shí)施

《憲法》第93條明確規(guī)定:中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量，“中央軍事委員會(huì)實(shí)行主席負(fù)責(zé)制”。這是黨依法執(zhí)政和自覺(jué)運(yùn)用國(guó)家法律制度領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防和軍事工作的具體體現(xiàn)。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨能夠堅(jiān)定和富有遠(yuǎn)見(jiàn)地將武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)納入國(guó)家制度體系，創(chuàng)立了在憲法規(guī)范下的以軍委主席負(fù)責(zé)制為核心的中國(guó)特色國(guó)防和軍事制度。國(guó)防和軍事工作的顯著特點(diǎn)也決定了必須強(qiáng)化統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。軍委主席負(fù)責(zé)制在我國(guó)歷次憲法中都得到了確立。例如，1954年我國(guó)第一部《憲法》第42條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量，擔(dān)任國(guó)防委員會(huì)主席?！边@實(shí)際上也是規(guī)定了主席負(fù)責(zé)制。但是，長(zhǎng)期以來(lái)由于對(duì)遵守憲法和實(shí)施憲法的認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)強(qiáng)化憲法規(guī)范具體落實(shí)的自覺(jué)性不夠強(qiáng)烈，使憲法確立的軍委主席負(fù)責(zé)制原則受到各種干擾，沒(méi)有得到很好的有效落實(shí)。實(shí)際上，往往是以中央軍委的集體負(fù)責(zé)制代替了主席負(fù)責(zé)制，以“四總部”體制行使了中央軍委的相應(yīng)職權(quán)，甚至是分別行使了軍委主席的相關(guān)職權(quán)，使憲法確立的軍委主席負(fù)責(zé)制沒(méi)有得到全面落實(shí)，妨礙了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則在軍隊(duì)建設(shè)的中的有效貫徹，導(dǎo)致軍隊(duì)建設(shè)出現(xiàn)“山頭主義”、部門(mén)利益和各行其是等各類(lèi)問(wèn)題。在推進(jìn)依憲治軍和國(guó)防與軍隊(duì)建設(shè)法治化過(guò)程中，要將完善中央軍委主席負(fù)責(zé)制作為重點(diǎn)，構(gòu)建以軍委主席負(fù)責(zé)制為核心的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，確保強(qiáng)軍目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行“四總部”和軍委辦事機(jī)構(gòu)職權(quán)的論證，理順以軍委主席負(fù)責(zé)制為主導(dǎo)的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制，不能重復(fù)設(shè)置部門(mén)，相互掣肘，浪費(fèi)國(guó)家國(guó)防和軍事資源，必須適應(yīng)信息時(shí)代的需要，形成保證軍委主席對(duì)軍隊(duì)重大事務(wù)決策和領(lǐng)導(dǎo)的高效統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制。

(二)發(fā)揮國(guó)務(wù)院憲法職能，保證憲法實(shí)施

國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，具有管理國(guó)家所有重大政務(wù)包括與國(guó)防和軍事相關(guān)事務(wù)的職權(quán)，在推進(jìn)憲法在國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)施，提高國(guó)防和軍隊(duì)法治化水平上具有非常重要的作用。在推進(jìn)依憲治軍和建立憲法實(shí)施體系的過(guò)程中，必須將充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院及其組成機(jī)構(gòu)的憲法職能及作用作為重要內(nèi)容。

(三)健全憲法解釋、推進(jìn)憲法實(shí)施

憲法解釋是憲法實(shí)施的必備配套制度，是憲法實(shí)施的重要保證。沒(méi)有憲法實(shí)施就不會(huì)有憲法解釋?zhuān)チ藨椃ń忉寗t憲法實(shí)施就缺少生命力。憲法解釋也是檢驗(yàn)憲法實(shí)施的標(biāo)尺，我國(guó)在憲法的實(shí)施問(wèn)題上走過(guò)了曲折的道路，重視和發(fā)揮憲法解釋在憲法實(shí)施中的作用也是伴隨著國(guó)家民主法治建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中逐步認(rèn)識(shí)的。1954年《憲法》中并沒(méi)有對(duì)憲法解釋作出明確規(guī)定，在1978年《憲法》修改中增加了憲法解釋的內(nèi)容，并現(xiàn)行《憲法》對(duì)此也作了規(guī)定。但是從對(duì)憲法作出憲法解釋的規(guī)定以來(lái)，我國(guó)的憲法解釋及其在推進(jìn)憲法實(shí)施上的功能和作用并沒(méi)有得到有效發(fā)揮，也反映了我國(guó)在憲法實(shí)施方面的“短板”。黨的十八屆四中全會(huì)在對(duì)憲法實(shí)施提出明確要求的同時(shí)，首次提出要“健全憲法解釋程序機(jī)制”，這就為全面實(shí)施憲法提供了有效保證。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)程中，在依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政和依憲治軍方面必然會(huì)遇到大量的憲法問(wèn)題，如何使治黨治國(guó)治軍的一體部署和治理措施都有明確的憲法依據(jù)并符合憲法的精神、原則和要求，就必然要強(qiáng)化憲法解釋工作。例如，在武裝力量領(lǐng)導(dǎo)體制上，憲法規(guī)定了國(guó)家軍委主席負(fù)責(zé)制，同時(shí)《國(guó)防法》規(guī)定“中華人民共和國(guó)的武裝力量受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，這與《憲法》規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是一致的，實(shí)際上黨的中央軍委與國(guó)家中央軍委是同一個(gè)機(jī)構(gòu)，并由同一人擔(dān)任主席，兩者并不矛盾。但當(dāng)黨的5年一屆新的中央軍委主席產(chǎn)生時(shí)，通常是當(dāng)年的11月，而國(guó)家軍委主席的換屆是在第二年的3月，就會(huì)在長(zhǎng)達(dá)三四個(gè)月的時(shí)間里出現(xiàn)黨的軍委主席與國(guó)家軍委主席不是同一個(gè)人擔(dān)任的情況，這期間國(guó)家軍委主席職權(quán)的行使就需要憲法作出相應(yīng)解釋?zhuān)瓤梢员苊獬霈F(xiàn)憲法機(jī)構(gòu)職權(quán)的空檔，也有利于保證軍委主席權(quán)力行使的合憲性。①1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了新的《憲法》。這部憲法在通過(guò)的當(dāng)天由第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議主席團(tuán)公布施行。與1978年《憲法》相比較，這部憲法新增加了國(guó)家主席、副主席及中央軍事委員會(huì)。而第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議在通過(guò)新憲法的同時(shí)，并沒(méi)有產(chǎn)生國(guó)家主席、副主席及中央軍事委員會(huì)(國(guó)家主席、副主席及中央軍事委員會(huì)是在1983年6月6日召開(kāi)的第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上產(chǎn)生的)。由于新憲法已經(jīng)生效，從理論上說(shuō)，舊憲法當(dāng)然應(yīng)該失去效力。這樣，執(zhí)行新憲法關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力分配的規(guī)定處于兩難的境地:如果嚴(yán)格按照新憲法執(zhí)行，新憲法中規(guī)定的國(guó)家主席、副主席及中央軍事委員會(huì)還沒(méi)有產(chǎn)生，其職權(quán)也就無(wú)法落實(shí)；如果按照舊憲法的規(guī)定執(zhí)行，舊憲法此時(shí)已經(jīng)失效。正是在這種情況下，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議在通過(guò)新憲法的同時(shí)，通過(guò)了《關(guān)于本屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)的決議》。該決議規(guī)定:在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議根據(jù)本次會(huì)議通過(guò)的《憲法》選出中華人民共和國(guó)主席、副主席和下屆全國(guó)人大常委會(huì)以前，本屆全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)繼續(xù)分別按照1978年的第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《憲法》第25條、第26條的規(guī)定行使職權(quán)。這一決議中止了新憲法關(guān)于國(guó)家主席、副主席、中央軍事委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及其委員長(zhǎng)職權(quán)規(guī)定的效力，肯定了1978年憲法中關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)職權(quán)規(guī)定的效力。這一決議實(shí)際上是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)我國(guó)行憲過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題所作的解釋?zhuān)差?lèi)似于一些國(guó)家憲法中的“過(guò)渡條款”。從這一解釋的機(jī)關(guān)和內(nèi)容上看，認(rèn)定其為全國(guó)人大對(duì)憲法所作的解釋是不應(yīng)該存在任何問(wèn)題的。參見(jiàn)胡錦光、王從虎:“論我國(guó)憲法解釋的實(shí)踐”，載《法商研究》2000年第2期。在推進(jìn)憲法實(shí)施過(guò)程中，如何維護(hù)官兵合法權(quán)益也需要加強(qiáng)憲法解釋。例如，《憲法》僅規(guī)定了“實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度”和“國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬”，但對(duì)退役軍人、退休軍官的社會(huì)保障和相應(yīng)優(yōu)待卻沒(méi)有規(guī)定，導(dǎo)致存在的問(wèn)題較為突出。這都需要通過(guò)憲法解釋加以完善，加快建立國(guó)家統(tǒng)一的退役(退休)軍人管理機(jī)構(gòu)和保障制度。此外，在國(guó)防和武裝力量建設(shè)的活動(dòng)中，執(zhí)行參加各類(lèi)多樣化軍事任務(wù)包括反恐維穩(wěn)、聯(lián)合軍演、保交護(hù)航、參加國(guó)際維和行動(dòng)等都需要相關(guān)的憲法解釋。

三、推動(dòng)建立憲法監(jiān)督體系

在國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)中強(qiáng)化憲法實(shí)施和推進(jìn)依憲治軍，必須建立完備的監(jiān)督體系，尤其是憲法監(jiān)督體系。如果沒(méi)有有效的憲法監(jiān)督，那么憲法實(shí)施就很難推進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)首次提出要“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”。憲法監(jiān)督不同于一般的法律監(jiān)督或行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等各類(lèi)監(jiān)督，是所有各類(lèi)監(jiān)督活動(dòng)中最有權(quán)威性和具有最高法律效力的監(jiān)督。因此，在國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)中也必須與國(guó)家憲法監(jiān)督制度建設(shè)相適應(yīng)、相銜接，及時(shí)建立以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、與國(guó)家憲法監(jiān)督相一致、與依憲治軍相協(xié)調(diào)的憲法監(jiān)督體系。構(gòu)建國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)的憲法監(jiān)督體系，主要有以下方面:

(一)理順國(guó)防和軍事工作的憲法監(jiān)督體制

憲法監(jiān)督主要是按照《憲法》規(guī)定的監(jiān)督原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督程序等開(kāi)展實(shí)施的監(jiān)督活動(dòng)，是國(guó)家所有監(jiān)督體系中最頂端的、法律效力最高的監(jiān)督體系。憲法的根本法地位和最高的法律權(quán)威性決定了憲法監(jiān)督的權(quán)威性，在實(shí)施憲法監(jiān)督過(guò)程中，必須始終嚴(yán)格按照《憲法》規(guī)定的內(nèi)容和事項(xiàng)開(kāi)展實(shí)施監(jiān)督，既不能將沒(méi)有《憲法》的規(guī)定和不屬于憲法監(jiān)督的內(nèi)容納入憲法監(jiān)督，也不能將《憲法》明確規(guī)定事項(xiàng)束之高閣、視而不見(jiàn)。現(xiàn)行《憲法》第67條明確規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作?！蓖瑫r(shí)，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正?！稇椃ā访鞔_規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)都必須按照《憲法》的規(guī)定，接受全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督。因此，《憲法》關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督中央軍委工作的規(guī)定，已經(jīng)明確將全國(guó)人大常委會(huì)作為中央軍委工作監(jiān)督的責(zé)任主體，將國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)領(lǐng)域納入憲法監(jiān)督范圍，既提升了國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)的重要地位，也明確將中央軍委的工作納入了憲法監(jiān)督的范圍，以保證中央軍委工作在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。目前，全國(guó)人大常委會(huì)有效實(shí)施了對(duì)國(guó)務(wù)院和最高人民法院、最高人民檢察的工作監(jiān)督，但對(duì)中央軍委工作方面的監(jiān)督還相對(duì)較弱。在全面實(shí)施憲法和推進(jìn)依憲治國(guó)、依憲治軍中，如何發(fā)揮憲法監(jiān)督條款的作用，并以《憲法》規(guī)定為依據(jù)，創(chuàng)新在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域的憲法監(jiān)督體制，將全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)中央軍委工作的監(jiān)督職能納入國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)監(jiān)督體制，保證全國(guó)人大常委會(huì)憲法監(jiān)督職權(quán)的充分行使，是憲法全面實(shí)施的重要任務(wù)。

(二)明確憲法監(jiān)督的重點(diǎn)事項(xiàng)

憲法監(jiān)督在國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)領(lǐng)域的重點(diǎn)必須圍繞著保證憲法實(shí)施來(lái)進(jìn)行，既要將著眼點(diǎn)放在違憲事項(xiàng)審查上，也不能忽視與憲法實(shí)施相關(guān)的密切相關(guān)的事項(xiàng)，避免使憲法監(jiān)督高高在上，脫離國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)面臨的實(shí)際問(wèn)題。必須通過(guò)憲法監(jiān)督突出憲法實(shí)施的緊迫性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，強(qiáng)化憲法的地位和作用。憲法監(jiān)督首要的就是監(jiān)督憲法和法律在國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)領(lǐng)域里的實(shí)施和落實(shí)情況，以及有無(wú)與憲法和法律相違背的情況。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域出現(xiàn)各種問(wèn)題，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象的一個(gè)重要原因就是沒(méi)有將依法治軍納入憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督的軌道。一些領(lǐng)導(dǎo)和官兵對(duì)學(xué)習(xí)和宣傳憲法存在各種顧慮，不敢大膽講憲法，甚至潛意識(shí)中存在憲法會(huì)與黨的領(lǐng)導(dǎo)相沖突等錯(cuò)誤觀念，弱化了憲法實(shí)施的觀念，制約國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域法治建設(shè)的進(jìn)程。要抓住影響憲法在國(guó)防和軍隊(duì)法治建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑年P(guān)鍵和重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行憲法監(jiān)督，及時(shí)糾正和查處與憲法和法律相違背的行為，增強(qiáng)憲法監(jiān)督的效力和震懾力。由于國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域所具有的保密性、封閉性和特殊性以及權(quán)力行使的命令性、服從性和受監(jiān)督性弱等特點(diǎn)，使一些違法事項(xiàng)糾正難度很大，甚至一些違反法律規(guī)定的行為更為隱蔽，如在相應(yīng)軍事權(quán)力包括經(jīng)費(fèi)審批使用權(quán)、軍需裝備采購(gòu)權(quán)、人事任命權(quán)、國(guó)防資產(chǎn)和營(yíng)房管理權(quán)等行使中的越權(quán)和腐敗現(xiàn)象逐步增多，則對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)的危害性更為嚴(yán)重，糾正的難度也更大。僅靠過(guò)去長(zhǎng)期形成的行政體制內(nèi)的約束和管理、領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)糾正和按級(jí)監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，僅靠主要是按照軍隊(duì)自己管理、自己制定法規(guī)、規(guī)章和政策制度來(lái)約束也是單薄無(wú)力、效果不佳的。國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域各種消極腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重和全方位發(fā)展的根本原因是缺乏強(qiáng)有力的國(guó)家憲法和法律層面的監(jiān)督制約，而發(fā)生各種消極腐敗現(xiàn)象的根本原因還在于憲法精神、憲法原則和憲法理念沒(méi)有得到全面實(shí)現(xiàn)和落實(shí)。只有“將國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域的反腐敗納入依靠國(guó)家的憲法和法律的層面來(lái)進(jìn)行，以強(qiáng)化憲法實(shí)施為重點(diǎn)，才能全面推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)反腐敗進(jìn)程”，①叢文勝:“發(fā)揮憲法重要作用推進(jìn)軍隊(duì)反腐倡廉”，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年12月25日。才能突破種種權(quán)力的束縛和阻力，保證憲法在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域的全面實(shí)施。

(三)與國(guó)家憲法監(jiān)督體系相銜接配套

憲法是國(guó)家憲法監(jiān)督體系的基石。國(guó)家法制的統(tǒng)一性、權(quán)威性決定了國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域的憲法監(jiān)督必須與國(guó)家憲法監(jiān)督體系密切銜接、相輔相成，并借助國(guó)家憲法監(jiān)督的權(quán)威性和強(qiáng)制力推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域里憲法監(jiān)督順利實(shí)施。憲法監(jiān)督覆蓋了憲法所規(guī)范的國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的各個(gè)方面，不僅要求在各個(gè)方面的監(jiān)督制度要與國(guó)家領(lǐng)域的監(jiān)督制度銜接一致，也要求其與憲法監(jiān)督體系保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以形成憲法監(jiān)督的整體合力。例如，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”的基本任務(wù)，又將“加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系”作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容，以“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象”。國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域的反腐敗體系必然要納入國(guó)家反腐敗法律體系，包括各項(xiàng)反腐敗軍事立法和組織體制、運(yùn)行方式都要與國(guó)家反腐敗體系銜接接軌，才能對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域的腐敗形成強(qiáng)大的威懾力和約束力，保證反腐敗斗爭(zhēng)的順利實(shí)施和推進(jìn)。同時(shí)，國(guó)防和軍隊(duì)反腐敗法律體系也要與國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域的憲法監(jiān)督體系相銜接，協(xié)調(diào)一致。國(guó)防和軍隊(duì)領(lǐng)域的憲法監(jiān)督體系與國(guó)家憲法監(jiān)督體系不僅是在監(jiān)督體制、監(jiān)督事項(xiàng)和運(yùn)行機(jī)制上要協(xié)調(diào)一致，更重要的是要在遵循憲法宗旨、憲法原則和保證憲法實(shí)施上達(dá)到高度一致，形成國(guó)家完整統(tǒng)一的憲法監(jiān)督體系及運(yùn)行機(jī)制。

? 中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授。