重慶市推進(jìn)（村）社區(qū)減負(fù)增效工作紀(jì)實(shí)

周萬利 王偉林

重慶市推進(jìn)（村）社區(qū)減負(fù)增效工作紀(jì)實(shí)

周萬利 王偉林

“上面千根線，下面一根針”。村（社區(qū)）作為聯(lián)系群眾最緊密、服務(wù)群眾最直接、組織群眾最有效的基本平臺，在社會治理中起著最基礎(chǔ)的作用。隨著城鄉(xiāng)的發(fā)展變化，村（社區(qū)）的功能也在悄然發(fā)生變化。越來越多的部門看準(zhǔn)了社區(qū)，許多工作以社區(qū)為依托，村（社區(qū)）儼然成為一個(gè)基層的“機(jī)關(guān)”，成了政府職能部門的“腿”。村（社區(qū)）不堪重負(fù)，在一定程度上弱化了村（社區(qū)）服務(wù)群眾功能。

近年來，重慶市針對社區(qū)行政化傾向日益突出、自治服務(wù)功能逐漸弱化的現(xiàn)實(shí)困境，著力從規(guī)范工作事項(xiàng)、考核評比、掛牌臺賬、印章管理和“三級服務(wù)中心”建設(shè)等方面，推進(jìn)村、社區(qū)減負(fù)增效，增強(qiáng)社區(qū)自治服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)村（居）委會角色歸位。

村（社區(qū)）的行政負(fù)擔(dān)重在哪里

村（社區(qū)）過多的行政負(fù)擔(dān)究竟體現(xiàn)在哪些方面？把握了這個(gè)基本情況，才能對癥下藥破解減負(fù)難題。2013年8月，市民政局會同市委組織部，就社區(qū)減負(fù)工作進(jìn)行了廣泛而深入的專題調(diào)研。通過全面普查、重點(diǎn)調(diào)研、個(gè)案分析、座談討論、征求意見等方式，掌握了全市村（社區(qū)）負(fù)擔(dān)過重的詳細(xì)實(shí)情。

事務(wù)性工作較多。我們對80個(gè)社區(qū)、76個(gè)村進(jìn)行深入細(xì)致的比對。80個(gè)城市社區(qū)的抽樣調(diào)查顯示，平均每個(gè)社區(qū)承擔(dān)42類73項(xiàng)事務(wù)工作，最多達(dá)145類261項(xiàng)。其中，長期性事務(wù)占67.11%，階段性事務(wù)占16.6%，臨時(shí)性事務(wù)占16.29%。這些工作事項(xiàng)平均涉及18個(gè)部門，最多的涉及42個(gè)部門。76個(gè)村的抽樣調(diào)查顯示，平均每個(gè)村承擔(dān)區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉到村的事務(wù)性工作60項(xiàng)，最多達(dá)到282項(xiàng)。其中，長期性事項(xiàng)占70.12%，階段性事項(xiàng)占13.19%，臨時(shí)性事項(xiàng)占16.69%。這些工作事項(xiàng)平均涉及14個(gè)區(qū)縣部門，最多的涉及33個(gè)部門。

行政化傾向明顯。社區(qū)承擔(dān)的事務(wù)工作中，黨務(wù)類工作占25%；行政事務(wù)類工作占45%；自治工作僅占30%；社區(qū)工作人員70%的精力和工作時(shí)間都用來完成上級部門交辦的各類事務(wù)工作，剩下30%用在社區(qū)自治和服務(wù)群眾方面，有限的時(shí)間和精力，影響了服務(wù)居民的質(zhì)量和社區(qū)自治功能的發(fā)揮。

職能職責(zé)不清。部門交辦社區(qū)完成的事務(wù)中，有行政執(zhí)法工作的延伸，有監(jiān)管、審核責(zé)任的下轉(zhuǎn)，很多事務(wù)都不屬于社區(qū)職責(zé)，社區(qū)沒有能力和條件去完成，給社區(qū)工作帶來很大困難和負(fù)擔(dān)。如各部門、街道（鎮(zhèn)）需要社區(qū)出具證明加蓋公章事項(xiàng)，每個(gè)社區(qū)平均有46項(xiàng)，最多達(dá)178項(xiàng)，需要社區(qū)蓋章證明的內(nèi)容，很多都超越了社區(qū)的職責(zé)，相關(guān)職能部門又沒有賦予社區(qū)工作手段和經(jīng)費(fèi)去做相關(guān)查證，就強(qiáng)行要求社區(qū)居委會蓋章，加重了社區(qū)的負(fù)擔(dān)。

形式主義嚴(yán)重。一是社區(qū)迎接檢查考核、創(chuàng)建、參觀多。迎接單項(xiàng)考核平均13項(xiàng)，最多達(dá)153項(xiàng)；參加示范創(chuàng)建平均10項(xiàng)，最多達(dá)47項(xiàng)；接待參觀考察平均51次，最多達(dá)210次。二是掛牌、上墻制度多。社區(qū)平均掛牌14個(gè)，最多達(dá)43個(gè)；上墻制度平均50個(gè)，最多達(dá)205個(gè)。三是統(tǒng)計(jì)信息、報(bào)表多。錄入基礎(chǔ)信息平均10類60568條，最多達(dá)43類833669條；填報(bào)各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表平均163個(gè)，最多達(dá)600個(gè)。四是參加的會議多。上級部門要求社區(qū)參加會議平均124個(gè)，最多達(dá)480。檢查評比、掛牌、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、會議等過多的形式要求浪費(fèi)了社區(qū)有限的服務(wù)資源，已成為社區(qū)工作的重要負(fù)擔(dān)。

經(jīng)費(fèi)保障不力。社區(qū)承接事務(wù)工作中，很多工作都是政府職能部門工作的延伸，工作周期長、工作量大、專業(yè)性強(qiáng)、涉及居民群眾多，很多工作都需要專門人員來完成，但交辦部門大都沒有提供相應(yīng)的工作條件和經(jīng)費(fèi)，僅10.49%的事務(wù)有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，且經(jīng)費(fèi)數(shù)額都不大，安排的工作任務(wù)與所提供工作條件不相適應(yīng)，社區(qū)要完成這些事務(wù)需要花費(fèi)大量精力和時(shí)間，客觀上也加重了社區(qū)的負(fù)擔(dān)。

（村）社區(qū)減負(fù)工作從何入手

按照市委的總休部署，2013年9月起，由市委組織部、市民政局牽頭，在全市開展了為期3個(gè)月的集中清理工作，從源頭上對136個(gè)市級部門延伸到村（社區(qū)）的各類事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，逐一摸清事項(xiàng)內(nèi)容、政策依據(jù)和工作量，同時(shí)，組織38個(gè)區(qū)縣從終端上對10997個(gè)村（社區(qū)）承擔(dān)上級交辦事項(xiàng)進(jìn)行反向清理。

制定“三個(gè)一律”標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)清理情況，實(shí)行“三個(gè)一律”：凡不屬于村（社區(qū)）職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)一律取消；凡工作相近的事項(xiàng)一律合并；凡未經(jīng)審批同意的事項(xiàng)一律不得下放到村（社區(qū)）。通過清理，目前全市村（社區(qū)）負(fù)擔(dān)普遍減少40%以上。2014年1月，市委辦公廳、市政府辦公廳又專門印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕工作負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)工作保障、強(qiáng)化村（社區(qū)）服務(wù)功能的意見》（渝委辦發(fā)〔2014〕2號），對全面推進(jìn)村（社區(qū)）減負(fù)工作、切實(shí)增強(qiáng)村（社區(qū)）居民自治水平和服務(wù)功能作出明確的安排部署。要求全市要圍繞“減輕基層負(fù)擔(dān)、聚焦服務(wù)功能、夯實(shí)基層基礎(chǔ)、密切黨群關(guān)系”，全面清理規(guī)范村、社區(qū)事務(wù)，切實(shí)減輕工作負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)公共服務(wù)，強(qiáng)化基層組織工作保障，充分發(fā)揮村、社區(qū)自我管理，自我教育，自我服務(wù)的功能，保證村、社區(qū)干部集中精力服務(wù)群眾，使全市村、社區(qū)服務(wù)能力顯著增強(qiáng)，服務(wù)效能顯著提升。

制定社區(qū)準(zhǔn)入制度。2014年5月，市委辦公廳、市政府辦公廳出臺了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級服務(wù)中心建設(shè)，健全服務(wù)群眾工作體系的意見》（渝委辦發(fā)〔2014〕15號），積極推進(jìn)“三級服務(wù)中心”建設(shè)。2014 年4月，市社區(qū)（村）建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《重慶市市級部門延伸到村、社區(qū)工作事項(xiàng)目錄》（渝社發(fā)〔2014〕1號），延伸到村、社區(qū)的工作事項(xiàng)由121項(xiàng)減少到62項(xiàng)。根據(jù)前期的安排部署和市里印發(fā)的《重慶市市級部門延伸到村、社區(qū)工作事項(xiàng)目錄》，各區(qū)縣積極推進(jìn)延伸到村、社區(qū)工作事項(xiàng)清理工作，切實(shí)減輕村、社區(qū)工作負(fù)擔(dān)。37個(gè)區(qū)縣出臺了本地區(qū)延伸到村、社區(qū)工作事項(xiàng)目錄，工作事項(xiàng)平均由164項(xiàng)減少到64項(xiàng)，減少比例達(dá)61%。各區(qū)縣積極推進(jìn)村、社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，沒有列入村、社區(qū)工作事項(xiàng)目錄的，不允許進(jìn)入村、社區(qū)，使基層承接任務(wù)有章可循、有序可控，杜絕隨意向基層攤派任務(wù)。

開展“四項(xiàng)重點(diǎn)”清理。一是清理印章。2014年5月，市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《市民政局、市公安局關(guān)于規(guī)范村（居）民委員會印章使用管理辦法》（渝府辦發(fā)〔2014〕49號），規(guī)范村（居）委會印章管理。按照新規(guī)定，日常工作用印范圍只包括7項(xiàng)：村（居）民委員會主持召開的村（居）民會議和村（居）民代表會議決議；以村（居）民委員會名義印發(fā)的各種公文、材料等；村、社區(qū)公開欄內(nèi)定期公布的村（居）務(wù)公開內(nèi)容和應(yīng)及時(shí)公開的村、社區(qū)重要事項(xiàng)；向村（居）民公布的通知、告示、宣傳材料等； 村（居）民委員會的統(tǒng)計(jì)報(bào)表和檔案；村、社區(qū)共建活動和資源共享等協(xié)議和其他依法應(yīng)使用印章的事項(xiàng)。而對出具出具證明用印范圍，也進(jìn)行了明確，只蓋四種類型的章：村（居）民在本村（社區(qū)）居住情況，參加村、社區(qū)活動情況的證明；村（居）民申請子女助學(xué)金補(bǔ)助、捐助和學(xué)雜費(fèi)減免等事項(xiàng)的家庭基本情況的核實(shí)或證明，以及受最低生活保障等方面申請人的委托，村（居）民委員會代為提交的申請材料；根據(jù)村（居）民的需要，村（居）民委員會對職責(zé)范圍內(nèi)能夠如實(shí)掌握情況給予的證明； 四是其他依法應(yīng)為村（居）民提供證明蓋章的事項(xiàng)。二是清理掛牌。我市規(guī)定，村、社區(qū)陣地對外只掛“兩委”和便民服務(wù)中心牌子，內(nèi)部功能室按照簡單、務(wù)實(shí)、管用的要求，根據(jù)服務(wù)功能掛相應(yīng)的牌子。各區(qū)縣對村、社區(qū)掛牌要進(jìn)行統(tǒng)一清理規(guī)范，截至目前，全市35個(gè)區(qū)縣完成了村、社區(qū)掛牌清理規(guī)范工作，在村級公共服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站對外統(tǒng)一懸掛村（社區(qū)）“兩委”和便民服務(wù)中心3個(gè)牌子。三是清理報(bào)表臺賬。我市要求，規(guī)范精簡村、社區(qū)的各類臺賬和材料報(bào)表，逐步建立統(tǒng)一的村、社區(qū)工作臺賬，整合相近業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)一次采集、多方共享。各級部門各單位不得自行要求村、社區(qū)建立工作臺賬和軟件系統(tǒng)，不得要求村、社區(qū)單獨(dú)制作專項(xiàng)檔案卷、展板、標(biāo)語、宣傳畫冊和報(bào)送材料、報(bào)表等。截至目前，全市30個(gè)區(qū)縣完成了村、社區(qū)工作臺賬清理工作，工作臺賬平均從53項(xiàng)減少到17項(xiàng)。四是精簡考核評比。我市規(guī)定，清理整合對村、社區(qū)的各類考核，實(shí)行年度目標(biāo)綜合考核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一組織實(shí)施，年底一次進(jìn)行。各部門各單位不得自行開展對村、社區(qū)考核。清理規(guī)范對村、社區(qū)的檢查評比達(dá)標(biāo)和示范創(chuàng)建活動，除國家部委及以上的項(xiàng)目予以保留外，大幅減少市和區(qū)縣的檢查評比達(dá)標(biāo)和示范創(chuàng)建活動，具體由各區(qū)縣統(tǒng)籌確定。截至目前，全市31個(gè)區(qū)縣完成了對村、社區(qū)考核項(xiàng)目的清理工作，考核項(xiàng)目平均從23項(xiàng)減少到5項(xiàng)。30個(gè)區(qū)縣完成了對村、社區(qū)評比達(dá)標(biāo)和示范創(chuàng)建的清理工作，評比項(xiàng)目平均從25項(xiàng)減少到7項(xiàng)。

減負(fù)后如何強(qiáng)化村和社區(qū)的服務(wù)功能

重慶市一方面著力減輕村、社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，另一方面著力強(qiáng)化村、社區(qū)自治服務(wù)功能，讓村、社區(qū)工作人員將更多的精力投入到開展社區(qū)服務(wù)、組織居民自治活動中去。

推進(jìn)“三中心”建設(shè)。在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）分別規(guī)范建立區(qū)縣行政服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務(wù)中心、村（社區(qū)）便民服務(wù)中心，進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)功能，拓展服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)流程，提高辦事效率。區(qū)縣行政服務(wù)中心充分發(fā)揮統(tǒng)籌職能，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務(wù)中心和村（社區(qū)）便民服務(wù)中心的工作指導(dǎo)；建立上下聯(lián)動、聯(lián)通、聯(lián)系的運(yùn)行機(jī)制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）無法解決的群眾訴求事項(xiàng)，進(jìn)行研判后轉(zhuǎn)交區(qū)縣相關(guān)職能部門辦理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務(wù)中心負(fù)責(zé)辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面的政府公共服務(wù)，已經(jīng)交到村、社區(qū)的事項(xiàng)要收回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦理。村、社區(qū)便民服務(wù)中心依托現(xiàn)有陣地，根據(jù)延伸到村、社區(qū)工作事項(xiàng)目錄，面向居民提供城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)。

推進(jìn)政府購買服務(wù)。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）的要求，目前，市財(cái)政局正在牽頭研究我市推進(jìn)政府購買服務(wù)的政策。對延伸到村、社區(qū)的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社區(qū)矯正、文化體育及老年人、殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)，社會力量能夠承擔(dān)的，將逐步由政府向社會力量購買服務(wù)。大力培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，引導(dǎo)各類社會組織參與社區(qū)服務(wù)管理。推進(jìn)社會工作服務(wù)，培育發(fā)展社工服務(wù)組織，著力做好流動人口、老年群體、困難群體和特殊人群社工服務(wù)，用專業(yè)社會工作方法提升社區(qū)服務(wù)管理水平。

提升自治服務(wù)水平。扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)基層組織建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)村、社區(qū)“兩委”班子，選好村（居）委會下屬委員會、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會、村（居）民小組長、村（居）民代表，切實(shí)健全村、社區(qū)組織體系。充分發(fā)揮村、社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保障村（居）委會行使職權(quán)，健全村、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，做好服務(wù)群眾工作。扎實(shí)推進(jìn)村（居）民自治，深入開展村（居）民會議、議事協(xié)商、民主聽證等民主決策實(shí)踐，完善自我管理、自我教育、自我服務(wù)等民主管理制度，強(qiáng)化村（居）務(wù)公開、民主評議等民主監(jiān)督。大力推行物業(yè)管理服務(wù)，建立社區(qū)管理和物業(yè)管理聯(lián)動機(jī)制。協(xié)助政府及其有關(guān)部門推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋到村、社區(qū)，大力發(fā)展村、社區(qū)志愿互助服務(wù)和便民利民服務(wù)。

推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。按照先行實(shí)驗(yàn)、穩(wěn)步推進(jìn)的方式，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)“千村推進(jìn)百村示范”工程，在全市1000個(gè)新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)推進(jìn)村大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，并將其中100個(gè)新農(nóng)村建設(shè)示范村列為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)示范村，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。目前，全市38個(gè)轄有農(nóng)村的區(qū)縣均已開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，其中有全國農(nóng)村社區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)縣11個(gè)，市級試點(diǎn)村2125個(gè)。

打造村級服務(wù)平臺。為了解決農(nóng)村基層組織有陣地辦事、農(nóng)民群眾有場所活動的問題，我市積極推進(jìn)全市村級公共服務(wù)中心建設(shè)。該建設(shè)項(xiàng)目于2005年開始試點(diǎn)，2007年全面啟動，到2010年底全市累計(jì)投入10.08億元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村村級公共服務(wù)中心全覆蓋，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)保障。根據(jù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求，在村級公共服務(wù)中心設(shè)置了“一臺（一站式服務(wù)平臺）一場（室外群眾文化體育活動場）兩欄（公開欄、宣傳欄）七室（村級組織辦公室、衛(wèi)生計(jì)生室、警務(wù)及糾紛調(diào)解室、圖書閱覽室、民間組織活動室、便民超市、多功能室）”，搭建了適應(yīng)服務(wù)需求、滿足工作需要的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理工作平臺，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理功能。

深化改革 做好村（社區(qū)）“瘦身”后的下篇文章

為村（社區(qū)）減負(fù)“瘦身”，只是“去機(jī)關(guān)化”的第一步，其最終落腳點(diǎn)在于推動工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)村（社區(qū)）干部深入聯(lián)系服務(wù)群眾。當(dāng)前最迫切的是，基層“松綁”后，居民自治怎么開展？服務(wù)群眾如何做實(shí)？政府周到、創(chuàng)新的服務(wù)，是否能更順利送抵“最后一公里”？對于站在新起點(diǎn)的基層干部來說，不少問題需要摸索。

基層“減負(fù)”并不會必然帶來為群眾服務(wù)的“加碼”，要想徹底打通這一“減”一“加”之間的“旋轉(zhuǎn)門”，還需有相關(guān)監(jiān)督約束、考核評價(jià)制度的完善。如何使“閑下來”的村（社區(qū)）干部愿意走出“機(jī)關(guān)門”、走進(jìn)居民家，自覺地將時(shí)間用到服務(wù)群眾上面？如何令這種干群間的互動機(jī)制化、定期化、長久化？同樣需要一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷深化的過程。市委書記孫政才多次強(qiáng)調(diào)，一定要“減輕基層負(fù)擔(dān)，聚焦服務(wù)功能，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，密切黨群關(guān)系?！蔽覀兤诖跒榇澹ㄉ鐓^(qū)）基層干部“松綁減負(fù)”之后，在新型社會治理方面，能有更多的“招數(shù)”和更進(jìn)一步的改革探索。

（作者單位：重慶市民政局）