社會治理視角下的社區(qū)減負問題探析

唐忠新

社會治理視角下的社區(qū)減負問題探析

唐忠新

近年來，社區(qū)工作負擔(dān)過重、負擔(dān)不合理問題日益突出，引起了黨和政府及社會各界的廣泛關(guān)注，已有不少文章、資料對此進行了分析探討，更有許多地區(qū)制定實施了一系列對策措施，并且取得了初步成效。但是目前，就全國而言，“社區(qū)減負工作遠未到位，行政事務(wù)多、檢查評比多、會議臺賬多、不合理證明多等問題仍然非常突出，社區(qū)干部不堪重負，居民群眾反映強烈?！保?］這就需要進一步深化對社區(qū)減負工作的認識，加大解決力度。有鑒于此，本文嘗試從社會治理現(xiàn)代化角度認識分析社區(qū)負擔(dān)過重、負擔(dān)不合理的突出表現(xiàn)和主要成因，進而以社會治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向探討社區(qū)減負的對策思路，以期豐富人們對社區(qū)負擔(dān)問題的認識，助推這一問題的有效解決。

當(dāng)然，對于社區(qū)負擔(dān)這一復(fù)雜問題的認識可以是多角度的。本文之所以要從社會治理現(xiàn)代化角度認識分析和思考社區(qū)負擔(dān)問題，主要是基于兩點考慮：一方面，社區(qū)負擔(dān)問題是基層治理轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的偏差性突出問題，主要根源于相對滯后的基層治理現(xiàn)狀，屬于社區(qū)治理和基層社會治理領(lǐng)域的現(xiàn)實問題，也是國家治理體系之基礎(chǔ)環(huán)節(jié)上存在的問題，將其放到社會治理框架中去認識分析，符合這一問題的本質(zhì)屬性。另一方面，在全面建成小康社會的決勝時期，推進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國特色社區(qū)建設(shè)的發(fā)展主題，推進整個國家的社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的重要戰(zhàn)略目標，因此，以社會治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向思考探索社區(qū)負擔(dān)問題的解決路徑，既符合社區(qū)建設(shè)進一步發(fā)展的要求，又符合社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的戰(zhàn)略目標的要求，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、社區(qū)負擔(dān)問題是基層治理轉(zhuǎn)型進程中的偏差性突出問題

眾所周知，計劃經(jīng)濟時期，我國城市基層社會實施的是以單位管控為基本模式，以社區(qū)管理服務(wù)為補充的管理體制。一方面，單位是城市居民的基本組織形式，整個城市的社會管控與社會整合，主要是通過各條口逐級控制、整合其下屬單位，各基層單位控制、整合其全體職工來實現(xiàn)的。另一方面，為了管控游離于單位體制以外的無單位居民，從20世紀50年代前期開始，黨和政府在城市基層設(shè)立了街道辦事處和居民委員會（家屬委員會），使其發(fā)揮“單位體制”的補充管理作用。這種管理體制是特定歷史條件的產(chǎn)物，雖然發(fā)揮了快速啟動經(jīng)濟現(xiàn)代化、管控城市居民、鞏固新生政權(quán)等重要作用，但也在一定程度上阻礙了經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)，它以計劃經(jīng)濟為存在基礎(chǔ)，也勢必伴隨計劃經(jīng)濟的解體而逐漸解體。

改革開放以來，伴隨計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，我國城市以“單位管控”為主體的基層社會管理體制逐漸瓦解，單位擔(dān)負的社會管理和服務(wù)職能不斷向“社會”轉(zhuǎn)移，但由于“社會”發(fā)育不足等諸多原因，在城市基層社會層面，許多管理服務(wù)事項最終落到了街道社區(qū)組織特別是居民委員會頭上。社區(qū)越來越成為基層社會管理服務(wù)的最基本載體和最主要渠道，居民委員會開始在基層社會管理服務(wù)的舞臺上由“跑龍?zhí)住弊優(yōu)椤俺鹘恰薄Ｈ绱艘粊?，社區(qū)組織特別是居民委員會的職責(zé)明顯增多，不僅負有組織居民群眾開展多種形式自治活動的使命，而且具有依法依規(guī)組織開展有關(guān)監(jiān)督活動的職能，特別是肩負著協(xié)助基層政府組織做好與居民利益有關(guān)的各項工作的職責(zé)，其具體事項往往涉及基層社會管理和公共服務(wù)的各個領(lǐng)域。

客觀地說，社區(qū)地位的提升，居委會工作的增加在很大程度上是構(gòu)建市場經(jīng)濟要求的屬地化為主的基層社會管理服務(wù)體制的一種結(jié)果，是基層治理模式轉(zhuǎn)型的一種表現(xiàn)，具有一定的合理性。但是，任何事情都有個限度，一旦超出合理限度，正確就會變成錯誤。正如列寧所說：“只要再多走一小步，仿佛是向同一方向邁的一小步，真理便會變成錯誤”。［2］社區(qū)工作負擔(dān)過重、負擔(dān)不合理問題就是如此。近年來，由于某些政府職能部門和企事業(yè)單位將自己應(yīng)該完成的工作“一股腦”地推給社區(qū)組織，將那些與居民利益不大相關(guān)的工作交由社區(qū)組織協(xié)助完成，委托居委會開展工作時不提供必要的人力、物力、財力，乃至采取強迫命令的方式讓社區(qū)組織協(xié)助開展工作等原因，帶來了社區(qū)工作負擔(dān)過重、負擔(dān)不合理的問題，突出表現(xiàn)為以下四個方面。

其一，行政事務(wù)多。盡管居民委員會等社區(qū)組織應(yīng)該協(xié)助基層政府工作，但其協(xié)助開展的工作事項應(yīng)該限制于與居民利益相關(guān)的工作，應(yīng)該經(jīng)過基層政府同意并統(tǒng)一安排。然而，近些年來，不少地區(qū)的社區(qū)組織特別是居民委員會被要求承擔(dān)與居民利益不直接相關(guān)或無能力完成的許多行政性事務(wù)。例如，需要完成招商引資、協(xié)稅護稅、經(jīng)濟創(chuàng)收等任務(wù)指標；需要作為責(zé)任主體承擔(dān)執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理等等職責(zé)。在承擔(dān)行政事務(wù)的過程中，許多社區(qū)組織需要完成一系列與居民利益不大相關(guān)的重復(fù)性、無效性的工作任務(wù)；需要參加基層黨政部門召集的一次又一次的大小會議。筆者曾經(jīng)訪談過的一位居委會主任粗略統(tǒng)計，他一年參加的黨政部門召集的大小會議多達100多次。

其二，檢查評比多。在相當(dāng)多的地區(qū)，每個社區(qū)組織每年都被要求接受數(shù)十個黨政部門的數(shù)十項工作檢查，都被要求參加來自不同部門的數(shù)十項考核、評比。但有些評比項目明顯重復(fù)，例如，既評比“衛(wèi)生達標小區(qū)”，又評比“衛(wèi)生先進社區(qū)”；既評比“文明社區(qū)”，又評比“文明示范居委會”等等。從而導(dǎo)致社區(qū)工作人員不得不把“迎檢”作為經(jīng)常性的突出任務(wù)，占用大量工作時間，窮于應(yīng)付。

其三，臺賬簿冊多。各級黨政機關(guān)在指導(dǎo)社區(qū)組織規(guī)范化工作的過程中，要求建立必要的工作檔案和工作記錄本來無可厚非，但目前存在的普遍問題是社區(qū)組織被要求建立的臺賬簿冊過多。有些居委會每月都要向黨政機關(guān)報送各類報表十幾份或數(shù)十份；需要登記匯總的臺帳記錄和社區(qū)檔案數(shù)十項乃至近百項。筆者于2014年曾在一個大城市的社區(qū)看到，僅社區(qū)黨組織被要求建立的黨建類檔案臺賬就達八冊之多；在另一個地級市的社區(qū)看到，居民委員會被要求建立的消防類臺賬達六冊之多。填寫過多的臺賬簿冊占用了社區(qū)工作人員相當(dāng)多的時間和精力。其實，不少臺賬簿冊資料屬于重復(fù)性資料，且很容易導(dǎo)致“造假”應(yīng)付。

其四，不合理證明多。辦事必須出具證明，是我國傳統(tǒng)社會管理的通行做法和老毛病。然而，遺憾的是，這一做法和老毛病伴隨單位體制的解體在很大程度上轉(zhuǎn)移到了社區(qū)。如今，黨政機關(guān)和企事業(yè)單位要求居民委員會出具的證明材料五花八門，包括居民在家正常死亡證明、公證方面的親屬關(guān)系證明、買房貸款時的家庭收入證明、商業(yè)保險方面的在家摔傷證明、銀行業(yè)務(wù)方面的人民幣損壞證明等等，以至于有些群眾戲稱居民委員會的公章變成了“萬能章”。明顯超出了基層群眾性自治組織應(yīng)該出具、能夠出具的證明范圍，給社區(qū)工作人員帶來了一系列工作麻煩和風(fēng)險。

以行政事務(wù)多、檢查評比多、臺賬簿冊多、不合理證明多為主要表現(xiàn)的社區(qū)負擔(dān)過重、負擔(dān)不合理問題，不僅使社區(qū)工作人員不堪重負，而且作為基層治理轉(zhuǎn)型進程中的偏差性突出問題，扭曲了社區(qū)組織特別是居民委員會的性質(zhì)和功能，影響著基層社會治理現(xiàn)代化的健康發(fā)展，理應(yīng)予以高度重視和有效解決。

二、社區(qū)負擔(dān)問題根源于相對滯后的基層治理現(xiàn)狀

盡管人們對治理理論和社會治理現(xiàn)代化的認識不盡一致，但多數(shù)學(xué)者和實際工作者或許并不否認，邁向現(xiàn)代化的中國特色基層社會治理（包括社區(qū)治理）體系應(yīng)該具有以下鮮明特征：第一，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與”［3］的結(jié)構(gòu)性多元共治格局。強調(diào)多元力量共同治理是國內(nèi)外治理理論和治理實踐的共同點。但中國特色的社會治理不僅具有多元共治的普遍屬性，而且具有多元共治的結(jié)構(gòu)特性。具體地說，黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，政府組織發(fā)揮主導(dǎo)作用，居（村）委會和社會組織以及各種社會力量依法依規(guī)發(fā)揮協(xié)同作用，共同構(gòu)成黨組織領(lǐng)導(dǎo)的政府治理和居（村）民自治與社會自我調(diào)節(jié)有效銜接、良性互動的結(jié)構(gòu)體系。第二，依法治理。與中國傳統(tǒng)的“人治”不同，推進社會治理現(xiàn)代化強調(diào)做到依法治理，明確要求各治理主體牢固樹立運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的價值理念和工作方式；要求法治與德治相結(jié)合，既要加強法治保障，又要強化道德約束。第三，服務(wù)和管理相結(jié)合、相統(tǒng)一。與以往一味強調(diào)“管控”乃至強調(diào)“大批判開路”的傳統(tǒng)管理思維不同，推進基層社會治理現(xiàn)代化要求服務(wù)為先、服務(wù)為本，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。第四，科學(xué)治理。充分運用科學(xué)理念、科學(xué)方法和現(xiàn)代化科技手段實施社會治理，不斷提升社會治理的科學(xué)化水平。

然而，遺憾的是，我國基層社會治理的現(xiàn)狀與社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要標準相比，與上述方向性特征相比還有明顯差距，從而造成了比較突出的社區(qū)負擔(dān)過重、負擔(dān)不合理問題。

例如，一些基層黨政機關(guān)和黨政官員依法行政的意識比較淡薄，無視《居民委員會組織法》關(guān)于“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)部門，需要居民委員會或者它的下屬委員會協(xié)助進行的工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)同意并統(tǒng)一安排”的相關(guān)規(guī)定，把居民委員會等社區(qū)組織當(dāng)作黨政部門的“手”和“腿”，各自為政、各搞一套，缺乏溝通協(xié)調(diào)，分別給居委會等社區(qū)組織隨意布置工作，不管什么任務(wù)都交給居委會辦理，而且要求必須完成，既損傷了法律的嚴肅性，又給社區(qū)攤派了許多重復(fù)性勞動或者不應(yīng)由居委會等社區(qū)組織辦理的事項。某些黨政部門把“工作進社區(qū)”扭曲為掛牌子、交任務(wù)、搞檢查，而不是服務(wù)社區(qū)，在服務(wù)中實施管理，依仗黨政權(quán)力對社區(qū)組織發(fā)號施令，給社區(qū)帶來了不合理工作負擔(dān)。特別是某些黨政部門和黨政官員存在形式主義作風(fēng)，一味追求工作聲勢，片面要求資料齊全，勢必給社區(qū)帶來不合理工作負擔(dān)。不僅如此，某些企事業(yè)單位也把自己應(yīng)該辦理的業(yè)務(wù)事項，例如有關(guān)客戶的證明資料等等，通過客戶傳遞給居民委員會辦理，無疑加重了社區(qū)居委會的不合理工作負擔(dān)。由此可見，基層一部分黨政機關(guān)、黨政官員和企事業(yè)單位無視法律法規(guī)任意行為是造成居委會等社區(qū)組織工作負擔(dān)過重和工作負擔(dān)不合理的重要原因之一，也是基層社會治理偏離現(xiàn)代化發(fā)展方向的突出表現(xiàn)之一。

又如，多元共治新格局有待形成，社會組織發(fā)育不足，在一定程度上導(dǎo)致了社區(qū)居委會不得不承擔(dān)其他組織應(yīng)該或者可以承擔(dān)的許多工作。如前所述，現(xiàn)代化社會治理應(yīng)該表現(xiàn)為多元共治，多種力量各司其職、功能互補。其中社會組織是社會治理的重要力量，可以承擔(dān)許多社會服務(wù)工作，發(fā)揮多方面重要作用。但是目前，就全國絕大多數(shù)地區(qū)而言，社會組織尚處于成長初期。特別是在基層社會領(lǐng)域，有些社會組織應(yīng)建未建，例如許多城市的社區(qū)業(yè)主委員會組建率不高且功能缺失；社區(qū)社會團體、民辦非企業(yè)單位數(shù)量有限；即使已有的基層社會組織也大都自身發(fā)育程度較低、規(guī)模過小、實力單薄，難以履行好自身職能，難以協(xié)助政府承擔(dān)一部分公共服務(wù)項目，難以在基層社會治理服務(wù)中發(fā)揮重要作用。在這種情況下，居民委員會等社區(qū)組織不得不顧及社區(qū)成員的多方面需求和社區(qū)管理服務(wù)的多方面要求，勉為其難地承擔(dān)一部分社會組織應(yīng)該或者可以開展的社區(qū)服務(wù)管理工作，包括社區(qū)業(yè)主組織和社區(qū)社會團體、民辦非企業(yè)單位等等應(yīng)該履行的一部分職能。如此一來，加上黨政機關(guān)攤派的工作和自身應(yīng)該履行的職能，居民委員會等社區(qū)組織就很難擺脫工作負擔(dān)過重的窘境。由此可見，社會組織發(fā)育程度較低，社區(qū)多元共治發(fā)展不足，是居民委員會等社區(qū)組織工作負擔(dān)過重的現(xiàn)實原因之一，也在一定程度上表明基層社會治理現(xiàn)狀與現(xiàn)代化要求存在較大差距。

再如，社區(qū)治理科學(xué)化水平相對不高，也是造成社區(qū)工作負擔(dān)過重的現(xiàn)實原因之一。這突出表現(xiàn)為：一方面，現(xiàn)代化科技手段在社區(qū)治理服務(wù)中的應(yīng)用程度不高。盡管近年來越來越多的地區(qū)正在加快社區(qū)信息化建設(shè)，但目前尚處于開發(fā)探索階段，總的來說，信息化網(wǎng)絡(luò)平臺對于減輕社區(qū)工作負擔(dān)，提升社區(qū)工作效率的作用還不夠普及和明顯。另一方面，社區(qū)工作隊伍的整體素質(zhì)和能力相對不高。相當(dāng)多的社區(qū)工作人員缺乏社區(qū)工作專業(yè)理論和方法技能，尚不能熟練運用科學(xué)方法和科技手段提高工作效率。從而也在一定程度上加劇了社區(qū)工作負擔(dān)過重問題。

三、以基層治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向推進社區(qū)減負增效

一旦我們從社會治理現(xiàn)代化角度來認識分析社區(qū)負擔(dān)問題就不難發(fā)現(xiàn)，它不僅僅是社區(qū)工作量多少的問題，更重要的是基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否順利推進的問題。因此，以基層治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向推進社區(qū)減負增效，應(yīng)該成為有效解決社區(qū)負擔(dān)過重、負擔(dān)不合理的基本思路。這就需要著力抓好以下三方面工作：

一是以推進社區(qū)治理法治化為目標，理順基層政府組織、企事業(yè)單位與居民委員會的職責(zé)關(guān)系，減輕社區(qū)居民委員會的不合理負擔(dān)。例如，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，明確社區(qū)居委會的工作職責(zé)，原則上取消居民委員會承擔(dān)的那些與居民利益不直接相關(guān)的、專業(yè)技術(shù)性很強的、沒有法律法規(guī)政策依據(jù)應(yīng)由居委會承擔(dān)的事項和證明，大力壓縮各類會議和活動，大幅減少各類臺賬和材料報表，尤其要整合內(nèi)容重復(fù)、形式雷同的材料報表，變各部門分別“派活”為基層政府及其街道辦事處統(tǒng)一布置，實行社區(qū)工作準入制度。又如，自上而下地規(guī)范社區(qū)考核評比活動，實行“一攬子”綜合考評，將各部門的工作指標一并納入，取消對社區(qū)的“一票否決”事項，同時建立健全以社區(qū)居民群眾滿意度為主要評價標準的社區(qū)考核機制，以充分體現(xiàn)群眾自治的本質(zhì)要求。需要強調(diào)指出，在減輕社區(qū)居委會工作負擔(dān)的過程中，切忌從一個極端走向另一個極端，那種一股腦地剝離居民委員會協(xié)助政府開展與居民利益相關(guān)工作的法定職能的做法，并不符合中國特色社區(qū)治理的法治化要求和制度設(shè)計的要義，也往往會使社區(qū)減負走入誤區(qū)。

二是以構(gòu)建社區(qū)共治新格局為導(dǎo)向，培育發(fā)展社區(qū)社會組織，分擔(dān)一部分社區(qū)服務(wù)管理事項。例如，通過適當(dāng)降低登記門檻促使社區(qū)社會組織獲取法人資格；通過建立健全備案制度，促進社區(qū)社會組織健康成長；通過探索建立街鎮(zhèn)社區(qū)社會組織聯(lián)合會等等整合服務(wù)資源，形成社區(qū)社會組織的整體合力；通過政府購買服務(wù)和項目資助，將社區(qū)一部分公益性、專業(yè)性、技術(shù)性服務(wù)交由社會組織等社會力量承擔(dān)，以減輕社區(qū)居民委員會的工作任務(wù)。尤其應(yīng)該著力引導(dǎo)社會組織開展那些“社區(qū)成員所需、社會組織所能、市場經(jīng)濟所缺、黨和政府希望解決而又力所不及”的社區(qū)服務(wù)管理項目，使之成為社區(qū)多元共治的主體力量之一，在分擔(dān)社區(qū)工作負擔(dān)方面發(fā)揮重要作用。

三是以提升社區(qū)治理科學(xué)化水平為著力點，加快社區(qū)信息化建設(shè)，提升社區(qū)工作效率。信息化手段對于提升社區(qū)工作效率，解決社區(qū)工作負擔(dān)過重問題具有不可低估的積極意義。因此需要整合社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，加快社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)一次采集、資源多方共享；逐步實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)事項的一站式受理、全人群覆蓋、全口徑集成和全區(qū)域通辦。如此一來，不僅會大大方便居民群眾，而且也會通過信息化手段的運用有效化解社區(qū)負擔(dān)過重問題。

此外，以職業(yè)化、專業(yè)化為主攻方向，打造高素質(zhì)的社區(qū)專職工作隊伍，提升他們的社區(qū)工作能力和單位工作效益，促使他們用相對較少的時間和精力完成更多的工作任務(wù)；以擴大居民廣泛有序參與為基礎(chǔ)，建立健全居民委員會及其下屬的委員會等組織體系，發(fā)展社區(qū)多層次、多元化的群眾性自治，群策群力做好社區(qū)工作等等，也是解決社區(qū)工作負擔(dān)過重的有效路徑，而且符合基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院研究員、國務(wù)院特殊津貼獲得者、民政部城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)專家委員會委員）

注釋：

1 民政部、中央組織部《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》（民發(fā)〔2015〕136號）

2 《列寧選集》第4卷，第257頁，人民出版社，1972年10月第2版

3 中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議

1 中華人民共和國城市居民委員會組織法

2 中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議

3 民政部、中央組織部《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》（民發(fā)〔2015〕136號）

4 唐忠新：《現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)概論》，上海交通大學(xué)出版社，2008年