談《消防法》存在的問題及解決對策

任海龍，李華樂

(衡水市消防支隊，河北 衡水 053000)

談《消防法》存在的問題及解決對策

任海龍，李華樂

(衡水市消防支隊，河北 衡水 053000)

目前，《消防法》部分內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)今消防實際工作的需要,而且部分規(guī)范有違行政法治理念。為此，從行政審批改革、行業(yè)部門職責(zé)落實、消防監(jiān)督管理、社會單位主體責(zé)任落實、社會化消防工作、消防產(chǎn)品監(jiān)管及法律責(zé)任等方面分析了現(xiàn)行《消防法》存在的主要問題，并就問題提出了相應(yīng)的解決對策。

消防法；行政審批；管理職責(zé)

《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)于2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議修訂以來,規(guī)范了消防責(zé)任主體的義務(wù)和責(zé)任，強化了對消防機構(gòu)依法履行職責(zé)的監(jiān)督，加大了對消防違法行為的查處力度，為預(yù)防和撲救火災(zāi)起到了積極的作用。但隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展,《消防法》部分內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)今消防實際工作的需要,而且部分規(guī)范有違行政法治理念。因此,《消防法》亟須修改、完善[1]。本文就《消防法》存在的問題進行分析研究，并提出解決對策。

一、《消防法》對社會經(jīng)濟的調(diào)控意義

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種類型的火災(zāi)隱患不斷翻新，火災(zāi)防控工作任務(wù)日益繁重，《消防法》在我國經(jīng)濟發(fā)展中起到了保障公共安全，規(guī)范社會消防安全責(zé)任制，推進利用市場機制和經(jīng)濟手段防范火災(zāi)風(fēng)險，加強應(yīng)急救援推進消防力量建設(shè)，規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法工作，促進公正、嚴格、文明、高效執(zhí)法的積極作用。

二、現(xiàn)行《消防法》存在的主要問題

(一)消防行政審批存在諸多弊端

目前，《消防法》賦予公安機關(guān)消防機構(gòu)的審批權(quán)力共有5項，其中行政許可項目3項，行政監(jiān)管項目2項。行政許可項目中消防設(shè)計審核、消防驗收兩個項目的申報資料重復(fù)且法定審批時間過長，是目前群眾反映的矛盾點所在，同時，消防設(shè)計審核與驗收工作與住建部門開展的建設(shè)工程監(jiān)管工作有重疊之處?！吨腥A人民共和國建筑法》(以下簡稱《建筑法》)中對工程施工許可的辦理和工程竣工驗收工作有了明確的規(guī)定，公安機關(guān)消防機構(gòu)對工程的獨立審核和驗收工作涉嫌重復(fù)許可。消防設(shè)計備案和竣工驗收消防備案兩項行政審批項目，就立法的目的來講，此類建筑工程的危險性較低、對社會經(jīng)濟的影響較小，故列為了行政監(jiān)管項目，但就目前公安機關(guān)消防機構(gòu)監(jiān)管工作來看，此類項目列為了重點監(jiān)管項目，大量牽制了消防部門的警力，對照消防設(shè)計審核、驗收工作，這兩類項目同樣存在涉嫌重復(fù)審批的情況。同時，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，備案與不備案相比，前者的法律責(zé)任更重，不備案更有利。

(二)行業(yè)部門消防職責(zé)不明確

現(xiàn)行《消防法》對政府、行業(yè)部門的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面：一是政府的領(lǐng)導(dǎo)職能，主要有消防安全布局、公共消防設(shè)施、消防裝備、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道的保障職責(zé)和督導(dǎo)隱患整改職責(zé)；二是行業(yè)部門職責(zé)，主要有住建部門以消防設(shè)計審核為施工許可的前置條件，工商、質(zhì)監(jiān)部門對流通領(lǐng)域的不合格消防產(chǎn)品的處理等。在政府職能的落實工作上，由于各地經(jīng)濟等原因，消防保障工作需要在各地公安機關(guān)消防機構(gòu)推動下才能完成，政府很難做到主動作為。而在行業(yè)部門職責(zé)的落實情況上，《消防法》只是在第二章和第六章中有個別規(guī)定，沒有系統(tǒng)性的行業(yè)部門消防安全職責(zé)的界定，在現(xiàn)實執(zhí)行中，往往因無法可依而造成部門職責(zé)落實不徹底的情況發(fā)生。

(三)消防監(jiān)督管理職責(zé)不明確

公安機關(guān)消防機構(gòu)現(xiàn)階段監(jiān)管工作主要集中在重點和非重點單位的監(jiān)管、在建建筑工地的監(jiān)管、非法違法建筑的監(jiān)管。在以上監(jiān)管工作中，主要存在以下問題：一是在非重點單位監(jiān)管工作中，各地與公安派出所監(jiān)管范圍不明確、派出所的監(jiān)管工作不落實的矛盾日益突出；二是在建建筑工地的監(jiān)管責(zé)任內(nèi)外部分工不明確，由于人員配備等因素造成建筑工地稽查工作開展不扎實；三是非法違法建筑的監(jiān)管主體不明確，現(xiàn)行法律規(guī)定的對需要設(shè)計審核、驗收的工程，由于辦理前置條件(主要指規(guī)劃許可或規(guī)劃證明文件的辦理)的缺失，造成此類非法違法建筑大量存在，而現(xiàn)行《建筑法》中對辦理施工許可的規(guī)定未明確以消防設(shè)計審核為前置，而《消防法》明確規(guī)定應(yīng)以此為前置，這造成了違規(guī)辦理施工許可的情況大量存在。

(四)社會單位主體責(zé)任落實不徹底

目前，重點單位界定標(biāo)準(zhǔn)主要是針對單位的規(guī)模進行的，一把尺子量到底。隨著各地經(jīng)濟的快速發(fā)展，符合重點單位標(biāo)準(zhǔn)的單位不斷增加，由于現(xiàn)有的重點單位界定工作具有滯后性和固定性，部分單位未能夠及時納入公安機關(guān)消防機構(gòu)的監(jiān)管，以上情況造成了公安機關(guān)消防機構(gòu)工作任務(wù)不斷增加的同時，監(jiān)管責(zé)任也不斷加重。同時，社會單位對消防安全主體責(zé)任的認識有較大的缺位，部分單位存在認為消防安全責(zé)任主要是法人、管理人或?qū)嶋H從事消防管理工作的人員的責(zé)任，與其他人員沒有直接聯(lián)系。在消防安全主體責(zé)任的落實上，部分單位存在責(zé)任不明確、重視程度不高的情形，法定職責(zé)不落實或不知怎樣落實。

(五)社會化消防工作發(fā)展不平衡

目前，各類消防專業(yè)技術(shù)力量缺乏統(tǒng)一的管理，從業(yè)人員存在違規(guī)執(zhí)業(yè)等行為，導(dǎo)致社會化消防專業(yè)技術(shù)力量對于社會化消防管理工作沒有起到應(yīng)有的推動作用。特別是在施工企業(yè)、檢測公司等消防專業(yè)技術(shù)公司進行專業(yè)施工、檢測行為時往往存在非本人參與、非公正進行的情況。雖然公安部在2014年起草并實行了129號令，河北省也出臺了《河北省消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定》，在一定程度上規(guī)范了執(zhí)業(yè)的行為，但對于個人的處理缺乏依據(jù)，對于市場的經(jīng)營行為缺乏有效的監(jiān)督，存在壟斷、走過場的情形。加之從現(xiàn)有社會公眾的認可度來看，社會民眾對于消防技術(shù)服務(wù)的認識、認知不夠，導(dǎo)致消防技術(shù)服務(wù)存在“霸王式”服務(wù)情況。

(六)消防產(chǎn)品監(jiān)管界限模糊

目前，公安機關(guān)消防機構(gòu)對消防產(chǎn)品的監(jiān)管主要集中在建筑工地的消防產(chǎn)品抽檢和日常消防監(jiān)督工作中對不合格消防產(chǎn)品的處理上。針對消防產(chǎn)品按照源頭管控的思路進行監(jiān)管是正確的，但是在現(xiàn)有工程監(jiān)管模式中，住建部門的質(zhì)檢科、工程監(jiān)理單位已經(jīng)存在建筑工地消防產(chǎn)品監(jiān)管職能，消防部門再次抽檢，對建設(shè)單位來講，變相增加了許可的前置條件。同時，使用領(lǐng)域的消防產(chǎn)品應(yīng)界定在消防設(shè)施器材范圍內(nèi)，但在現(xiàn)行法律中，對消防產(chǎn)品的處理上出現(xiàn)了重復(fù)與矛盾。

(七)法律責(zé)任立法線條較粗、裁量空間過大

現(xiàn)行《消防法》主要是對社會單位主體責(zé)任不落實追責(zé)情況進行了詳細的規(guī)定，從單位自消防審批、施工、投入使用及火災(zāi)責(zé)任等幾個方面界定了社會單位的主體法律責(zé)任，對政府、行業(yè)部門不落實消防職責(zé)應(yīng)負的法律責(zé)任未做詳細規(guī)定，在社會單位主體責(zé)任不落實方面，對單位制度落實情況的追責(zé)程度較輕，只是落實了警告處罰或行政處分。同時，現(xiàn)行《消防法》對違法行為的罰款數(shù)額起步過高，造成了部分單位罰款執(zhí)行難的問題，對單位主體落實整改責(zé)任規(guī)定過于籠統(tǒng)，而消防部門對社會單位的違法行為的處理上，既要進行循環(huán)性的處罰，又要督促其隱患的整改。以上直接導(dǎo)致在行政處罰自由裁量過程中出現(xiàn)了消防行政程序不完善、消防法律語言不確定、自由裁量權(quán)空間過大等問題。

三、加強和改進消防工作的對策

(一)加快消防行政審批制度改革

在消防行政審批改革工作中，建設(shè)工程(包括內(nèi)裝修工程)消防設(shè)計審核、驗收兩項行政許可結(jié)合目前進行的三制改革工作，公安機關(guān)消防機構(gòu)此類行政職能結(jié)合住建部門對建設(shè)工程的監(jiān)管，進行形式審查，不再進行實質(zhì)審查，出具文書為行政監(jiān)管文書，不再出具行政許可審批文書，對于備案類項目，改變現(xiàn)有的監(jiān)管模式，嚴格執(zhí)行現(xiàn)有法律規(guī)定，對于無施工許可開工或未出具竣工驗收報告的建筑移交住建部門處理，消防部門不再進行處理。保留公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查的行政許可。

(二)強化行業(yè)部門的崗位職責(zé)

要以立法的形式提出政府消防保障工作應(yīng)盡的職責(zé)，推動政府主動作為。在行業(yè)部門的職責(zé)上，按照管行業(yè)必須管安全的原則，明確各職能部門在消防工作中應(yīng)盡的職責(zé)，著重解決行業(yè)部門在消防工作中職責(zé)不明的問題，注重各地安全生產(chǎn)委員會的作用，各行業(yè)部門在安全生產(chǎn)委員會的統(tǒng)一分工調(diào)度下開展消防安全管理工作，建議以立法的形式明確各類場所的監(jiān)管主責(zé)部門，公安機關(guān)消防機構(gòu)主責(zé)人員密集場所的消防安全工作。

(三)明確消防監(jiān)督管理界限

在消防監(jiān)督管理制度的調(diào)整上，一是建議在取消消防設(shè)計審核、驗收行政許可、備案類項目審批和明確主責(zé)監(jiān)管部門的前提下，將非法違法建筑、在建建筑工地的監(jiān)管統(tǒng)一移交住建部門監(jiān)管；二是建議以立法的形式明確重點單位標(biāo)準(zhǔn)界定下放至市級，由省級給出框定性意見，市級負責(zé)重點單位的標(biāo)準(zhǔn)制定工作，縣級負責(zé)公安機關(guān)消防機構(gòu)與派出所監(jiān)管單位的界定工作，并報當(dāng)?shù)卣蜕霞壷鞴軝C關(guān)備案。

(四)強化社會單位主體責(zé)任的落實

要明確社會單位消防安全主體責(zé)任體系的建立，分層級明確消防安全責(zé)任人和管理人、中層管理人員、基層工作人員的消防安全責(zé)任，通過標(biāo)準(zhǔn)量化等形式，強化社會單位消防安全培訓(xùn)、滅火演練、疏散逃生等職責(zé)的落實，明確單位專兼職消防工作人員的職責(zé)。

(五)不斷規(guī)范社會化消防工作

在強化公安機關(guān)消防機構(gòu)加強對消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)指導(dǎo)、監(jiān)督作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會對服務(wù)機構(gòu)實行自律職能，同時，要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，打破壟斷，實現(xiàn)競爭；加強服務(wù)機構(gòu)的法律責(zé)任，提高其違法成本，建立社會單位與消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)對消防安全違法行為責(zé)任共擔(dān)的追責(zé)模式。同時，要著力加強消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)服務(wù)類型之間、服務(wù)項目之間的結(jié)合。要融合咨詢、管理和技術(shù)檢測三類服務(wù)向綜合型方向發(fā)展，消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)不僅要能夠整合各類專家型的技術(shù)人員服務(wù)于消防安全工作，而且要從法律、技術(shù)規(guī)范、工程建設(shè)等各個方面，為加強社會單位消防安全管理隱患提供全面服務(wù)。而且要將消防安全監(jiān)測與消防設(shè)施維修保養(yǎng)和定期檢測、消防安全管理與教育培訓(xùn)、消防法律咨詢與火災(zāi)事故輔助調(diào)查、消防安全技術(shù)咨詢與社會單位消防安全管理服務(wù)等若干服務(wù)項目進行資源整合，做大、做強消防技術(shù)服務(wù)工作[2]。

(六)調(diào)整消防產(chǎn)品的監(jiān)管模式

取消對建筑工地施工現(xiàn)場的消防產(chǎn)品監(jiān)管，將此職責(zé)轉(zhuǎn)交給工程監(jiān)理方和住建部門的質(zhì)檢部門，對于日常消防監(jiān)督管理工作中發(fā)現(xiàn)的不合格消防產(chǎn)品，由公安機關(guān)消防機構(gòu)進行監(jiān)管，將不合格消防產(chǎn)品通報工商、質(zhì)監(jiān)。通過立法形式建立消防產(chǎn)品地方市場準(zhǔn)入制度，消防產(chǎn)品進入地方市場應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)等形式在當(dāng)?shù)氐墓ど?、安監(jiān)或質(zhì)監(jiān)部門備案。對于非人員密集場所的消防產(chǎn)品監(jiān)管應(yīng)對照人員密集場所消防產(chǎn)品的監(jiān)管模式納入立法程序，交由有關(guān)職權(quán)部門監(jiān)管。各部門對消防產(chǎn)品的監(jiān)管應(yīng)由質(zhì)監(jiān)部門牽頭，建立函告制度，形成對市場流通領(lǐng)域產(chǎn)品的齊抓共管模式。

(七)細化消防法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定

要通過修訂法律的形式，逐步調(diào)整加入對政府、行業(yè)部門、社會單位主體等責(zé)任不落實的法律責(zé)任追責(zé)條款，降低對消防違法行為罰款處罰的起步數(shù)額，增強罰款處罰執(zhí)行的可操作性，改變現(xiàn)有的執(zhí)法模式，突出社會主體的整改責(zé)任，改變消防部門對違法行為的處理僅停止在責(zé)令改正和罰款上。將不合格消防產(chǎn)品列入消防設(shè)施器材的范疇，不再單獨進行處理。同時，增加執(zhí)法公開等制度性的規(guī)定，強化聽證程序，對違法行為追溯時效的問題加以考慮；對模糊性用語進行一定的規(guī)范修復(fù)，明確諸如“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)非常嚴重”等程度詞語之間的界限；進一步完善裁量基準(zhǔn)制度，充分借鑒歐美法系中的成功經(jīng)驗，并結(jié)合本地區(qū)發(fā)展的實際，避免出現(xiàn)裁量基準(zhǔn)在實際運用中操作性和同案不同罰問題的發(fā)生。

[1] 楊昌永.我國現(xiàn)行《消防法》的缺失及修改建議[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2007,25(3)：157-160.

[2] 劉志強,馬克辛.對發(fā)揮消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)作用的思考[J].消防技術(shù)與產(chǎn)品信息,2011,(6)：58-60，85.

[3] 中華人民共和國消防法[Z].2009.

[4] 陳新民.中國行政法學(xué)原理[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

(責(zé)任編輯 陳 華)

On the Problems with “Fire Control Law of the People’s Republic of China” and Countermeasures

REN Hai-long, LI Hua-le

(HengshuiMunicipalFireBrigade,HebeiProvince053000,China)

This article from the duties of administrative examination and approval departments to implement reform, industry, fire supervision and management and social unit responsibility main body to carry out fire control work, social and legal responsibility, analyzes the main problems in the current “Fire Control Law of the People’s Republic of China”, and the corresponding countermeasures on the issues.

Fire Control Law; administrative approval; management responsibility

2015-02-22

任海龍(1976— )，男，河北滄州人，高級工程師，碩士； 李華樂(1986— )，男，河北正定人。

D631.6

A

1008-2077(2015)04-0089-04