項目法人招標典型案例分析及啟示

馬 超，劉小勇

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

項目法人招標是貫徹落實國家投資體制改革精神、鼓勵社會資本參與公益事業(yè)和基礎設施投資的重要舉措。近年，隨著經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平的提高，社會資本特別是民間資本不斷發(fā)展壯大，積累了巨大的“存量”優(yōu)勢。項目法人招標制作為吸引社會投資的重要方式之一，在城市交通、鐵路、體育場館等領域得到了廣泛推崇和應用，對擴大基礎設施建設資金來源、提高基礎設施運營效率起到了積極推動作用。在水利領域，湖南、重慶等一些地方也結合實際開展了項目法人招標的探索實踐，但由于目前國家對項目法人招標尚未出臺具體管理規(guī)定，一些地區(qū)在推行項目法人招標時還存在許多問題亟待解決。選擇一批典型的項目法人招標案例進行總結，提煉有效做法，可為推行和完善水利工程建設項目法人招標制提供經(jīng)驗借鑒，促進社會資本在更廣范圍、更大程度上參與水利建設。

一、在水利領域推行項目法人招標的重要意義

區(qū)別于傳統(tǒng)的設計、施工、監(jiān)理等招標行為，項目法人招標是為成立項目法人而進行的招標活動，其招標主體一般是政府或政府委托機構，由許可中標人作為項目法人，負責項目的投資、建設、管理和經(jīng)營移交。在水利領域推行項目法人招標，對擴大水利建設資金來源渠道、規(guī)范水利建設行為、提高工程建設質量和運營效益等方面具有重要作用。

1.提高社會資本參與程度，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長

當前，中國經(jīng)濟正逐步邁入新常態(tài)，呈現(xiàn)出從高速增長轉為中高速增長，經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級，發(fā)展動力從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動的鮮明特征。盡管當前經(jīng)濟社會發(fā)展仍總體平穩(wěn)，經(jīng)濟增長、就業(yè)、物價等主要指標處于合理區(qū)間，但經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中有憂，下行壓力不容掉以輕心?？偟膩砜矗诶瓌咏?jīng)濟增長的“三駕馬車”中，消費水平難以在短時間內(nèi)有較大提升，出口形勢依然受國際環(huán)境影響較大，因此“穩(wěn)增長”的關鍵在于“穩(wěn)投資”（圖1）。從國家的投資結構來看，社會資本特別是民間資本的發(fā)展還不夠充分，特別是對于水利、環(huán)保、能源設施等經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)來說，社會資本進入存在一定困難和障礙。黨的十八屆三中全會強調使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，要求以社會資本為主和以市場化運作為主，讓社會資本發(fā)揮重要作用。通過推行項目法人招標，使社會資本廣泛參與到水利等公共基礎設施的投資建設和運營管理，有助于增加公共產(chǎn)品有效供給，補齊基礎設施建設的短板，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。

2.拓寬水利投資來源渠道，完善投入穩(wěn)定增長機制

水利具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性，長期以來依靠政府財政投入為主。2011年中央1號文件出臺以來，水利邁入大規(guī)模建設、加速度發(fā)展的新階段，全國水利建設投資大幅度增加，2012 年、2013 年、2014 年連續(xù)3年突破4 000億元，但公共財政仍然占據(jù)主導地位，社會投資和銀行貸款所占比例不足20%，其中2014年企業(yè)和私人投資僅占全國水利投資的2%左右（圖2、圖3）。目前，水利投資特別是中央水利建設投資缺口較大，與年均2 000億元的中央水利投資需求相比缺口在600億元左右，特別是國務院部署加快推進172項節(jié)水供水重大水利工程以來，水利建設或將面臨更大的資金缺口。通過推行水利工程建設項目法人招標，支持、鼓勵和引導各類非政府投資主體參與水利工程的投資、建設和運營等活動，是擴大水利投資來源渠道和規(guī)模、完善水利投入穩(wěn)定增長機制、加快推進重大水利工程建設的重要途徑。

3.引入市場競爭機制，提高水利工程建設管理水平

水利工程是典型的公共基礎設施，長期由政府直接組織建設實施，往往以指定項目法人的方式，通過組建項目建設指揮部、項目建設和管理公司等形式確定建設管理主體，具有一定的壟斷經(jīng)營特征。根據(jù)2011年全國水利100個縣的調查報告，2 204個基層水利建設項目中有55%的項目法人代表由縣級領導或水利局領導擔任，專業(yè)法人僅占45%。傳統(tǒng)建設管理模式盡管可以較好地避免市場經(jīng)營風險，但由于政府既是投資主體，又是建設和管理主體，水行政管理主體與水利建設市場主體交叉，容易造成政事不分、政企不分和違規(guī)違紀問題，導致水利工程建設和管理效率低下。通過推行項目法人招標制度，有助于充分發(fā)揮市場機制的作用，利用競爭機制打破傳統(tǒng)水利建設管理中的行政性壟斷，促進水利建設和管理運營的科學化、規(guī)范化，實現(xiàn)政事分開、政企分開，使政府擺脫“裁判員”兼“運動員”的雙重角色，提高監(jiān)管的力度和有效性，提升水利工程建設管理效率和服務水平。

二、基礎設施領域項目法人招標的典型案例分析

目前在交通、市政、體育場館建設中已有比較成功的項目法人招標案例，水利建設由于公益性強、自身盈利能力弱，在項目法人招標方面處在起步階段，但也有部分具有一定供水、發(fā)電收益的項目開展了積極探索。

1.實行“打捆招標”的代表性項目——奧運場館建設

北京奧運場館建設是國內(nèi)項目法人招標的代表性項目。北京5個奧運招標項目（6個場館及設施項目）共需資金194億元。按照國際奧委會要求，國家體育場、國家體育館、國家會議中心、奧運村、五棵松文化體育中心的項目業(yè)主均通過項目法人招標方式確定。所需資金中除北京市政出資20億元之外，其余174億元資金由項目中標人負責籌資。

圖1 2015年中國上半年主要經(jīng)濟指標增速

圖2 近年全國水利投資情況（單位：億元）

實行“打捆招標”是奧運場館項目法人招標的典型做法。考慮奧運場館屬于大型公益型設施場館，自身很難實現(xiàn)財務平衡，招標人對不同的場館進行組合包裝“打捆招標”，設計了不同的融資結構。比如國家體育場招標采用了PPP模式，在政府控股（出資比例不少于51%）的前提下，明確給予中標人30年特許經(jīng)營期，同時承諾政府出資方30年內(nèi)不參與分紅，但要對項目建設投資和資產(chǎn)維護管理等活動進行監(jiān)督管理；五棵松文化體育中心采用項目“打捆”方式，將預期盈利較弱的體育場館搭配一定的商業(yè)設施“包裝”后公開招標確定項目法人；國家體育館建設則考慮單一體育館財務收益是虧損的，將其與具有較高盈利預期的高檔住宅奧運村建設“打捆”進行招標，同時還在土地、基礎設施配套、特許經(jīng)營權等方面給予優(yōu)惠政策。在監(jiān)督管理方面，為確保奧運場館項目的建設質量，在招標過程中特別強調中標人要具備綜合實力，不僅要有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗，還要有體育、文化運作的背景。

2.采用完全市場化的方式進行招標——南京過江隧道

南京長江隧道是溝通江蘇南京江北新區(qū)、河西新城和江南主城的重要過江通道，是我國長江上隧道長度最長、盾構直徑最大、工程難度最高、挑戰(zhàn)性最多的工程之一，工程總投資30億元。為創(chuàng)新投融資機制，南京市政府打破了多年來從籌資、建設到管理基本由政府“包辦”的基礎設施建設投融資模式，采用完全市場化的方式，通過項目法人招標選擇社會投資主體。最終中國鐵道建筑總公司中標作為項目法人，并與南京市交通集團、浦口國資公司，按照80%∶10%∶10%的出資比例，共同組建南京長江隧道有限公司，負責過江隧道項目的投資、建設、運營和維護。

圖3 近年來水利投資組成結構

在經(jīng)營方式上，長江隧道公司擁有為期30年的特許經(jīng)營權，負責隧道運營、維護，期滿后無償移交政府。特許經(jīng)營范圍主要包括隧道通車后車輛通行費、過江隧道冠名權及電信、電力管道和項目沿線區(qū)域內(nèi)相關配套服務設施（包括飲食、加油、車輛維修、商店等）的經(jīng)營權，及工程范圍內(nèi)沿線廣告權。同時，為加強監(jiān)督管理，明確了由項目公司承擔投資項目的資金、技術方案、市場前景、經(jīng)濟效益等方面的風險和法律責任，并規(guī)定項目公司要嚴格執(zhí)行法人責任制、資本金制、招標投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制，符合工程建設強制性標準，確保工程質量和安全。

3.國內(nèi)首個BOT水利工程項目——湖南茶陵洮水水庫

洮水水庫距湖南省茶陵縣城19 km，總庫容5.19億m3，總投資7.53億元，電站裝機6.9萬kW，年發(fā)電量1.5億kWh，是一座以防洪、發(fā)電為主，兼顧灌溉、養(yǎng)殖等綜合利用的水利樞紐工程，工程總投資6.38億元。2003年洮水水庫正式得到國家立項批準，明確需中央和地方籌措資本金為3.99億元，其中國家出資1.6億元，地方配套需2.39億元，特別是縣配套需1.19億元，資本籌集難度大?？h政府多次嘗試進行招商引資，但由于工程公益性強、經(jīng)濟收益小，投資商參與建設積極性不高。為有效破解資金難題，茶陵縣提出對洮水水庫實行項目法人招標，吸引社會資本參與工程建設，于2004年9月向社會公開發(fā)布了招標公告。經(jīng)資格評審、現(xiàn)場答疑、開標大會，最終確定廣州市華州實業(yè)有限公司、廣州市新裕集團公司等組成聯(lián)合投資主體中標，雙方達成投資協(xié)議，由國家投資1.3億元，省市縣配套3 100萬元，其余4.77億元全部由中標人負責籌集，其中項目資本金部分3.91億元，中標人出資不得少于2.3億元。

圖4洮水水庫投資組成結構（單位：億元）

在投資主體選擇方面，茶陵縣委托具有奧運場館法人招標經(jīng)驗的北京國信招標有限責任公司作為代理單位，著手招標文件的編制和審查，在文件中對政府和招標公司權利義務以及設計與建議、檢查與監(jiān)督、運營和維護等方面進行明確界定。在優(yōu)惠配套政策方面，茶陵縣在項目法人招標方案中明確將洮水水庫的庫區(qū)旅游項目及其配套設施的優(yōu)先開發(fā)、下游二級電站開發(fā)權、及洮水水庫作為縣城供水的經(jīng)營權配套特許給中標單位開發(fā)經(jīng)營，特許經(jīng)營期為50年，大大彌補了單獨開發(fā)水庫投資回報率低的劣勢，對投資商增加了吸引力，保證實現(xiàn)縣與投資商“雙贏”的目標。在監(jiān)督管理方面，茶陵縣要求項目公司必須在特許期50年內(nèi)自行承擔費用和風險，負責進行項目融資、建設和運營，且考慮到工程具有防洪功能，要求項目主體必須無條件服從政府和省市防汛指揮部門統(tǒng)一調度，確保公益性效益充分發(fā)揮。

4.“原水+制水”一體化方式融資——觀景口水利樞紐

觀景口水利樞紐工程位于重慶市巴南區(qū)五布河干流，距市中心約55 km，是重慶市主城安全應急備用水源。工程由水庫調蓄工程和輸水工程組成，總庫容約1.52億m3，正常蓄水位以下庫容為1.33億m3，調節(jié)庫容1.19億m3，是一座以城市供水為主，同時兼顧小城鎮(zhèn)及農(nóng)村飲水、農(nóng)業(yè)灌溉等效益的水資源綜合利用工程。按照國家發(fā)改委的項建批復要求，重慶市于2013年先后進行了兩次項目法人招標，但由于當時客觀條件限制，邊界條件不清，社會投資人積極性不高，最后重慶市水投集團以1億元出資托底中標。為深化水利投融資改革，進一步挖掘觀景口水利樞紐工程引進社會資本的潛力，決定采取PPP投融資模式重新公開招標引進社會投資人。目前重慶市發(fā)改部門已會同水利、財政、物價等部門編制完成了PPP投融資方案，對吸引社會資本參與的關鍵環(huán)節(jié)進行了初步明確。

在合作范圍上，考慮到僅依靠原水經(jīng)營引資效果不明顯，擬將配套的觀景口水廠一并納入PPP合作范圍，相應配置水廠特許經(jīng)營權，通過原水和制水“一體化”實現(xiàn)較好經(jīng)營指標，引入更多社會資本。在合作模式上，擬采用BOT模式通過公開招標選擇社會投資人，由政府出資人代表與社會投資人共同組建項目公司，但明確由社會投資人控股，自主決策工程建設和日常運營。在回報機制上，明確社會投資人獲得觀景口水利樞紐和觀景口水廠的特許經(jīng)營權，通過工程供水和出售終端自來水獲得穩(wěn)定收益。在責權關系中明確由社會投資人承擔水庫及水廠運營管理費用，在享受運營收益的同時也要承擔虧損風險。

5.采用“BOT+BT”模式招標法人——湖南省莽山水庫

莽山水庫位于湖南省宜章縣境內(nèi)，是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮(zhèn)供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程，總庫容1.33億m3，防洪庫容2 400萬m3，設計灌溉面積31.2萬畝，城鎮(zhèn)年均供水量2 227萬m3，電站裝機1.8萬kW，工程靜態(tài)總投資為15.7億元，其中水庫工程9億元，灌區(qū)骨干工程6.7億元。為吸引社會資本參與，宜章縣人民政府于2013年委托招標代理公司開始項目法人招標工作，通過招標文件編制、經(jīng)濟效益測算分析、投標資格條件設置等工作，明確了項目特許經(jīng)營期限和相關特許權限及條款，最終擇優(yōu)確定廣東水電二局股份有限公司（牽頭人）、郴州市坤之源礦業(yè)有限公司、深圳市金群園林實業(yè)發(fā)展有限公司組建的投標聯(lián)合體為中標人，并與其簽訂了特許經(jīng)營權框架協(xié)議。

該項目在合作模式上，區(qū)分不同類型工程采用“BOT+BT”模式進行建設。對經(jīng)營性較強的水庫樞紐工程采用BOT模式，由項目法人投入不少于4.2億元的資本金進行工程建設，在工程建成后享有特許期內(nèi)發(fā)電、城鎮(zhèn)供水、農(nóng)業(yè)灌溉及旅游開發(fā)等收益，特許經(jīng)營期為44年 （包括建設期4年）；對公益性較強的灌區(qū)骨干工程采取BT模式，建設期內(nèi)部分資金由項目法人籌集，建成后有償移交給政府。在優(yōu)惠政策上，以“投入封頂”和“收益兜底”的形式促進投資人獲得合理回報。在投資方面，明確項目法人投入為4.2億元，由政策等因素變化增加的投入由政府籌措。在收益方面，工程達到設計水平年前、達到水平年后但農(nóng)業(yè)灌溉水量低于設計規(guī)模的80%或城鎮(zhèn)生活供水量低于設計規(guī)模的90%時，承諾向項目公司補貼水費收入，確保灌溉水費和城鎮(zhèn)生活供水年收入分別不低于500萬元。在項目管理中，政府全過程參與工程建設、資金使用、工程運營的監(jiān)管管理。由政府委派1名工作人員出任項目公司監(jiān)事，負責對項目公司決策是否符合特許經(jīng)營權協(xié)議和法律規(guī)定等進行監(jiān)督，管控項目公司經(jīng)營和財務風險。同時，設立莽山水庫運營協(xié)調委員會，列席項目公司董事會和股東大會，對國家資金的撥付使用、工程運行維護等進行監(jiān)督。

三、項目法人招標典型案例對水利的啟示

1.采用“打捆招標”“組合開發(fā)”等方式拓寬社會資本進入領域

水利以公益性為主，防洪除澇、農(nóng)田灌溉、水土保持、水資源保護等項目本身盈利能力很弱甚至沒有盈利能力，對社會投資主體而言缺乏吸引力。從上述案例看，“打捆招標”是解決項目自身收益能力不足的有效途徑，比如茶陵水庫在籌資建設的同時將庫區(qū)旅游項目、縣城供水的經(jīng)營權配套特許給中標單位；國家體育館在融資中將場館建設與高檔住宅奧運村建設打捆進行招標；南京過江隧道也將項目招標范圍從單一的隧道工程擴展至包括沿線配套服務設施運營，大大提高了社會資本的投資盈利預期。有時也要根據(jù)項目性質對不同工程部分進行區(qū)別確定合作方式，比如湖南省莽山水庫對經(jīng)營性工程部分采用BOT模式，對公益性工程部分采用BT模式。為此有必要借鑒這些成功做法進一步擴大水利向社會資本的開放范圍，特別是對于一些公益性強、沒有直接受益的河湖堤防整治等水利項目，可通過與供水、發(fā)電等經(jīng)營性項目組合開發(fā)，或允許其分享工程周邊土地增值、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、旅游開發(fā)等收益的方式，吸引社會資本參與。

2.建立健全公開、公平、公正的招標程序合理選擇項目投資經(jīng)營主體

考慮到水利工程建設在推行項目法人招標方面仍處于起步階段，行業(yè)內(nèi)經(jīng)驗較少，建議要充分吸取交通、市政等市場化程度較高的基礎設施建設領域的相關經(jīng)驗，不斷完善招標方案制定、招標程序、招標公告、資格預審和意向征集、資格預審評審辦法、招標文件、合同或有關協(xié)議、評標管理辦法等，提高招標的規(guī)范化程度，確保招標全過程既遵循市場慣例，又按照國家有關法規(guī)進行。此外，北京奧運項目法人招標專門邀請了第29屆奧運會監(jiān)督委員會進行全程監(jiān)督管理，邀請北京市公證處進行有關程序公正，并開通了招標網(wǎng)站，及時向社會公布招投標工作的進展情況。水利工程建設在推行項目法人招標時，也要及時公開向社會發(fā)布招標信息，通過規(guī)范的招標程序擇優(yōu)選擇投資經(jīng)營主體，形成真正的“陽光工程”“透明工程”，確保社會資本投資主體看得見、進得來。

3.政府主導的同時更好發(fā)揮市場機制作用，提高社會資本投資回報預期

水利工程建設具有公益性和經(jīng)營性的雙重特征，在推行項目法人招標時必須處理好兩方面的利益關系，一方面要通過合理的政策扶持和引導，保證社會投資主體獲得合理回報，提高其參與的積極性，另一方面則要通過有效的監(jiān)管措施，對社會投資主體的經(jīng)營活動進行規(guī)范和約束，確保社會公共利益不被損害。總結已經(jīng)開展的項目法人招標案例，結合水利實際，水利工程在推行項目法人招標時應注重以下兩個方面：一是堅持政府主導，發(fā)揮財政資金的引導帶動作用。合理的財政投入是撬動社會資本的重要杠桿，也是項目法人招標制有效實施的重要手段。上述幾個項目案例經(jīng)營性相對較好，因此政府投資補助的比例相對較小，但考慮水利項目兼具公益性和經(jīng)營性，在籌措資金時還是應按照功能和效益進行分攤，由政府出資人代表和社會投資主體共同組建項目法人；在項目經(jīng)營中，應明確對承擔一定公益性任務，項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益的較好的水利項目給予適當補貼。比如湖南莽山水庫在招標中，明確當灌溉供水達到設計水平年之前或灌溉用水量低于一定規(guī)模時，對社會投資主體給予財政補貼，以保障其獲得“保底”收益。二是注重市場作用，賦予社會投資人自主經(jīng)營權。比如在產(chǎn)品定價方面，我國水利工程供水長期實行政府定價或政府指導價，價格水平總體不高，沒有體現(xiàn)資源稀缺性和市場供求關系，甚至不能補償供水成本。為提高工程收益水平，促進社會資本獲得合理回報，應按照市場化改革方向完善價格機制，如明確對社會資本參與的水利供水，探索實行由項目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價，或在不影響公眾利益和公共安全的前提下，由項目經(jīng)營主體根據(jù)供水成本、市場供求等因素自主定價，提高社會資本的進入意愿。

4.厘清政府和社會資本的責任和義務邊界，規(guī)范社會投資經(jīng)營主體行為

從上述幾個案例看，政府在與社會資本合作過程中都十分注重監(jiān)督管理，如茶陵水庫在建設中要求項目法人必須在特許經(jīng)營期內(nèi)自行承擔費用和風險，且必須無條件服從政府和省市防汛指揮部門統(tǒng)一調度；觀景口水庫在PPP融資方案中明確由社會投資人享受運營收益的同時還要承擔虧損風險；南京過江隧道則明確由項目公司承擔投資項目的資金、技術方案、市場前景、經(jīng)濟效益等方面的風險和法律責任。為此，在推行水利項目法人招標時，首先要落實投資主體責任。特別是考慮到社會資本具有逐利性，在經(jīng)營過程中為追求自身經(jīng)濟利益最大化，可能產(chǎn)生與防洪安全、供水安全等公益性目標的背離，對水利公共服務質量造成不利影響，要在與社會資本合作的協(xié)議中對公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質量、標準等作出明確要求，確保社會投資經(jīng)營主體依法承擔防汛抗旱、水資源調度等公益性職能。其次，要加強應急預案

管理?？紤]社會資本具有不穩(wěn)定性、抗風險能力較差，為預防和應對突發(fā)公共事件，政府部門一方面應明確加強對投資經(jīng)營主體應對自然災害等突發(fā)事件的指導，同時在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，要采取應急管制措施，保障公共利益和公共安全。再次，建議國家盡快健全相關法規(guī)體系。目前除《國務院關于投資體制改革的決定》《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范招投標活動的若干意見》對項目法人招標作出了部分原則性表述外，國家層面對項目法人招標尚未出臺具體的管理規(guī)定。建議國家在鼓勵社會資本參與基礎設施建設運營的同時積極推行項目法人招標制度，適時制定出臺《項目法人招標辦法》，對招標項目選擇、方案制定、招投標程序、評標及定標辦法、合同協(xié)議簽訂、法律責任等做出明確規(guī)定，為鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營提供一般遵循。 ■

［1］國務院.關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見［EB/OL］，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm，2014-11-26 （http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm，2014年 11月 26日）.

［2］國家發(fā)改委.關于開展政府和社會資本合作的指導意見［EB/OL］，http：//news.bjx.com.cn/html/20141204/570394.shtml，2014-12-04 （http：//news.bjx.com.cn/html/20141204/570394.shtml，2014 年 12 月 04 日）.

［3］國家發(fā)改委，財政部，水利部.關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見［EB/OL］，http：//www.gov.cn/xinwen/2015 -03/19/content_2836367.htm，2015-03-19 （http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/19/content_2836367.htm，2015年 3月 19日）.