我國食品安全單一治理的困境與多維治理的選擇

陳兵

摘要：當(dāng)前我國以政府為主體，以行政治理為主要手段的食品安全治理模式面臨著資源有限、效率低下、責(zé)任弱化的困境。激發(fā)和賦予廣大社會主體食品安全治理的責(zé)任意識和相應(yīng)權(quán)利，建立多維治理和保障體系，不失為改進(jìn)之路。2013年實(shí)施的新《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟制度為更多社會主體參與食品安全多維治理開辟了通道，在食品安全專業(yè)社會團(tuán)體建設(shè)及其能力提升的基礎(chǔ)上，優(yōu)化食品安全公益訴訟程序，并設(shè)立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，從而改善政府作為食品安全單一治理主體所造成的困境，是推動食品安全多維治理事業(yè)發(fā)展的方向。

關(guān)鍵詞：食品安全；單一治理；多維治理；公益訴訟

中圖分類號：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）09-0086-04

隨著我國改革開放的深入，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會分工日益精細(xì)，人們所需的食品在作為生存必須品的基礎(chǔ)上，其社會價(jià)值不斷受到多元利益的影響。由此引發(fā)的食品安全問題不僅是消費(fèi)者與生產(chǎn)經(jīng)營者之間的民事關(guān)系，更是經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的核心利益所系。具言之，食品安全是一種“交互性”的安全，存在于主體相互關(guān)系之中，是消費(fèi)者在消費(fèi)活動中相對于食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的安全訴求與法益主張。食品安全狀況惡化會降低消費(fèi)者的需求，打擊食品生產(chǎn)經(jīng)營的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，波及農(nóng)業(yè)與工業(yè)兩大經(jīng)濟(jì)部門。在三鹿奶粉事件發(fā)生后，記者在北京調(diào)查發(fā)現(xiàn)，七成市民不愿選購國產(chǎn)品牌的奶粉。為此，亟需采用有效方式對食品安全問題予以解決。

一、食品安全社會性與單一治理的矛盾

黨的十八大報(bào)告指出，要改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制，將食品安全放置于社會治理的重要位置。社會治理包括“由上而下”的階梯式管理，也包括以自律與相互監(jiān)督為代表的平行式管理。在實(shí)踐中，長期受到“大政府、小社會”政治結(jié)構(gòu)和社會治理模式的影響，地方政府往往習(xí)慣性地站在“由上而下”的層面對社會治理進(jìn)行解讀，這掩蓋了決策層著眼于激發(fā)社會多元主體參與社會治理的真意。這一現(xiàn)象在食品安全治理領(lǐng)域顯得尤為突出，目前單純的法律革新似乎并未帶來食品安全水平的大幅度提升，社會多元主體參與食品安全治理的管道尚未完全開放。

面對日益復(fù)雜的食品安全問題，不少學(xué)者主張維護(hù)食品安全應(yīng)該由“單一”的行政監(jiān)管模式過渡為“多維”的合作治理模式，調(diào)動和激發(fā)社會各主體防范食品安全危害的積極性。在治理主體上，他們強(qiáng)調(diào)社會力量的重要性，各種社會主體與政府地位的平等性，將社會自我管制與政府治理同等看待，主張基于信任開展全方位的合作。在治理手段上，他們強(qiáng)調(diào)食品安全需要國家通過立法、行政、司法、法律監(jiān)督等手段，在為從事食品安全生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)營者提供必要且充分的保障的同時(shí)，也對其中可能出現(xiàn)的損害人身和財(cái)產(chǎn)安全的現(xiàn)象提供預(yù)防、處置、救濟(jì)和保障。由此，形成社會多元主體參與的，依靠多種治理方式共同發(fā)揮作用的食品安全多維治理模式。在這方面，發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了許多有益的嘗試，典型的有美國的“通告一評議制度”、“大規(guī)模侵權(quán)集團(tuán)訴訟制度”，日本的“食品安全委員會制度”等等，其治理效果良好。究其原因，這不僅歸因于發(fā)達(dá)國家食品安全的立法緊跟時(shí)代步伐和配套法律的完備及食品監(jiān)管制度具有合理性和可行性的社會基礎(chǔ)，更在于上述原因所依托的社會結(jié)構(gòu)以及相互間所形成的良性制衡關(guān)系。反觀我國，在社會治理上長期依賴政府家長式的管理，其他社會主體多被動參與，缺乏獨(dú)立表達(dá)主張的渠道，這進(jìn)一步導(dǎo)致了食品安全的社會性與治理主體及其治理方式單一性間的矛盾。食品安全單一治理的不足

在我國目前的食品安全防控體系下，政府位于核心地位，這是不爭的事實(shí)，也是情勢所需?！吨腥A人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第4、5、6條就政府對食品安全予以監(jiān)管作了總括性的規(guī)定，其中第4條規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定、組織查處重大的食品安全事故”。政府為實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營安全的目的，調(diào)動大量的社會資源，建立食品安全防控體系，開展了一系列專項(xiàng)整治行動，收到了一定的效果。然而，為何目前消費(fèi)者依然對國內(nèi)市場上的食品安全憂心忡忡，這是一個(gè)值得反思的問題。究其原因，可能源自當(dāng)前食品安全單一治理仍存在的幾方面不足：

第一，治理資源有限。食品生產(chǎn)經(jīng)營活動是一種市場行為，其安全問題產(chǎn)生于食品生產(chǎn)經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)。更重要的是，目前我國食品行業(yè)呈現(xiàn)出“準(zhǔn)入門檻低”、“行業(yè)主體多”、“從業(yè)人員多且素質(zhì)參差不齊”的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，我國擁有各類食品生產(chǎn)企業(yè)總計(jì)45萬余家，10人以下的小作坊約35萬家，占食品生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的80%。而囿于行政成本等因素的考量，無論何種行業(yè)，有關(guān)的執(zhí)法資源總量都不可能無限擴(kuò)張，單靠政府力量很難做到有效監(jiān)管。這導(dǎo)致我國食品安全危害源呈現(xiàn)點(diǎn)狀、面狀、鏈狀的現(xiàn)象，責(zé)任主體分散化、碎片化，行政治理難度較大。

第二，治理效率低下。我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有層級設(shè)置、職能分工、區(qū)域劃分的特征。例如，《食品安全法》第5條規(guī)定：“上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。這種分層級模式在實(shí)踐中弊端頗多，一是容易造成信息傳遞效率低，從發(fā)現(xiàn)問題到上級決策再到下達(dá)執(zhí)行用時(shí)較長：二是容易出現(xiàn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，使協(xié)調(diào)有一定難度。隨著食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的跨區(qū)域進(jìn)行，這種看似合理的分層級監(jiān)管模式不利于及時(shí)應(yīng)處食品安全問題。再如，《食品安全法》第6條規(guī)定：“縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通，密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任?！边@種分職權(quán)模式，原本意在互為補(bǔ)充、互相監(jiān)督，實(shí)踐中卻導(dǎo)致了權(quán)限模糊，溝通不暢，部門利益傾向嚴(yán)重等問題。

第三，治理責(zé)任弱化?！妒称钒踩ā返?5條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中不履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故，造成嚴(yán)重社會影響的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。”這一規(guī)定并未對監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)的程度進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的區(qū)分，也未對“重大食品安全事故”和“嚴(yán)重社會影響”給予合理的解釋，這給相關(guān)責(zé)任人逃避責(zé)任客觀上留下了空間。此外，行政監(jiān)管部門在責(zé)任的承擔(dān)方式上行政化色彩濃厚。并未與行政訴訟中行政不作為的責(zé)任承擔(dān)方式相銜接，權(quán)威性和實(shí)效性不足，缺乏具體操作性。

綜上所述，現(xiàn)行的食品安全治理模式未能有效治理食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為，以單一的行政成本投入為代價(jià)實(shí)現(xiàn)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的單一治理模式具有明顯的不可持續(xù)性。

三、食品安全多維治理的選擇

在食品安全多維治理架構(gòu)中，主要包括行政治理、經(jīng)濟(jì)規(guī)制以及司法訴訟等方式，其中行政治理及缺點(diǎn)如前述。經(jīng)濟(jì)規(guī)制主要指食品安全的利益相關(guān)者通過市場價(jià)格、信用、產(chǎn)權(quán)、信息等經(jīng)濟(jì)手段對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動予以市場控制的治理模式。在這一依托市場經(jīng)濟(jì)自由公平運(yùn)行的模式中，生產(chǎn)經(jīng)營者對自身信用的重視和完善的信息機(jī)制是經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。但當(dāng)前，食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域信息傳播混亂無序，生產(chǎn)經(jīng)營者為了提高銷量而進(jìn)行虛假宣傳，政府又未及時(shí)有效發(fā)布治理信息，造成消費(fèi)者獲取信息的渠道狹窄，信息不對稱現(xiàn)象大量存在。此外，生產(chǎn)經(jīng)營者的自律意識和信用意識不強(qiáng)，生產(chǎn)經(jīng)營安全征信機(jī)制仍不完善，違法成本過低，這都造成經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮的效果有限。

司法訴訟方式在食品生產(chǎn)經(jīng)營安全問題的治理上，具有以下優(yōu)勢：首先，在治理基礎(chǔ)上，行政治理食品安全的單一治理手段模式，往往基于職責(zé)所在，而非直接利益所系，導(dǎo)致其沒有足夠的動力監(jiān)管，即在監(jiān)管者未必是直接利益關(guān)系者的情勢下，其手中的權(quán)力容易受到權(quán)力尋租的影響，為了個(gè)人私利而不履行或不嚴(yán)格履行職責(zé)。而司法訴訟的提起者主要源于與食品安全息息相關(guān)的一般消費(fèi)者，食品不安全將導(dǎo)致其直接的人身和財(cái)產(chǎn)利益受損。其對食品生產(chǎn)經(jīng)營安全問題本能上會給予最大關(guān)注，并渴望獲得權(quán)利救濟(jì)。由此可預(yù)見，在司法訴訟模式下私人（私主體）推動的食品安全監(jiān)督與救濟(jì)實(shí)施更為直接和有效。其次，在權(quán)利救濟(jì)方面，行政治理對違法者給予經(jīng)濟(jì)處罰和（或）剝奪經(jīng)營資格。是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和市場競爭監(jiān)管的層面要求違法者承擔(dān)的責(zé)任，對消費(fèi)者直接損害的填補(bǔ)則明顯不足。在這種處罰與救濟(jì)模式下，以處罰為主，客觀上易出現(xiàn)消極的救濟(jì)效果，不利于發(fā)動消費(fèi)者的廣泛參與。在司法訴訟模式下判令問題食品生產(chǎn)經(jīng)營者對消費(fèi)者進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)賠償與精神撫慰，能更好地彌補(bǔ)消費(fèi)者利益，達(dá)成積極的救濟(jì)效果，真正激勵(lì)與食品安全利益最為相關(guān)者的維權(quán)意識和行動意愿。再次，從法治觀念的養(yǎng)成角度言，一味地強(qiáng)化行政力量的運(yùn)用，容易致使民眾習(xí)慣性地把一切公共事務(wù)甩給政府，造成自身對公共事務(wù)的漠視與懈怠，不利于公民意識的養(yǎng)成。司法是公民意識表達(dá)的重要途徑，公民的維權(quán)意識高漲有利于推動食品安全的相關(guān)訴訟，同樣一個(gè)成熟的訴訟模式有利于促進(jìn)廣大社會主體積極參與到食品安全事故的防治中來，兩者相輔相成。

當(dāng)前，由食品安全糾紛引發(fā)的訴訟主要有兩類：一是基于直接損害消費(fèi)者人身和財(cái)產(chǎn)利益而提起的侵權(quán)之訴：二是由于食品安全問題危害社會公共利益而提起的公益訴訟。前者在《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》、《食品安全法》相關(guān)條款中均有規(guī)定。譬如，《食品安全法》第96條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！薄吧a(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款10倍的賠償金?！痹摋l款的規(guī)定看似對一般受侵害者給予了有效救濟(jì)依據(jù)，但是由于一般消費(fèi)者通常相對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者往往處于弱勢地位，在實(shí)際訴訟操作過程中有一定難度。一方面在于舉證上的困難，另一方面還在于單個(gè)訴訟的成本過高，即便是給予“支付價(jià)款10倍的賠償金”也不足以消解單個(gè)維權(quán)者對訴訟困局的擔(dān)憂。為此，有必要在完善私人訴訟實(shí)施的同時(shí)，關(guān)注公益訴訟對食品安全問題的應(yīng)對。2013年實(shí)施的新《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新《民事訴訟法》）第55條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。此條款被認(rèn)為首次明確承認(rèn)了我國公益訴訟制度，為食品安全問題的司法治理提供了新的解決路徑。

近現(xiàn)代法律發(fā)展史表明，法律不僅能消極被動地維護(hù)現(xiàn)行秩序，還承擔(dān)著積極促成理想狀態(tài)實(shí)現(xiàn)的使命，能動地建構(gòu)著理想的社會秩序。由是觀之。設(shè)立公益訴訟的終極目的，并非為了簡單的利益救濟(jì)，而是為了更好地促進(jìn)社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。公益訴訟機(jī)制突破了傳統(tǒng)訴訟法原理為自身權(quán)益而起訴的限制，鼓勵(lì)社會主體關(guān)注社會公共問題的解決，將訴訟機(jī)制由私人權(quán)益的救濟(jì)擴(kuò)展至私人主體社會責(zé)任的承擔(dān)。在這一訴訟架構(gòu)下，法律所設(shè)定的責(zé)任的實(shí)踐目的，一方面起到威懾和打消行為人實(shí)施造成將來損害的行為的動機(jī)的作用，另一方面獎(jiǎng)勵(lì)那些積極參與維護(hù)社會公共利益的行為人，即賦予廣大社會主體提起訴訟的資格和能力，以更好地促進(jìn)社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。食品安全公益訴訟相比普通侵權(quán)之訴的優(yōu)勢在于，其起訴資格和條件并不要求有直接損害事實(shí)的發(fā)生，原告并不要求是行為的直接利害關(guān)系人，只需要有合理理由判斷食品安全公共利益已經(jīng)或正在受到威脅，有被損害的事實(shí)或潛在可能即可。當(dāng)然，這里所謂的“潛在可能”，并非是一種主觀臆斷，而是一種現(xiàn)實(shí)發(fā)生的狀態(tài)，只不過這種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的評價(jià)是以社會公共利益為基準(zhǔn)的，即在一定程度上可以合理地延伸利益損害出現(xiàn)的識別階段，做到事先預(yù)防。事實(shí)上，從社會公共利益的理性認(rèn)知向?qū)嵺`理性轉(zhuǎn)化的過程中，社會公共利益并非為一個(gè)絕對概念，只是一個(gè)相對范疇，在一定情勢下可以作出有利于實(shí)現(xiàn)社會公共利益的解釋，即合理擴(kuò)大和延伸社會公共利益的內(nèi)涵和外延。這樣可將違法行為有效遏制在萌芽狀態(tài)，防止大規(guī)模食品危害事件的發(fā)生。

我國食品安全公益訴訟的實(shí)施，首要解決的是對新《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的兩類公益訴訟主體作出準(zhǔn)確界定。其規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這類主體較容易識別，主要為法律明確授權(quán)的國家機(jī)關(guān)，關(guān)于何種類型的“有關(guān)組織”能夠成為公益訴訟的主體有待進(jìn)一步明確。筆者認(rèn)為可將“有關(guān)組織”作傾向于社會團(tuán)體的解釋，為社會大眾積極參與社會問題的治理提供通道。當(dāng)然，即便我國立法與相關(guān)法律解釋確認(rèn)社會團(tuán)體參與公益訴訟的主體資格，但其組織分散、專業(yè)性差等缺陷也會嚴(yán)重影響訴訟能力。截止2011年底，在民政部門登記的社會團(tuán)體達(dá)25.5萬家，其中以食品安全為主要關(guān)注對象的數(shù)量少、規(guī)模小、組織性弱，沒有形成如美國農(nóng)產(chǎn)品安全聯(lián)盟般的全國性團(tuán)體。為此，推動社會團(tuán)體積極參與食品安全公益訴訟，建議從以下方面人手：

第一，建設(shè)專業(yè)社會團(tuán)體，提升其維權(quán)能力。有關(guān)食品安全領(lǐng)域的社會團(tuán)體主要有具有半官方性的食品行業(yè)協(xié)會和食品安全民間公益組織。食品行業(yè)協(xié)會是介于政府、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間，并為食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)提供咨詢、溝通、監(jiān)督、自律、協(xié)調(diào)等服務(wù)的社會團(tuán)體組織，在我國具有服務(wù)政府與服務(wù)企業(yè)的雙重功能。其角色定位存在一定程度的模糊性。在特定情境下，食品行業(yè)協(xié)會的功能更傾向于準(zhǔn)行政主體，讓其作為食品安全公益訴訟的原告發(fā)揮作用，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。食品安全民間公益組織與食品行業(yè)協(xié)會相比更具有“草根性”，也是最具潛力的食品安全公益訴訟的原告。

第二，優(yōu)化食品安全公益訴訟程序。公益訴訟不以原告的直接利益受損為起訴前提，存在實(shí)體權(quán)利與訴訟權(quán)利相分離的可能。因此，公益訴訟在程序制度方面具有區(qū)別于普通私益訴訟的特征，在私益訴訟中適用的辯論主義和處分原則在公益訴訟中受到限制，而一定的職權(quán)探知主義和職權(quán)進(jìn)行主義得到采納。公益訴訟一般會設(shè)定前置審查程序來避免濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，法院要求公益訴訟的原告窮盡現(xiàn)有行政救濟(jì)途徑后才能提起公益訴訟。在食品安全領(lǐng)域，考慮到我國行政監(jiān)管職權(quán)設(shè)置的相對分散、跨區(qū)域、多層級的特點(diǎn)，以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)所具有的巨大社會影響，要求成長中的社會團(tuán)體窮盡現(xiàn)有的救濟(jì)途徑并不現(xiàn)實(shí)，且效率不高。在對專業(yè)社會團(tuán)體予以建設(shè)和能力提升的同時(shí)，可以優(yōu)化食品安全事件發(fā)生后公益訴訟的適用程序，其中科學(xué)、便利地設(shè)計(jì)食品安全公益訴訟前置審查要件尤為重要。

第三，設(shè)立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制。無論是從減少原告訴訟成本，還是從獎(jiǎng)勵(lì)原告的社會責(zé)任感，激勵(lì)更多社會主體負(fù)責(zé)任地參與到食品安全治理事業(yè)中的角度講，公益訴訟激勵(lì)機(jī)制的確立都是必要的。針對提起公益訴訟的社會團(tuán)體，法院可以酌情對原告勝訴的給予一定的物質(zhì)激勵(lì)，因?yàn)樯鐣F(tuán)體（相對國家為私主體）沒有義務(wù)替國家機(jī)關(guān)履行執(zhí)法職責(zé)。2014年初，最高人民法院發(fā)布了第6批指導(dǎo)性案例，其中第23號“孫銀山訴南京歐尚超市有限公司江寧店買賣合同糾紛案”認(rèn)為，消費(fèi)者購買到不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，要求銷售者或者生產(chǎn)者依照《食品安全法》規(guī)定的支付價(jià)款10倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標(biāo)準(zhǔn)賠償?shù)?，不論其購買時(shí)是明知還是不知食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，人民法院都應(yīng)予以支持。但是應(yīng)注意到，該指導(dǎo)案例所涉及的案件金額不大，且是由單個(gè)消費(fèi)者提起的侵權(quán)之訴——有別于公益訴訟，因此在實(shí)踐中仍需根據(jù)案情，合理裁判。