淺談城管體制改革的困境與對(duì)策

作者簡(jiǎn)介：徐嫚（1990.10-）性別：女，民族：漢族，籍貫：江蘇省連云港人，職務(wù)：學(xué)生，學(xué)歷：碩士研究生，單位：南京工業(yè)大學(xué)，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政治與行政。

摘要：我國(guó)城管的執(zhí)法陷入尷尬處境，執(zhí)法案件屢次發(fā)生，在全國(guó)引起強(qiáng)烈的反響，有些案件甚至導(dǎo)致地方性群體事件。因此，有必要結(jié)合社會(huì)熱點(diǎn)對(duì)城管執(zhí)法體制的改革方向進(jìn)行研究與探討。本文從多個(gè)方面綜合考慮，探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的城管執(zhí)法新路子。

關(guān)鍵詞：城管行政執(zhí)法；體制改革；職能交叉；對(duì)策

2013年5月24日，22歲的女小販李盛燕帶著一歲多的女兒欣欣在廣州大道南靠近客村立交處占道擺賣番石榴，城管執(zhí)法人員在試圖趕走李盛燕時(shí)與之發(fā)生沖突。2個(gè)月后，李盛燕委托律師起訴城管部門(mén)，這是我國(guó)廣州小販狀告城管的第一案，在全國(guó)范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注。

2013年十八屆三中全會(huì)召開(kāi)后，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布。《決定》首次明確指出：“要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)……理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！敝醒雽⒊枪芨母镒鳛橹卮髥?wèn)題在《決定》中提及，是順應(yīng)民意之舉，城管體制改革迫在眉睫。

一、我國(guó)城管現(xiàn)行體制的困境

在這場(chǎng)城管與民眾利益的對(duì)峙中，與“處于弱勢(shì)位置”民眾進(jìn)行比較，城管卻淪為這次改革中的承擔(dān)主體，廣泛的社會(huì)新聞媒體報(bào)道讓城管在日常執(zhí)法工作中面臨困難，無(wú)法正常開(kāi)展執(zhí)法工作，最后導(dǎo)致城管執(zhí)法陷入了比較尷尬的處境，由于城管體制建設(shè)不完善讓城管在執(zhí)法過(guò)程中缺乏依據(jù)，當(dāng)城管與民眾發(fā)生沖突時(shí)城管執(zhí)法比較模糊。究其原因，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面綜合作用的結(jié)果。

（一）城管作為行政主體定位模糊——“無(wú)法可依”

城管的執(zhí)法依據(jù)、內(nèi)容、手段與要求等方方面面自其成立以來(lái)都處于“無(wú)政府”管制的自由狀態(tài)，缺少一部實(shí)際意義上全國(guó)性的城市管理方面的法律規(guī)范，在實(shí)際執(zhí)法時(shí)沒(méi)有可以參考或量化的法律條例，進(jìn)而使得城管“借法執(zhí)法”，卻也實(shí)屬無(wú)奈，最終跟民眾產(chǎn)生沖突，不利于城市管理工作，理應(yīng)“有權(quán)可依”的城管執(zhí)法部門(mén)，最終則陷入了“無(wú)法可依”的尷尬境地。

（二）城管執(zhí)法體制不完善——職權(quán)分工尚不明晰

隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，城管也順勢(shì)而生，但是從城管執(zhí)法的歷史來(lái)看，才短短的幾個(gè)年頭，沒(méi)有積累很多經(jīng)驗(yàn)和模式，在一些城市中設(shè)立了城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，用于日常城市執(zhí)法管理，但對(duì)于這一機(jī)構(gòu)，國(guó)家還沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理，其隸屬部門(mén)也沒(méi)確定。根據(jù)現(xiàn)有的省、市設(shè)置來(lái)講，城管執(zhí)法主要還是由本省、市政府主管，但是城管執(zhí)法的職責(zé)設(shè)定各省、市并不相同，基本處于分離的狀態(tài)。

（三）城管執(zhí)法隊(duì)伍存在的問(wèn)題——整體素質(zhì)偏低

對(duì)于現(xiàn)在的城管來(lái)講，城管這支管理機(jī)構(gòu)時(shí)間還很短，城管執(zhí)法人員也是由多個(gè)城市管理部門(mén)中的一些基層人員組成，城市執(zhí)法管理能力較弱，素質(zhì)普遍低下，對(duì)于法律茫然無(wú)知。

二、城管體制改革的前景分析

經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)城管管理工作還處在發(fā)展初期，很多管理方式方法等都需要完善。根據(jù)北京國(guó)際城市發(fā)展研究院對(duì)“十一五”中國(guó)城市價(jià)值進(jìn)行的綜合調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城市正在處于飛速發(fā)展時(shí)期，城市價(jià)值在不斷快速提升，為保證城市和諧發(fā)展，這就更加需要一個(gè)城市“維護(hù)者”，其中，城管作為一個(gè)重要的城市管理部門(mén)，有著義不容辭的責(zé)任。因此，為了更好的管理城市，促進(jìn)城市和諧發(fā)展，城管體制應(yīng)該向以下兩方面發(fā)展：

（一）改革的根本：實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的法治化和規(guī)范化

快速形成一部適用于全國(guó)各個(gè)城市的整體性綜合城市執(zhí)法法律，給城市執(zhí)法樹(shù)立法律框架，在法律中確定城管的社會(huì)地位、職責(zé)、組織形式、法律性質(zhì)、活動(dòng)準(zhǔn)則等，讓城管執(zhí)法變得有法可依，科學(xué)執(zhí)法，為其執(zhí)法工作創(chuàng)造良好的環(huán)境，以此實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法逐漸規(guī)范化和法制化，這也是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的要求，也是更好的實(shí)現(xiàn)城市管理隊(duì)伍向現(xiàn)代化管理的重要保障。

（二）改革的目的：建立“權(quán)責(zé)明晰，聯(lián)合執(zhí)政”的內(nèi)部行政關(guān)系

協(xié)調(diào)好城管中不同部門(mén)之間和城管與其他部門(mén)的關(guān)系，避免城管作為一支單獨(dú)的部門(mén)進(jìn)行管理活動(dòng)，同時(shí)要設(shè)置好組織結(jié)構(gòu)，由市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各個(gè)城市部門(mén)共同參與執(zhí)法的法律制度，確保各個(gè)部門(mén)力量一起做好城管執(zhí)法工作，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，這也是新時(shí)期城管改革的主要方向。

三、城管體制改革的對(duì)策分析

重塑城管形象，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，不斷提升人民群眾對(duì)于城管工作的滿意度和認(rèn)同感，這是今后我國(guó)城管體制改革的根本立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，使城管的執(zhí)法行為真正做到以民為鑒，為民謀利。

1. 從行政體制上確定城管的獨(dú)立主體地位。從行政體制上確定城管獨(dú)立的主體地位，這是我國(guó)城市管理體制改革所要解決的一個(gè)重要難題。著力將城管執(zhí)法工作從“大城市建設(shè)”的體系中分離出來(lái)，努力構(gòu)建一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的城管組織體系，設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的國(guó)家城市管理執(zhí)法局，各省、區(qū)、市相應(yīng)的設(shè)立城管綜合執(zhí)法局，從而一步步穩(wěn)妥地攻克城管執(zhí)法立法難的問(wèn)題。

2. 建立一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)全面的城管隊(duì)伍?，F(xiàn)階段的城管部門(mén)還需要進(jìn)一步完善，城管管理體制還不健全，由上至下，各部門(mén)協(xié)同管理的組織形式還需要完善。因此，在縱向方面，需要建立一個(gè)“國(guó)家-地方-基層”三位一體的城市管理體制，實(shí)現(xiàn)城管統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理；在橫向方面，根據(jù)城市管理工作具體設(shè)置相關(guān)崗位組織相關(guān)部門(mén)，設(shè)置城管組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范城管人員行為，提高其綜合能力。此外，從錄用源頭上，對(duì)報(bào)考城管人員提升“門(mén)檻”要求；針對(duì)城管內(nèi)部隊(duì)伍建設(shè)也應(yīng)得到重視，增設(shè)專門(mén)的專家機(jī)構(gòu)，定期開(kāi)設(shè)課程進(jìn)行對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行思想教育與考核，以保證城管隊(duì)伍的純潔性，提高執(zhí)法人員本身的素質(zhì)。

3.管理主體多方化，攤販規(guī)制科學(xué)化?，F(xiàn)階段，我國(guó)城管的執(zhí)法對(duì)象主要是各地的流動(dòng)攤販，對(duì)此可以采取以下措施對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化的管理：首先，應(yīng)該建立流動(dòng)攤販資格認(rèn)證制度，從制度上嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)禁小攤販隨意擺攤，賺取外快，普及法律的嚴(yán)肅性；其次，全方位地提高不同場(chǎng)所的利用效率，最大限度地滿足不同層次、不同時(shí)間、不同區(qū)域的民眾需求與經(jīng)商需要；第三，在行使處罰權(quán)的時(shí)候，采用罰款與繳費(fèi)部門(mén)分離的制度，以保證城管執(zhí)法的公開(kāi)與透明，避免權(quán)力的濫用與民眾的猜忌和不必要的矛盾。

如此以來(lái)，自然會(huì)營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍，有效地解決了政府與社會(huì)公眾之間的矛盾，正如美國(guó)廢奴運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖菲利普斯所說(shuō)：“若沒(méi)有公眾輿論的支持，法律是絲毫沒(méi)有力量的”，所以，也只有城管執(zhí)法得到了公眾的支持，才能樹(shù)立起執(zhí)法權(quán)威，進(jìn)而正大光明的成為一個(gè)和諧社會(huì)的“維護(hù)者”。（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)）

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