美國聯(lián)邦政府高等教育財政資助立法的歷史發(fā)展與啟示

劉旭東，梁 麗，甘少杰

（1．華北理工大學 高等教育研究所，河北 唐山 063009；2．河北科技大學 外國語學院，河北 石家莊 050018；3．渤海大學 卓越學院，遼寧 錦州 121013）

立法產(chǎn)生的效力能夠?qū)κ挛锇l(fā)展產(chǎn)生有利和積極的影響。奉行“法律至上”的美國，高等教育在發(fā)展進程中一直與聯(lián)邦立法相互聯(lián)系，而聯(lián)邦立法也始終能夠在美國高等教育的發(fā)展中起到重要作用。美國聯(lián)邦政府影響高等教育的基本方式是通過聯(lián)邦資助影響其財政，資助的主要方式是科研撥款和大學生資助，而每次重大資助項目的誕生都伴隨著聯(lián)邦立法的出臺。資助效力被認為是最具代表性，也是最重要的美國高等教育法治效力之一［1］。國會通過立法授權(quán)聯(lián)邦或地方政府為高等教育發(fā)展提供必要的經(jīng)費。美國高等教育立法基本都涉及經(jīng)費問題，并且都以大量的條款來規(guī)定資助的項目、授權(quán)經(jīng)費的多少、怎樣分配資金、怎樣申請項目、怎樣使用經(jīng)費、怎樣監(jiān)督項目的執(zhí)行等內(nèi)容。

聯(lián)邦政府通過一系列的聯(lián)邦資助立法，在擴大高等教育機會和服務國家安全、經(jīng)濟等核心利益領(lǐng)域健全了高等教育財政資助體制。美國聯(lián)邦政府高等教育財政資助的發(fā)展完善與其資助立法緊密相關(guān)，完備的聯(lián)邦政府高等教育財政資助法制體系建設經(jīng)歷了不同的歷史發(fā)展階段，所積累的經(jīng)驗極具借鑒價值。

一、美國聯(lián)邦政府高等教育財政資助立法的歷史演進

（一）高等教育法治肇始期（19世紀中期之前）這一時期聯(lián)邦政府高等教育財政資助處于孕育雛形階段，沒有形成機制完備、制度健全、手段合理的資助形態(tài)。1785年和1787年聯(lián)邦政府首先頒布實施了《西北土地法令》，允許從西北部地域開拓出來的州提供兩個或兩個以上鎮(zhèn)區(qū)的聯(lián)邦土地去支持高等教育，這就為聯(lián)邦政府支持教育確立了原則。但學院們擔心失去自治，并沒有積極配合，因而這一法令沒有得到真正實施。

1861年爆發(fā)的南北戰(zhàn)爭促使聯(lián)邦政府下決心去積極干預國家事務，希望能夠為壟斷資本主義的發(fā)展開辟道路。聯(lián)邦政府選擇了高等教育作為突破口，決心徹底改變高等教育與社會的隔閡［2］。1862年在林肯總統(tǒng)的支持下，國會眾議員莫里爾（Justin S．Morrill）提出了一項有關(guān)高等教育內(nèi)容的議案獲得了通過，這就是著名的《莫里爾法案》。該法案的頒布標志著聯(lián)邦政府開始第一次大規(guī)模插手高等教育財政事務，樹立起了聯(lián)邦政府資助高等教育的最初形式，對美國高等教育起了革命性的影響。

在此項基金的資助下，美國產(chǎn)生了大量“贈地學院”或“土地學院”。大量農(nóng)工學院的產(chǎn)生，開啟了美國構(gòu)建現(xiàn)代大學體系的序幕?！赌餇柗ò浮反_立了聯(lián)邦資助高等教育的新模式，為高等教育的發(fā)展注入了新資金。從最初的對農(nóng)業(yè)教育提供資金，轉(zhuǎn)變到后期為工業(yè)和機械教育提供資助。在之前的美國高等教育財政資助以民間私人資助占主導地位，《莫里爾法案》的出臺標志著聯(lián)邦政府以土地贈予的形式正式介入高等教育，開啟了聯(lián)邦政府以立法形式資助高等教育的時代。

（二）高等教育法制創(chuàng)建期（南北戰(zhàn)爭到二戰(zhàn)前）這一時期，聯(lián)邦政府高等教育財政資助的初級形態(tài)已經(jīng)形成，大量職業(yè)教育資助法案的頒布實施促進了聯(lián)邦資助的發(fā)展進步?！赌餇柗ò浮分螅?9世紀余下的幾十年里，贈地形式的資助一直持續(xù)。1890年國會通過永久立法，頒布實施了《第二莫里爾法案》，每年為贈地學院撥出款項用于教學。同時，聯(lián)邦政府不斷鼓勵創(chuàng)建農(nóng)業(yè)和機械技術(shù)學院，在多個領(lǐng)域延續(xù)和擴大贈地法案的影響。1887年通過了《海奇法案》（Hatch Act）鼓勵農(nóng)業(yè)研究，聯(lián)邦政府提供經(jīng)費建立農(nóng)業(yè)實驗站；1914年通過的《史密斯－利弗法案》（Smith－Lever Act），擴大了學院規(guī)模和服務范圍，促進了南方各州和邊疆地區(qū)的農(nóng)業(yè)和家政教育改革與發(fā)展；1917年通過的《史密斯－休斯法》（Smith－Hughes Act）使職業(yè)教育制度化［3］。這一法案還第一次建立了聯(lián)邦對職業(yè)教育的關(guān)心、資助教師的培養(yǎng)和建立聯(lián)邦職業(yè)教育董事會。

此外，這一時期還頒布了《國防訓練計劃》、《國防職業(yè)教育法》、《鄉(xiāng)村職業(yè)教育法案》等職業(yè)教育資助法案。聯(lián)邦政府通過加強職業(yè)立法和軍事服務立法來鞏固聯(lián)邦在高等教育中的作用。

（三）高等教育法治完善期（二戰(zhàn)至20世紀70年代）這一時期由于受羅斯福新政，特別是約翰遜總統(tǒng)“偉大社會”運動的影響，高等教育財政資助呈現(xiàn)出聯(lián)邦財政集中干預加強的趨勢，表現(xiàn)形式之一就是聯(lián)邦政府集中立法實施強大的財政資助。因此，這一時期也就成為聯(lián)邦政府高等教育財政資助立法的高峰期。本期聯(lián)邦政府立法集中出臺，反映了聯(lián)邦加強高等教育財政資助的決心，其中具有代表性的法案和決議列示如下（表1）：

表1 高峰期聯(lián)邦政府高等教育財政資助主要法案一覽表

以上這些資助立法，表明聯(lián)邦政府為增加入學機會和為引導高等教育朝著更加注重專業(yè)教育的方向發(fā)展所做出的努力。在高等教育大眾化時期，聯(lián)邦政府的這些立法活動突出地表明它所致力于改善教育歧視、學生入學、爭取民權(quán)、基礎(chǔ)研究的資助目標，以及針對特定人群的教育制度和課程方面的專項資助。這些法律正式建立起聯(lián)邦資助高等教育的基本框架體系，完善了聯(lián)邦政府科研撥款和大學生資助的原則。

（四）高等教育法治強勁延續(xù)期（20世紀80年代以后）20世紀80年代里根上臺執(zhí)政后，在高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┝司o縮的財政政策，充分發(fā)揮市場的價格調(diào)節(jié)機制，在一定程度上抑制了政府的宏觀調(diào)控職能，選擇機制成為高等教育財政資助的主要方式?？肆诸D上臺后，執(zhí)行了折中的“第三條道路”財政政策，適時調(diào)整修正了里根以來對市場機制的過度放任，通過政府與市場的有機合作，在聯(lián)邦高等教育財政資助領(lǐng)域確立了“政府－大學－市場”組合模式下的動態(tài)平衡資助機制。這一超越前期政府集中干預或者市場任意發(fā)揮的生態(tài)型的資助機制依然是在大量聯(lián)邦資助立法的規(guī)范下形成的。

在1980年例行延長了《高等教育法》修訂案，將國家直接學生貸款更名為帕金斯貸款，繼續(xù)延續(xù)了對助學貸款項目的強化；同年，頒布了《貝杜法案》（Bayh－Dole Act），為高校順利轉(zhuǎn)讓科研成果和加強校企合作提供了政策支持；1986年修訂的《高等教育法》，設立了“本科生家長貸款項目”，進一步豐富了學生貸款類型，滿足了更多學生群體的貸款要求；1992年《高等教育法》修訂案，提出了學生直接貸款改革的方案；1993年9月23日，克林頓簽署了《國家與社區(qū)信托法》，允許大學生在其畢業(yè)后兩年內(nèi)通過參加國家或社區(qū)的服務來償還上學費用；1994年和1996年克林頓政府又兩次提出新的《士兵權(quán)利法案》，提高工人補助，擴大工人的就業(yè)機會；1997年克林頓進行了大刀闊斧的減稅計劃，當年出臺了《希望獎學金減稅法》和《終身學習減稅法》兩部法案，建立起了“希望獎學金”（Hope Scholarships）和“終身學習的稅收信用”（Life－time Learning Tax Credits），以幫助中等收入的學生和家庭負擔大學教育的費用；1997年通過的《納稅人救濟法》，建立了為學生籌集終身學習費用的稅收貸款項目；1998年聯(lián)邦政府對《高等教育法》進行了第七次修訂，也是該法案在20世紀的最后一次修訂，進一步穩(wěn)定了聯(lián)邦政府大學生資助政策的基本框架。這次修訂固定下了聯(lián)邦政府直接貸款與依托于金融中介的擔保貸款兩種學生貸款模式。福特直接貸款與原來間接形式的聯(lián)邦“斯坦福貸款”共同構(gòu)成了大學生貸款的基本形式，并且二者之間保持了一種競爭機制。

2000年以來，聯(lián)邦政府又陸續(xù)出臺了《美國2000年教育戰(zhàn)略》《2000年目標：美國教育法》《安全學校法》《學校——工作機會法》《學生貸款改革法》《全國服務信托法》《學生貸款拖欠免除擴大法》等法案。聯(lián)邦政府在高等教育發(fā)展中正是通過立法來不斷調(diào)整自身所應承擔的責任，以多種形式投入教育經(jīng)費。

二、美國聯(lián)邦政府高等教育財政資助立法的歷史經(jīng)驗與不足

經(jīng)過各個階段的立法建設，美國聯(lián)邦政府高等教育財政資助已經(jīng)形成了制度完備的保障體系。高等教育成文法與判例法在高等教育發(fā)展中協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，使得美國高等教育無處、無時不受到法律的保護和制約。值得注意的是，美國在加強新建立法的同時，也注重對高等教育相關(guān)法規(guī)的不斷修訂，以使它們能夠更好地為美國社會政治、經(jīng)濟、文化建設服務。如《高等教育法》每隔幾年就修訂一次，《國防教育法》也是如此。通過不斷修訂，高等教育法律能更加有效地適應時代要求，幫助、引導和管理高等教育更健康發(fā)展。健全的法制體系是聯(lián)邦政府在調(diào)整高等教育財政資助政策的歷史進程中不斷改革與積累的結(jié)果。對此，布魯貝克回顧戰(zhàn)后聯(lián)邦立法歷程后認為，“在1972年，當聯(lián)邦政府成為高等教育的主要資助者時，實際上這是在這之前一個多世紀的立法實踐的偉大收獲”［3］。

美國聯(lián)邦政府通過立法規(guī)范，采取科學研究撥款和大學生資助兩種主要方式將公共資金源源不斷地匯入大學賬戶，創(chuàng)造著美國科技的繁榮，推動了教育民主進步。在造就巨大輝煌的同時，卻也因為立法條款對資金使用的強迫性和限制性，干擾與阻礙了大學保有的傳統(tǒng)精神。大學自治和學術(shù)自由精神在聯(lián)邦法規(guī)的規(guī)制下不斷迷失方向。以1958年的《國防教育法》為例，該法案要求獲得國防貸款和研究生獎學金的學生進行效忠美國簽名，并以此作為獲得資助的條件；同樣，G．I．法案在向退伍軍人提供再培訓資助的同時，也設立了各種限制條款，學校在如何開展教學活動中受到了種種約束。布魯貝克曾經(jīng)嚴肅地指出，“大學完全自治必然要求完全的經(jīng)費獨立”［4］，但自從大學求助于外部資金以來，大學真的很難再重現(xiàn)學院時代的純潔了，大學對獨立性的奮爭與聯(lián)邦資金的立法強迫性形成了無法解決的矛盾。

三、美國經(jīng)驗對中國健全高等教育財政資助立法的啟示

美國聯(lián)邦政府的每一次重要高等教育資助政策改革都伴隨著資助立法的出臺，教育資助與資助立法相輔相成。盡管中美兩國體制不同，但同為中央政府，美國聯(lián)邦的經(jīng)驗對中國確有可借鑒之處。新中國成立以來，我國高等教育財政資助立法嚴重滯后，目前尚未見到全國人大制定的有關(guān)高等教育財政資助方面的專門法律，只有在學校條例或者教育法規(guī)中才能夠找到關(guān)于教育財政資助方面的條款?？陀^地說，改革開放以來我國高等教育立法取得了長足進步，特別是以1993年頒布《中華人民共和國教師法》為標志，我國進入了高等教育立法的快速發(fā)展階段，并且自2004年以來邁進了立法的完善階段［5］。但眾多教育法規(guī)中缺少有關(guān)教育財政方面的具體要求。另外，盡管已制定的有關(guān)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法及相關(guān)的教育法規(guī)對高等教育財政資助作出了某些規(guī)定，但這些規(guī)定都比較寬泛，缺乏可操作性，不可能全面規(guī)范教育財政資助行為。到目前為止，高等教育財政資助的立法仍然無法滿足高等教育事業(yè)的發(fā)展需要。

由于缺乏有效的法律保障，教育財政資助在國民經(jīng)濟中的分配比例一直偏低。教育財政資助的嚴重不足、資助不到位、投入錯位等問題都與缺乏法律的硬性規(guī)定有關(guān)，與缺乏專門的教育財政資助立法有關(guān)，這已經(jīng)成為普及和發(fā)展高等教育的嚴重障礙。如果說政府出臺專門財政資助立法困難較大，尚需時日的話，國家可以先行考慮在專項立法，或者輔助立法方面多做完善性工作。比如有關(guān)鼓勵社會捐贈的法制完善方面。當前我國相關(guān)的利益補償機制尚未健全，在鼓勵捐贈的稅收制度安排方面，國家對于調(diào)動社會各方積極性還不夠有力。我國當前運行的企業(yè)和個人所得稅法規(guī)定，如果內(nèi)資企業(yè)和個人向慈善公益組織的捐贈額占應納稅的比例分別在3%和30%以內(nèi)，就可以從其應納稅的所得額中扣除。但如果企業(yè)、個人捐贈超出上述比例，超出的部分仍需繳稅［6］。同時，由于免稅政策僅限于現(xiàn)金捐贈，這也對社會、個人多種形式捐資助學產(chǎn)生了消極影響。

客觀來講，當前我們國家已經(jīng)具備了實施專門教育財政資助立法的可行性，理論上的討論已日漸成熟。近些年來國內(nèi)已經(jīng)涌現(xiàn)出大批專家學者和相關(guān)理論研究成果，紛紛建議國家出臺有關(guān)教育投入的立法［7－9］。這些意見認為，教育財政資助立法內(nèi)容的基本框架應涵蓋立法依據(jù)、教育財政投入的來源、教育財政投入的分配和使用原則、教育財政投入的管理與審計、教育財政投入的執(zhí)法和監(jiān)督機制、違反教育財政投入法的法律責任等方面內(nèi)容［10］。這些理論構(gòu)想也為國家加強高等教育財政資助立法提供了經(jīng)驗借鑒。在《綱要》在第二十章“推進依法治教”部分指出，“要大力推進依法治校，健全符合法治原則的教育救濟制度……完善教育督導制度和監(jiān)督問責機制等”［11］。這些依法治教規(guī)劃內(nèi)容的提出，表明了中央政府對大力加強教育法制建設的重視。但客觀地講，這些文字性描述仍然很籠統(tǒng)，缺乏具體操作性，特別是沒有提到針對高等教育財政資助的專門立法規(guī)劃，這實應引起重視。這反映出，今后我們國家進行高等教育財政資助建設的工作依然任重而道遠。

［1］姚云．美國高等教育法治研究［M］．太原：山西教育出版社，2005：43．

［2］王英杰．論美國高等教育發(fā)展的機制——市場競爭與國家干預［J］．高等師范教育研究．1989（1）：63．

［3］JOHN S BRUBACHER，WILLIS RUDY．Higher Education in Transition：A History of American Colleges and Universities，1636－1976［M］．Harper＆Row，Publishers．New Your，Hagerstown，San Francisco，London，1976：228：236．

［4］約翰·S·布魯貝克．高等教育哲學［M］．鄭繼偉等，譯．杭州：浙江教育出版社，1987：30．

［5］中國高等教育學會組．改革開放30年中國高等教育發(fā)展經(jīng)驗專題研究（1978－2008）［M］．北京：教育科學出版社，2008：112－113．

［6］陳孝彬，高洪源．教育管理學：第三版［M］．北京：北京師范大學出版集團，2011：203．

［7］《教育投入法》勢在必行［EB／OL］．［2012－03－08］．http：／／bbs．ifeng．com／viewthread．php？tid＝5354214．

［8］盡快出臺《教育投入法》確保教育投入到位［EB／OL］．［2012－03－08］．http：／／www．china．com．cn／chinese／zhuanti／292047．htm．

［9］劉建發(fā)．關(guān)于我國教育財政投入立法的思考［J］．教育探索．2005（11）：48．

［10］國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020）［Z］．河北省教育工作會議文件資料匯編，2011：32．