行政法治與民族語言權

烏蘭那日蘇*

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行政法治與民族語言權

烏蘭那日蘇*

民族語言權的旨趣在于保障權利主體使用、發(fā)展和傳播母語的自由從而保持文化的特性和多元。這個價值取向的實現(xiàn)在很大程度上仰仗于政府對語言生活的有效保障。然而使得政府和政府部門在行政法治框架內在語言領域中發(fā)揮其應有的價值需要外部和內部兩方面對其的有機規(guī)制。既要保證公權力在語言領域的有效行使更要防范和控制公權力實施語言同化政策，來自政府內部的有效控制是不可忽視的行政法治力量。王名揚先生在其專著《美國行政法》中認為“內部行政法和外部行政法同樣重要。制止行政機關濫用權力，不能單靠法院和國會等外部控制手段。行政機關內部的控制有時更有效率?！雹龠@里說的“行政機關內部的控制”，其實就是行政的自我規(guī)制（亦稱行政自制）,即通過行政內部的機制規(guī)范其行政權的自主行為。②政府干預語言領域不外乎以行政立法、語言政策的制定和執(zhí)行語言法律來實現(xiàn)，而讓這些行政手段走進自我規(guī)制的法治框架對于少數(shù)民族語言權的保障極其重要。

一、對少數(shù)民族語言權之法理探析

法理基礎闡釋的是整個法律現(xiàn)象中帶有普遍性和規(guī)律性的基本理論問題。探討少數(shù)民族語言權法理基礎，首先需要將有關少數(shù)民族語言權的一些基礎性的理論問題梳理清楚。譬如少數(shù)民族語言權的概念、法律關系主體、性質、分類等核心內容。這部分內容也是以行政法視角研究少數(shù)民族語言權保障問題需要解決的第一要務。

（一）少數(shù)民族語言權概論

由于國際、國內政治、經(jīng)濟和全球化過程中先進文化及強勢語言的入侵本土文化尤其是少數(shù)民族語言文化受到威脅引發(fā)了一系列值得關注的問題，其中之一就是少數(shù)民族語言權問題。這一情況在中國這樣多民族發(fā)展中國家表現(xiàn)的尤為突出。

語言權問題的凸顯，引起不同國家相關領域專家學者的普遍關注。這也倒逼國際社會及人權國際組織對少數(shù)民族應當享有的包括語言權在內的各項正當權利保障的重視和研究。隨著“語言人權”概念的提出，理論界對于語言權作為人類基本權利，即人權的理論觀點和學術主張趨于一致。③為促進語言和文化多樣性進而推動多元文化的發(fā)展，1999年11月，聯(lián)合國教科文組織的一般性大會宣布，2000年起每年2月21日為國際母語日（International Mother Language Day）。④

1、少數(shù)民族語言權的界定

目前國內理論界對于語言權的定義不盡相同，而對“少數(shù)民族語言權”概念作出明確界定者似乎不多見。

（1）少數(shù)民族語言權的定義

中國社科院民族研究所周勇研究員認為：“語言權利是國家確保的少數(shù)人群體成員無論是在私下還是在公開場合，無論是以口頭還是書面形式，享有不受干擾地使用其自己語言的權利?！雹葸@個定義首先明確了權利主體為少數(shù)人群體成員，義務主體為國家。但是將語言權定位于僅有少數(shù)人群體成員享有的權利，即個人權利顯得不夠嚴謹和周全?！罢Z言權問題是在多民族國家和地區(qū)中少數(shù)人使用的語言文字走向瀕危和消亡的現(xiàn)實背景下提出的”⑥，由于從語言權提出的背景來考察，國際上對于語言權的界定更多的強調的是多語種或多民族國家中少數(shù)族群或民族的母語權。⑦而母語的的使用、發(fā)展和傳播等權力既涉及個體權利，也應當包括群體的權利，因此語言權不僅包括個人在語言使用和傳播的權利，也應當包括語言群體在語言使用和發(fā)展的權利。其次，將語言權的主要內容表述為“無論是在私下還是在公開場合，無論是以口頭還是書面形式，享有不受干擾地使用其自己語言”。筆者以為這里所說的“私下”和“公開場合”應指的是私人生活和社會生活，而“自己語言”應理解為母語或本民族語言。母語，也稱第一語言，泛指最先接觸、學習和使用的語言一般情形下母語即為本民族語言。⑧但也有例外，如國外生活居住的華人當中一部分最先學習和使用的不是漢語而是英語或他國語言；在國內少數(shù)民族成員當中一部分最先學習和使用的不是其本民族語言而是漢語。

中國政法大學教授劉紅嬰在其著作《語言法導輪》中提出：“語言權這一概念的早期涵義主要強調少數(shù)人群體使用自己母語的權利，發(fā)展至今它涵蓋了所有的人及群體使用語言語言的權利。廣義的語言權包含所有的法學范疇內的與語言有關的權利和權力，諸如言論權、輿論權、發(fā)表權、出版權、陳述權、申辯權、辯論權、告知權和受告知權、詢問全、訊問權、發(fā)問權、宣布權、宣讀權、宣告權、少數(shù)民族語言權，等等。狹義的語言權是公民、族群、國家及各種組織通過語言文字的物質手段表達思想的權利；公民、族群、國家及各種組織對所使用語言舉行保護的權利；公民學習所使用語言的權利。”⑨這個定義將語言權的權利主體界定為公民、族群國家及各種組織，將語言權的主要內容分別從廣義和狹義兩個范疇界定為“所有的法學范疇內的與語言有關的權利和權力”、“ 通過語言文字的物質手段表達思想的權利；對所使用語言舉行保護的權利；公民學習所使用語言的權利”可以看出這個定義較全面的概括了語言權的權利主體和主要內容。但是將語言權的權利主體界定為公權力主體即國家，不符合語言權的性質而且在法理上似乎也解釋不通。

范俊軍博士則認為：“語言權是指人在私人生活和公共生活中使用語言的權利?！雹膺@個定義存在的問題與上述周勇研究院對語言權主體的定位相同。

楊曉暢對語言權的界定是：“語言權是指同類人群或個人學習、使用、傳播和接受本民族語言、國家通用語言和其他交際語言的權利的總和。它包括群體語言權和個體語言權。其中，群體語言權屬于群體權利的范疇，是指同類人群學習、使用、傳播和接受本民族語言、國家通用語言和其他交際語言的權利。個體語言權屬于個體權利范疇，它是指個人學習、使用、傳播和接受本民族語言、國家通用語言和其他交際語言的權利?！盵11]這個定義的顯著特點在于，不僅較全面的概括了目前在理論界普遍認同的幾種主要觀點的同時，對語言權的權利主體的范圍提出了自己不同的觀點。以“同類人群”定位語言權的權利主體試圖將特殊語言群體，如盲聾啞人群體囊括其中。筆者認為，這個觀點對于語言權的權利主體的界定看似全面，但將特殊語言群體的語言權和民族語言權放在一起研究，似乎欠缺周延性，而與語言權本質的關聯(lián)性并不大。

總和以上觀點，不難發(fā)現(xiàn)，雖然學者們關于語言權的界定和內涵的分析有所不同，但有一點是基本相同的。那就是語言權更多意義上指的是使用、傳播和發(fā)展本民族語言的權利?！拔覈且粋€多民族、多語言、多文種的單一制社會主義國家。經(jīng)過近三十年的改革開放綜合國力得到顯著增強，原有的政治經(jīng)濟和社會制度有了進一步的完善和發(fā)展。筆者認為，在中國特有的國家制度和國家形式下面，對少數(shù)民族語言權問題進行討論，研究和運用有關語言權理論的同時，還須立足國內客觀現(xiàn)實的基礎上，探討、豐富與發(fā)展語言權理論。在梳理和歸納國際國內理論界和學者研究成果的基礎上，嘗試著對“少數(shù)民族語言權”概念作一框架性描述并對其內涵和性質進行粗淺的說明?！?/p>

“中國的少數(shù)民族語言權與其他國家語言權相比既有共性也有特殊性，外延廣泛的綜合性權利。包括語言文字在社會生活中的學習權、使用權、傳播權、發(fā)展權。廣義上是指少數(shù)民族群體或個人在社會生活中學習、使用、傳播、發(fā)展本民族語言文字及通用語言文字和其他語言文字的權利。是少數(shù)民族群體或每一位個體在語言文字使用方面的基本權利。這里所講的社會生活包括私人生活和公共生活，具體說有私人生活用語、個人的命名；公共生活則指參與國家和社會公共事務，它的范圍則包括政治生活中的語言使用、公共行政事務中語言使用、司法程序中的語言使用以及其他公共生活領域中的語言使用等。[12]前面所講的少數(shù)民族語言權的內涵是廣義上的。少數(shù)民族語言權狹義上，則僅指少數(shù)民族群體和公民在社會生活中學習、使用、傳播、發(fā)展本民族語言文字的權利?！盵13]本文中著重探討的是狹義上的少數(shù)民族語言權。

（2）少數(shù)民族語言權的主要內涵[14]

少數(shù)民族語言權有著學術界公認的語言權內容特點外還有著自身特有的內涵。通過國內外理論界關于語言權概念的界定的比較分析并根據(jù)國際法和國內法的相關規(guī)定，筆者認為，少數(shù)民族語言權重要內涵主要體現(xiàn)在三個方面：即學習、使用、傳播和發(fā)展本民族語言文字的權利，學習、使用、傳播和發(fā)展通用語言文字的權利，學習、使用、傳播和發(fā)展其他語言文字的權利。

A、少數(shù)民族群體和公民都在社會生活中都有學習、使用、傳播和發(fā)展本民族語言文字的權利。這是少數(shù)民族語言權中最為重要的部分。對于一個民族而言最基本或者最為重要的文化就是本民族的語言文字。民族語言文字是一個民族或族群區(qū)別于其他民族或族群的顯著特征之一。民族語言是一種無形的文化，它能夠深深的滲透到一個人的心靈深處，積淀在一個人的思維方式和思想感情中。一個民族的民族心理和氣質特點、文化個性，都與民族語言文字有著千絲萬縷的聯(lián)系。語言學家們經(jīng)過調查和比較了解到民族語言是啟迪一個人對世界認識的重要工具，對民族語言的掌握，是培養(yǎng)民族自我意識和自我個性完善的途徑之一。如果一個人在童年時就用本民族語了解活生生的民族神話、傳說、民歌、諺語等會促使他的民族個性道德基礎和審美認識能力的形成，使他感覺到自己是一個民族集體的成員，因此民族語言是這種感情形成的源泉之一。而如果一個人從小掌握的是另一種語言，接受的是另一種文化熏陶，這無疑回影響到他對本民族語言和文化價值，乃至對民族本身的感情。比如生活在歐美的第三、第四代華人，由于他們從小學習的是英語或其它非本族語，接受的是西方文化，與他們的父輩相比，現(xiàn)在他們對漢語、華夏文化乃至漢民族本身就沒有太深的感情。[15]

少數(shù)民族語言權作為少數(shù)民族群體和公民的固有的人權和憲法保障的基本權利，國家應保障少數(shù)民族在管理國家事務和社會生活中不受干擾的學習、使用、傳播和發(fā)展本民族語言文字的權利，這是國家的義務。

B、少數(shù)民族群體和公民在社會生活中都有學習、使用、傳播和發(fā)展通用語言文字的權利。中國的語言眾多復雜，形成全國通用的語言，即普通話經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程。中華人民共和國成立后在堅持各民族平等原則的前提下將語言文字平等使用和推廣普通話寫進了憲法，普通話的學習和使用已成為各民族人民進行交流的權利?！吨腥A人民共和國國家通用語言文字法》第2條規(guī)定：“本法所稱的國家通用語言文字是普通話和規(guī)范漢字”。學習和使用在社會交際中運用最廣泛的語言，已成為人們最基本的語言權。只有充分保證廣大人民群眾在管理國家事務和社會生活中學習和使用和發(fā)展國家通用語言文字的權利，才有可能使人們獲悉各種必要的社會文化信息，才有可能保證人民當家作主的權利，才有可能真正保證人民廣泛的享受各種人權。[16]依據(jù)憲法和相關法律各少數(shù)民族不僅享有使用和發(fā)展本民族語言文字的自由也同時擁有學習、使用、傳播和發(fā)展通用語言文字的權利。

C、少數(shù)民族群體和公民在社會生活中都有學習、使用、傳播和發(fā)展其他語言文字的權利。語言文字的學習、使用、傳播和發(fā)展是人類互相溝通的需要，也是構成群體社會的要素和記載人類歷史的載體。它能滿足人類獲得知識、愉悅身心的要求。如果缺少了各國各民族之間語言文字的學習、使用、傳播很難達到全人類文化的大發(fā)展和大繁榮。尤其是在以信息革命和知識經(jīng)濟為代表的當今時代此項內容已成為少數(shù)民族語言權的重要內涵，這也是社會發(fā)展的必然要求。因此可以講文化的交流、文明的發(fā)展、感情的凝聚都是相互之間語言的學習、使用、傳播和由此帶來的語言發(fā)展的結果。

2、少數(shù)民族語言權法律關系主體

根據(jù)法理學上的解釋：“法律關系是在法律規(guī)范調整社會關系的過程中形成的人們之間的權利義務關系。法律關系主體是法律關系的參加者，即參加法律關系中一定權利的享有者和一定義務的承擔者?！盵17]基于以上法律關系和法律關系主體的理論界定，可以認為：“少數(shù)民族語言權法律關系是法律規(guī)范調整主體之間在少數(shù)民族語言文字學習、使用、傳播和發(fā)展過程中形成的權利義務關系。少數(shù)民族語言權法律關系主體則指少數(shù)民族語言權法律關系的參加者，即參加少數(shù)民族語言權法律關系中一定權利的享有者和一定義務的承擔者?！盵18]它應包括少數(shù)民族語言權國際法律關系主體和少數(shù)民族語言權國內法律關系主體。[19]

（1）少數(shù)民族語言權國際法律關系主體

“國際法主體即國際人格者，是國際法所規(guī)定的權利的享有者、義務的承擔者。國際法主體必須具有獨立參加國際關系的資格、必須具有直接承受國際法上的權利和義務的能力，主要表現(xiàn)為建立外交關系、締結國際條約、承擔國際責任等方面的能力。在當今國際社會中，具備上述要件、從而成為國際人格者的包括：國家、爭取獨立的民族、政府間國際組織；其中國家是基本的主體。”[20]少數(shù)民族語言權作為本民族或本民族成員語言上的人權應當受到國際法的保護，理應成為國際人權法的重要組成部分。但是國際法主體或法律人格者必須具有獨立參加國際關系的資格、必須具有直接承受國際法上的權利和義務的能力，因此，一個主權國家的少數(shù)民族群體或少數(shù)民族群體成員不能成為與少數(shù)民族語言人權相關的國際條約的主體。因為，“國際人權法的主體主要是國家。由于國家是國際人權公約和國際人權組織的參加者，而國際人權公約主要規(guī)定的是人權，而人權的權利主體主要又是個人，這很容易使人得出個人也是國際法主體的結論。實際上個人不是國際人權公約的主體，而只是國際人權公約所規(guī)定的人權的權利主體。就如大陸架界限是大陸架劃界條約的標的物一樣，個人的人權在國際人權公約中是條約的內容或標的物。換言之，個人是國際人權公約的直接受益者。國家并不像其他國際公約創(chuàng)造的國際權利主要國家直接受益那樣成為國際人權公約的直接受益者，而主要是義務承擔者，即國家通過國際人權公約承擔尊重并保證公約所載之人權和基本自由的義務?！盵21]少數(shù)民族語言權國際法律關系主體應包括國家和國際組織。

A、國家

“國家是國際法的基本主體。國家是指定居在特定的領土之上，并結合在一個獨立自主的權力之下的人的集合體?！盵22]構成國際法主體的國家應具備永久人口、確定的領土、政府、主權四個條件。作為國際法主體的國家必須是擁有主權的獨立國家。沒有主權就不是獨立的國家，因而不能算是完全的或完善的國際法主體。因為沒有主權就不可能與別國或其他國際法主體獨立地進行交往，獨立地承擔國際法律義務。[23]國家作為少數(shù)民族語言權國際法律關系中的主體其權利義務主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（a）締結或參加與少數(shù)民族語言權相關國際條約

“國際條約是國際法主體之間、主要是國家之間以國際法為準締結的協(xié)議。其內容是確定國際法主體之相互間在某一問題或某些問題上的權利和義務，或者確立某方面的國際法原則和制度?！盵24]與少數(shù)民族語言人權相關的國際條約主要有聯(lián)合國大會于1966年通過并于1976年生效的《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》（簡稱A公約）和《公民權利和政治權利國際公約》（簡稱B公約）。[25]兩公約內容涉及少數(shù)語言群體的權利保障。尤其是《公民權利和政治權利國際公約》第27條被普遍認為是少數(shù)語言群體語言權保護的最重要的國際法依據(jù)。（由于該內容在后文中詳細論述，此處不再贅述。）

（b）保障少數(shù)民族群體及成員享有國際法上的語言權

作為國際法主體的國家，應按照國際法的基本準則以及所締結的與少數(shù)民族語言人權相關的國際條約保障本國少數(shù)民族群體及成員享有國際法上的語言權，并履行相關義務。例如，公民權利和政治權利國際公約》第27條規(guī)定“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數(shù)人國家中，不得否認這種少數(shù)人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利?！?/p>

此條款提出了少數(shù)民族群體及成員的“同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利”；并明確規(guī)定了“存在著人種的、宗教的或語言的少數(shù)人”國家的“不得否認這種少數(shù)人．．．的語言的權利”的義務。

B、國際組織

“國際組織一般是指兩個以上的國家的政府、民間團體或個人為特定的國際合作目的，通過協(xié)議形式而創(chuàng)設的常設機構。國際組織包括政府間的國際組織，也包括非政府的國際組織。但是納入國際法范疇，由國際法規(guī)范來調整的國際組織是政府間的國際組織，即兩個以上的國家政府為謀求合作，以實現(xiàn)符合共同利益的目標，通過締結國際條約的形式而創(chuàng)建的常設機構?！盵26]作為少數(shù)民族語言權國際法律關系主體的國際組織主要包括，聯(lián)合國、聯(lián)合國教育科學及文化組織等專門機構以及相關區(qū)域性組織。[27]

（a）聯(lián)合國

“聯(lián)合國是所有國際組織中最重要的一個。全球性的專門性國際組織成為聯(lián)合國的專門機構，一般性的區(qū)域性國際組織也與聯(lián)合國建立協(xié)作關系?！盵28]依據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，聯(lián)合國宗旨之一為“促成國際合作，以解決國際間屬于經(jīng)濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題，且不分種族、性別、語言或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重。[29]因此，保障少數(shù)民族充分享有作為基本人權的語言權理應成為聯(lián)合國發(fā)揮職能、踐行宗旨的重要內容。聯(lián)合國大會（聯(lián)大）、經(jīng)濟暨社會理事會（經(jīng)社理事會）等聯(lián)合國的主要機關盡管不是專門的人權促進或保護機關，但實際上都擁有某些促進或保護人權的職能，并在人權的促進或保護方面發(fā)揮了不同程度的作用。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，上述聯(lián)合國的主要機關有權為促進全體人類人權及基本自由的實現(xiàn)而提出建議，并有權設立以提倡人權為目的的人權委員會、人權理事會等附屬機構，還有權對人權有關的經(jīng)濟、社會、教育、文化、衛(wèi)生和其他有關事項進行研究、作出報告和提出建議，并在這些問題上與專門性國際組織和非政府組織建立關系。實踐中通過了包括，《世界人權宣言》和聯(lián)合國核心人權公約在內的大量國際人權文件。[30]

（b）專門性國際組織

“專門性國際組織按其地域特點來分，可以分為全球性專門性國際組織和區(qū)域性專門性國際。全球性專門性國際組織成為國際經(jīng)濟及社會合作的重要形式，并被納入到聯(lián)合國的組織體系中，被稱為聯(lián)合國專門機構（Specialized agencies of the United Nations）?！盵31]

與少數(shù)民族語言權有關的聯(lián)合國專門機構是聯(lián)合國教育、科學及文化組織（The United Nations Educational, scientific and Cultural Organization）。該組織于1946年11月4日成立。其宗旨是“通過教育、科學及文化來促進各國間之合作，對和平與安全作出貢獻，以增進對正義、法治及聯(lián)合國憲章所確認之世界人民不分種族、性別、語言或宗教均享人權與基本自由之普遍尊重。”[32]可以看出，增進少數(shù)民族享有語言人權的基本自由是其主要職能之一。因此，它是少數(shù)民族語言權國際法律關系中的重要主體。

（2）少數(shù)民族語言權國內法律關系主體

少數(shù)民族語言權作為基本人權，其國內法律關系首先表現(xiàn)為憲法上的國家和少數(shù)民族及少數(shù)民族成員的關系。具體到法律、法規(guī)層面上少數(shù)民族語言權國內法律關系又表現(xiàn)為國家機關和少數(shù)民族成員，法人、其他組織、其他公民和少數(shù)民族成員之間的關系。因此少數(shù)民族語言權國內法律關系主體主要有：少數(shù)民族群體、少數(shù)民族成員（個人）、國家、自治機關等。

A、少數(shù)民族個人

少數(shù)民族語言權主體首先是個人。語言人權首先應當是“每一個生物意義上的人得到尊嚴保障所必須享有的權利。”[33]在公共事務和社會生活中,語言的學習、使用、傳播等均通過自然人的具體行為來實現(xiàn)的。因此，少數(shù)民族語言權主體首先是少數(shù)民族個人。當然，僅從個體角度而言，很難說，個人推動本和發(fā)展本民族語言文字，但有一點事可以肯定的那就是：少數(shù)民族個人充分享有語言權是其本民族語言文字得到發(fā)展的前提。

B、少數(shù)民族群體

“一些社會構成單位，如人民、民族、集體、行政區(qū)域單位等，在某些法律關系中也是權利主體?！盵34]]按照憲法第四條的規(guī)定：“中國人民共和國各民族一律平等，各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”。根據(jù)這一規(guī)范建立的一般法律關系的主體就是我國各民族。具體到相關語言文字法中的，語言權法律關系主體就是我國各民族。因此，不難得出的結論就是，少數(shù)民族群體就是少數(shù)民族語言權法律關系主體。這也是集體人權在語言文字使用、傳播和發(fā)展上的具體表現(xiàn)。

C、國家

人權產(chǎn)生于對國家、政府的抵御，對不平等和不公正的反抗。權利能否實現(xiàn)取決于義務是否得以履行。人權的本質或價值在于要求國家承擔相應的義務。從“三代人權”的發(fā)展來看，如果說消極人權階段人權主體以“自由權”為核心對抗公權力的干涉的話，那么到積極人權的階段則要求國家在尊重個人自由的基礎上采取積極行動，保障主體平等的享有權利。[35]前面我們談到了國家在少數(shù)民族語言權國際法律關系中的權利義務。如果說國家在少數(shù)民族語言權國際法律關系中承擔國際法義務的同時，作為少數(shù)民族語言權國際法律關系主體享有相應權利的話，在國內法律關系中則在更多意義上是承擔“不干涉權利主體自由或積極行動從而保障權利主體利益”的義務主體。其法理依據(jù)在于少數(shù)民族語言權是抵御國家權力提出的，憲法規(guī)范上表現(xiàn)為國家和少數(shù)民族及少數(shù)民族成員的關系。

D、自治機關

根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定：“自治機關是指在民族自治地方設立的、依法行使同級地方國家機關職權并同時行使自治權的一級地方政權機關、即自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府?！盵36]按照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，自治機關有權制定自治條例和單行條例并行使語言文字自治權。[37]而自治機關的承擔的義務方面，《民族區(qū)域自治法》第10條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。”

從以上法律規(guī)定和“行政機關權責一致”的行政法一般原理得出，自治機關負有，保障和依法行使本地方實行區(qū)域自治民族的語言文字自由權和語言文字自治權的法定義務。因此，自治機關是少數(shù)民族語言權國內法律關系的特殊集體主體。

（二）少數(shù)民族語言權的性質和分類

1、少數(shù)民族語言權的性質

（1）民族語言權:民族所有權利的宣言

人類一切行為幾乎都離不開語言文字。可以說，人類文明的一切成果，最終都寄生在語言文字之上。沒有語言文字人類則無法將經(jīng)驗與智慧一代一代的傳下去。人類主要的四大行為，即生理自發(fā)行為（新陳代謝等）、生產(chǎn)行為、語言行為、精神行為中，除了少部分生理自發(fā)行為可以脫離語言獨立行進外，其他行為毫無例外的通過語言行為來實現(xiàn)的，也就是說均寄生在語言文字活動之上。[38]權利屬于社會關系范疇，民族權利亦如此。然而，權利的主張和實現(xiàn)也要通過語言文字來表現(xiàn)。不論是表現(xiàn)為國家和個人（或民族）關系的基本權利，還是表現(xiàn)為個人與個人之間的普通權利，也不論是無特定義務人的對世的一般權利，還是具有特定義務人的特殊權利最終都要以語言文字來表達。法蘭西學院教授、巴黎結構主義代表人雅克.拉康(Jacques Lacan,1902-1981)將語言視同一張網(wǎng),是社會關系的基礎。拉康認為，人作為“說話的動物”，通過語言達到彼此承認，而“語言總是一種契約，一種協(xié)議，個人通過它進入合同關系，并成為其中一員”。言談不是獨白，聽說二者需不斷轉換位置，因而主體乃是一種相對的“短暫現(xiàn)象”。語言關系雙方通過語言文字建立契約，構筑起交換承認的互主關系。[39]

正如拉康指出的那樣，民族語言權就其性質而言，它是個體成員乃至語言群體（民族）參與國家事務和社會生活的基礎。如果民族語言權得不到保障，那么語言權主體在與國家的關系中體現(xiàn)的基本權利和公民社會中的其他權利可能無法得以全面的實現(xiàn)。因此從這個角度而言，少數(shù)民族語言權是少數(shù)民族所有權利的宣言。

（2）少數(shù)民族語言權的人權屬性

討論少數(shù)民族語言權的法律性質，應當要明確其首先是私法上的權利還是公法上的權利。隨著人權理論的發(fā)展和語言權的提出，理論界把語言權看作人權的重要組成部分對其進行研究，目前國內外學著一致認為，語言權是一項基本的人權。[40]例如劉紅纓教授認為：“語言權在法律文本中英文名稱是‘Linguistic Human Rights’可理解為‘語言上的人權’，直觀的強調語言權屬人權范疇，實質指人權框架中的語言權。這一概念的早期涵義主要強調少數(shù)人群體使用自己母語的權利。它不屬于某一國家或地區(qū)的本土概念，是由國際法培育和創(chuàng)制的，對全人類具有普適價值。因而，語言權概念需要被置于人權法的歷史與現(xiàn)實背景之中，由不同階段不同層面探討其豐富意義和法律性質”[41]。

“在20世紀中葉以前，世界各國中大多數(shù)多語或雙語國家在本國內，對于語言文字總是采取強制推行主體民族（占統(tǒng)治地位民族）的語言文字，對少數(shù)民族和被壓迫民族的語言權采取歧視和壓制政策。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著民族解放運動的興起和聯(lián)合國的成立，民族語言權利受到前所未有的重視和廣泛的關注，對于民族語言權的性質有了新的更深層次的認識。在多民族的國家和地區(qū)，語言文字的使用和發(fā)展權不僅是一項文化權利，而且已成為一項更重要的人權?！盵42]

根據(jù)芬蘭學者托弗.斯庫特納布. 坎加斯和丹麥學者羅伯特.菲利普森在《語言人權的歷史與現(xiàn)狀》中認為語言權的產(chǎn)生和歷史發(fā)展大略可以分為五個時期。

第一階段1815年前。除一些雙邊協(xié)定外，國際條約中均未提及語言人權。這一階段的特點是單語制的訓信條和“一個國家，一個民族，一種語言”的語言殖民政策泛濫全球。殖民者的語言以外的其他民族語言和地方語言被詆毀為毫無價值的低級語言，逐漸導致少數(shù)群體失去大部分權利。

第二階段從1815年的維也納會議開始。維也納會議決議是第一份重要的國際文書，條款提出保護作為語言少數(shù)群體的國民少數(shù)民族而不僅僅保護宗教少數(shù)民族。這一決議由歐洲七大國簽署，波茲南的波蘭人獲得了在官方事務中同時使用波蘭語和德語的權利。19世紀，有些國家的憲法和某些多邊條約，開始保護少數(shù)群體的語言權利。1867年奧地利憲法就是憲法中承認少數(shù)民族語言權的早期例證。該憲法規(guī)定，本國所有少數(shù)民族均享有與其他民族同等的權利，尤其是享有保持和發(fā)展本民族語言的絕對權利。國家承認各省使用的語言在教育、行政和公共生活中享有同等的權利。在多民族省份，公立教育系統(tǒng)應采取措施，使每個民族均享受使用本民族語言進行教育的權利。不得強迫他們學習省內其他語言。

第三階段是在兩次世界大戰(zhàn)之間。由于和平條約和多邊及國際公約是在國際聯(lián)盟主持下簽署的，因此許多條款都寫入保護少數(shù)民族權利的內容，不少國家憲法也都規(guī)定了少數(shù)民族的語言權利。第四階段是從1945年到1970年。在這階段在聯(lián)合國框架內加強人權立法工作然而忽視了包括語言權在內的少數(shù)民族權益的保護。第五開始于1971年。這一人們重新開始關注包括語言權在內的少數(shù)民族權益，1971年由聯(lián)合國授權卡波托蒂編寫的報告中可以看到這一新的關注焦點。

以上各時期的總體情況也反映出不同文書明確表述語言人權的程度。為少數(shù)民族提供最大保護的，是那些最先保障他們語言權利的條文，即國家憲法和相關法律以及國際條約中的有關少數(shù)民族語言權的保障條款。[43]

“一般說來，個體人權是集體人權的基礎，集體人權是個體人權的保障。因此必須把作為人權的個體語言權和集體語言權統(tǒng)一起來。人權的客體是人為了在自然界和社會生存、活動和發(fā)展所必需的諸種物質的和精神的條件。它既是人與生俱來的權利，同時也是后天所不斷增進的權利，不僅包括自由權、平等權、財產(chǎn)權、生存權和發(fā)展權等基本人權，同時還包括政治權利、經(jīng)濟權利、文化權利、社會權利和語言權利等各方面的權利?！癧44]

對民族宗教和語言上的少數(shù)人群體及其成員權利的確認和保護是國際人權保護的一個重要組成部分，與人的生活息息相關的語言權是一種基本的人權。

自由和平等是人權的重要內容也是語言權的基本內涵。語言文字的自由和平等是社會自由和平等的基礎，沒有語言文字的平等和自由就不會有文化的平等和自由更談不上保障民族的平等自由和尊重作為基本人權的人類語言權。保留和發(fā)展各民族語言文字是維護人權的重要舉措，換句話說保護少數(shù)民族語言權對于保障人權具有重要意義。[45]

2、少數(shù)民族語言權的分類

將少數(shù)民族語言權從不同角度進行研究有助于進一步探討其法理內涵，即分類研究。從前文談到的幾次重要學術討論會以及目前學者們取得的理論成果來看，語言權理論產(chǎn)生至今，對語言權的分類大致有理論形態(tài)的劃分與立法形態(tài)兩類。少數(shù)民族語言權也相應的形成一個序列。

（1）應有的語言權、法律上的語言權、現(xiàn)實中的語言權

根據(jù)從少數(shù)民族語言權實現(xiàn)和存在的形態(tài)，即道德到法律到事實的三種形態(tài)，將少數(shù)民族語言權劃分為：應有的語言權、法律上的語言權、現(xiàn)實中的語言權。[46]

應有的語言權是指主體的天然固有的權利，即少數(shù)民族群體和個人道德意義上的語言權，是不依賴國家而應當享有的權利，非某個實在法授予的，也不是實在法所能夠剝奪的權利。它的范圍和內容是最為廣泛的。應有的語言權往往是法律上的語言權和現(xiàn)實中的語言權的道德根據(jù)和理性說明。

法律上的語言權能夠將應有的語言權的必須內容納入其規(guī)則當中，使其成為法律所保障的對象，是指法律規(guī)范所肯定和保護的語言權，它的內容和范圍比應有的語言權要窄。這是因為道德上普遍要求的語言權在立法時要受到客觀條件的限制，所以道德要求的語言權并不能全部轉化為法律上的語言權。法律上的語言權又根據(jù)所體現(xiàn)的社會關系的不同（社會價值及功能）可分為基本的語言權和普通的語言權。基本的語言權一般由憲法確認或規(guī)定。普通的語言權是憲法以外法律、法規(guī)規(guī)定的語言權。

現(xiàn)實中的語言權是指能夠被人意識到并享有和行使的語言權。它的范圍比法律上的語言權又要窄一些。這是因為客觀權利向主觀權利轉化有三個環(huán)節(jié)需要連接。主觀上認識到這種權利是首要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)語言權所必須的全部社會條件是基礎環(huán)節(jié)，語言權主體具備能力是必要環(huán)節(jié)。三個環(huán)節(jié)只要有一個中斷，法律上的語言權便難以成為現(xiàn)實中的語言權?，F(xiàn)實的語言權是語言權運行的終點，法律上的語言權只有轉化為現(xiàn)實中的語言權，才能成為現(xiàn)實生活中的事實，才對主體具有實際的價值。

（2）個體語言權、集體語言權

根據(jù)人權法理論中的法國法學家卡雷爾.瓦薩克提出的”三代人權”論將人權發(fā)展分為三個不同階段。第一代人權是以自由權為核心的公民權利與政治權利,第二代人權為以平等權為核心的經(jīng)濟、社會和文化權利，第三代人權是以發(fā)展權為核心的主要體現(xiàn)集體權利的生存和發(fā)展權利。[47]作為人權的少數(shù)民族語言權，具備以上三代人權理論的基本特點，它即是個體語言權也是集體語言權。

根據(jù)權利享有和行使主體的不同將少數(shù)民族語言權分為個體語言權和集體語言權。個體語言權是少數(shù)民族成員（個人）享有和行使的語言權利。集體語言權是少數(shù)民族群體集體享有和行使的語言權利。一般情況下語言權是個人以各自的方式享有和行使的，如母語的使用自由。只有每個人的個體語言權得到具體的保護和尊重，才可能最大程度的實現(xiàn)由個體構成的某一群體的語言權利。但語言權的行使有些情況下必須是在語言群體或族群中集體共同行使。如語言的發(fā)展權，一個民族的成員或者說個人是很難行使語言的發(fā)展權的。只有經(jīng)過集體的行使才有可能實現(xiàn)語言發(fā)展權。

另外，有的學者從語言權的研究階段著眼認為：“語言權主要應包括語言文字的學習權、使用權和傳播權。語言文字的學習權是受教育權的一個重要組成部分；語言文字使用權和傳播權涉及話語權、言論自由權、文化權和生存權、發(fā)展權等內容”[48]；有的學者則從完善和豐富個體語言權角度上進一步提出語言權還應包括語言文字的接受權。即，“公民在本國領土上接受國家通用語言及其他交際語言的權利?！盵49]

二、中國民族語文工作組織建設

本文中所謂的行政組織，是指管理有關少數(shù)民族語言文字行政事務的行政機關和行政機構的綜合體[50]。它的構成要素包括行政組織的職能、機構設置、人員構成、權責范圍等。[51]目前中國管理有關少數(shù)民族語言文字行政事務的行政機關和行政機構有民族事務委員會及民族語文機構、教育部門等，部分省、自治區(qū)民族事務委員會下設民族語文專門工作機構。而這些行政組織的設立及職能的法定化仰仗于行政組織法上的明確依據(jù)。

（一）民族語文工作機構的改革和完善

中國民族語文工作最初由政務院文化教育委員會內設的少數(shù)民族語言文字研究指導委員會負責。該機構于1954年撤銷。此后民族語文工作轉由國家民委主管并延續(xù)至今。目前在國家管理的體制上，民族語文工作由國家民委和教育部分塊管理。在國家民委內部，民族語文工作由設在文化宣傳司下的少數(shù)民族語言文字工作辦公室具體負責；在教育部內部，民族語文工作由設在語言文字信息管理司下的民族語言文字信息管理辦公室具體負責。[52]

民族語文工作現(xiàn)行管理體制是，從國家到地方各級政府的民族事務及教育部門“分塊管理”，行使民族語文工作的相關機構居中協(xié)調的多頭管理體制。與其他政府部門一樣，民族語文工作的相關部門的設立和職能的確定在組織法上缺乏依據(jù)，加之政府內部文件授予民族語文工作機構的職權有限而且不明確，使其在行政系統(tǒng)內處于弱勢地位。解決目前民族語文工作部門面臨的職能交叉、重疊，職權沖突、扯皮的尷尬局面，需要進一步深化各級政府民族語文工作機構的改革，尋求能夠充分發(fā)揮其職能的有效途徑。

1、設立民族語文工作的專門機構

改革現(xiàn)行的民族語文工作機構在國家層面上的由民族事務部門和教育部門的“分塊管理”的體制，調整和完善頂層設計。具體的改革建議是，在國家民族事務委員會內設立民族語文工作的專門機構，將原來由兩部門共同行使的少數(shù)民族語言文字的管理職權由其集中行使。

2、強化民族語文工作專門機構的法定職能

在新一輪政府機構改革和職能調整中，應進一步強化民族語文工作機構的協(xié)調和監(jiān)督權。如前所述，由于當前少數(shù)民族語言文字的多元管理體制導致，阻礙了民族語文工作部門職權的有效行使。針對這種情況，具體的對策建議是，將少數(shù)民族公民和少數(shù)民族群體對行政機關及工作人員的涉及少數(shù)民族語言權的行政行為提出的控告、申訴以及提起的行政復議案件由民族語文工作專門機構具體受理和解決。從而扭轉“主管部門有勁使不上、其他執(zhí)法部門不愿管的不利局面”[53]。

（二）民族語文工作機構的職能調整

討論當前民族語文工作主管部門職能問題，涉及民族事務和教育兩部門。

1、民族語文工作主管部門職能現(xiàn)狀

（1）民族事務部門在有關少數(shù)民族語文工作的職能是：起草民族法律法規(guī)和政策規(guī)定，負責督促檢查落實情況，保障少數(shù)民族的合法權益，聯(lián)系民族自治地方，協(xié)調、指導民族區(qū)域自治法的貫徹落實；管理少數(shù)民族語言文字工作，指導少數(shù)民族語言文字的翻譯、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作等。以上工作職責分別由政策法規(guī)司、監(jiān)督檢查、文化宣傳、政策研究、少數(shù)民族古籍整理研究中心等機構承擔。[54]（2）教育部門在有關少數(shù)民族語文工作的職能是：承擔少數(shù)民族語言文字規(guī)范化工作，指導少數(shù)民族語言文字信息處理的研究與應用。此項職能由語言文字信息管理部門承擔。[55]

2、民族語文工作專門機構的法定職能

作為民族語文工作專門機構，應當在調整和整合原有相關部門和有關機構職能的基礎上，作出集中規(guī)定。應主要包括：（1）承擔和執(zhí)行中國共產(chǎn)黨和國家的民族語文政策，研究民族語文理論；（2）起草民族語文法律法規(guī)和政策規(guī)定，負責督促檢查落實情況展開民族語文工作和民族語文教育；（3）監(jiān)督實施和完善民族區(qū)域自治制度中的語言文字自治權建設，監(jiān)督辦理少數(shù)民族語言權益保障事宜；（4）管理少數(shù)民族語言文字工作，指導少數(shù)民族語言文字的翻譯、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作等；（5）承擔少數(shù)民族語言文字規(guī)范化工作，指導少數(shù)民族語言文字信息處理的研究與應用；（6）承擔涉及少數(shù)民族語言權行政案件的復議工作。

三、中國少數(shù)民族語言權執(zhí)法保障的規(guī)制

古希臘哲學家亞里士多德說過：“法律所以能見成效，全靠民眾的服從”[56]國家對民族語言權的保障不僅需要立法上的有效供給，更為重要的是通過全社會對法律、法規(guī)的自覺遵守和行政主體對法律制度的嚴格執(zhí)行。同理如果有關民族語言權的法律、法規(guī)創(chuàng)制后不能在社會生活中得到遵守和執(zhí)行，那將失去其固有的價值和社會作用，也會喪失法的權威和尊嚴。[57]因此，對于有關民族語言權法律、法規(guī)的守法及執(zhí)法環(huán)節(jié)的完善對其權利主體的權益保障具有較強的現(xiàn)實意義。

（一）助推守法理念的形成：培育法治信仰、樹立規(guī)則意識

一切法要得以貫徹執(zhí)行，守法是前提。每一個人真正做到守法，必須有一顆對法律的敬畏之心，即法治信仰。

美國法學家伯爾曼講過“法律必須被信仰，否則它形同虛設”。[58]提升國人的守法意識的基礎在于培育法治信仰、樹立規(guī)則意識。

法治文化是人類文明的重要方式和組成部分。西方國家法治思想源于古希臘、古羅馬時代，在中世紀的自然法學說中得以發(fā)展完善，在十七八世紀又經(jīng)歷一場波及全社會的思想啟蒙運動的洗禮培育和樹立起了法治信仰和法治精神，為全面推行法治奠定了思想基礎。我們無法回避的客觀事實是，就中國而言現(xiàn)代法治文化更多意義上是移植而來的外來文化，雖然在二十世紀初發(fā)生過提倡“民主與科學”的新文化運動，但是，真正意義上未曾有過類似西方的啟蒙思想的特定歷史階段。因此，中國是一個有著幾前年儒家文化傳統(tǒng)的禮儀之邦，它又是一個缺乏法治傳統(tǒng)的國家。很大一部分國人的守法意識和守法能力還停留在相對初級的階段，基本上表現(xiàn)為被動型守法，對有人管的法律就遵守，對沒人管的法律就不愿意遵守；對明顯需要承擔責任的法律就遵守，對看不出直接責任的法律就不愿意遵守。被動型守法直接導致國人缺乏對法律發(fā)自內心的敬畏感，他們敬畏的是執(zhí)法的權力?；蛘哒f敬畏的是權力，而不是法律。[59]由幾千年的封建倫理文化派生出的特權思想和人治觀念同樣在政府部門及公務員隊伍中有著很大的市場。保障民族語言權的相關法律在現(xiàn)實生活中得以貫徹執(zhí)行離不開在全社會中培育法治信仰，需要政府部門及全體國民樹立規(guī)則意識并提升守法理念。

首先，培育公民的規(guī)則意識。在中國，民族問題上以往的傳統(tǒng)道德教育主要強調兩點。一是強調“各民族平等”觀，二是強調“反對大漢族主義”。在民族問題或民族關系上倡導“民族平等”反對“民族間事實上的不平等”有其必要性和合理性。隨著國家法治建設的推進，民族關系法治化已逐漸成為社會的共識。培育和樹立與事俱進的現(xiàn)代公民意識是民主法治時代的客觀要求。因此，在民族語言權保障問題上不僅要提倡“民族語言平等”等傳統(tǒng)美德，而更需要大力倡導“權利、義務”為核心內容的新的公民道德和規(guī)則意識。我們常說法律是人民意志的體現(xiàn)，理應被每個公民遵守。而遵守法律或違反法律往往取決于，人的思想意識。而規(guī)則意識便是最基本的守法意識。包括民族語言權在內的每一種正當權益、合法權利的保障，需要全社會倡導和樹立規(guī)則意識。每一個公民要懂得“法律是道德底線”，遵守法律本身也是一種公民品德，要認識到行使權利也一種守法行為。

其次，運用法治思維提升政府部門和公務員的守法理念。每一部法律是由政府部門，即行政主體來具體執(zhí)行的。確切的說是由行政主體的工作人員來執(zhí)行和運行的，保障民族語言權的相關法律的實施和執(zhí)行也不例外。因此，在守法環(huán)節(jié)提升政府部門和公務員的規(guī)則意識和守法理念至關重要。中共十八大報告中提出“提高領導干部運用法治思維和法律方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”[60]。法治思維和規(guī)則意識的內涵是一致的。通俗的說，就是規(guī)則第一，依法辦事。政府部門和公務員處在實施法律的第一線，應當嚴格執(zhí)行并帶頭遵守法律?！罢块T的守法行為同普通公民、社會組織的守法行為有所不同。作為國家公共事務的管理機關，政府部門遵守法律的過程同時也是執(zhí)行法律規(guī)定、行使行政管理職權的過程”[61]。法律規(guī)則經(jīng)政府部門，即行政主體運行和作用于社會的。政府部門的職權來自法律，行使職權的程序也受到行政法律規(guī)則的制約，所以其工作人員更應是具有法治思維和規(guī)則意識的群體。某種意義上政府部門和公務員的職業(yè)形象就是國家法治的縮影，執(zhí)法活動就是向社會展現(xiàn)的法治畫像。若政府部門和公務員不能夠嚴格守法，那將是對法治信仰的褻瀆和法治社會的踐踏，也就無所謂“對公民守法行為的行政監(jiān)督”之說了。誠如《孔子.子路》中,孔子所言“其身正不令而行，其身不正雖令不從”。

（二）堅持依法行政：將行政權關進法治的籠子里

依法治國是治國基本方略，也是憲法確立的法治原則的綜合體現(xiàn)。而依法治國的核心確是依法行政。依法行政的基本含義是指，行政主體的一切行政行為應依法實施，受法的規(guī)范。2004年3月國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中對依法行政的基本要求中提出：“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定”[62]。

依法行政就是行政法上的合法性原則。“所謂‘合法’，狹義的，即依法辦事；另一個是廣義的，即除依法外，還應有一套確認的規(guī)范或原則借以保證廣泛的行政權（裁量權）不被濫用”[63]。如前所述，保障民族語言權的相關法律、法規(guī)以及政策的實施在很大程度上是通過行政機關的執(zhí)行來完成的。對民族語言權從立法保護到提供行政保障客觀上要求行政主體必須堅持依法行政。也就是說行政主體執(zhí)行有關民族語言權法律、法規(guī)的抽象行政行為和具體行政行為必須遵循合法性原則。

1、行政行為的法治化。一則，抽象行政行為的規(guī)制。在中國行政立法和制定規(guī)范性文件是行政活動的常態(tài)。這既是執(zhí)行法律、法規(guī)的抽象行政行為也是其他行政行為的規(guī)范性依據(jù)。因此，行政機關要堅守合法性原則根據(jù)憲法精神和法律規(guī)定，推進有關民族語言權行政法制建設。

二則，完善執(zhí)法程序。西方有句法律諺語“正義不但要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)”。這句話話說的是程序的重要性。近年來，隨著行政法治建設步伐不斷向前，飽受詬病的“重實體，輕程序”的行政傾向大有改觀。但是，在欠發(fā)達的西部民族地區(qū)的行政執(zhí)法活動中此類法治的“硬傷”并沒有得到根本的改觀。在民族地區(qū)語言領域的執(zhí)法之所以困難重重，往往是由于執(zhí)法程序以及執(zhí)法信息不公開、不透明所導致的。因此，在民族語文執(zhí)法中應促進政府信息公開，使得執(zhí)法程序更加明白和透明，讓行政相對方能夠看懂、看清、看明白，這樣才能夠做到依法行政，嚴格執(zhí)法。

三則，法定職責必須為。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依法管理民族事務，并保障民族權利是各級政府的法定職責。[64]

行政權與私權利的本質區(qū)別在于行政職權和行政職責的統(tǒng)一性。私權主體對于權利的行使乃至放棄享有處分權，然而行政權的主體不享有對職權的自由處分權。對于行政主體而言，行政職權的行使與行政職責的履行是一致的。沒有法律授權的情況下，行政主體放棄行政職權也就意味著放棄了行政職責。[65]換言之，在政府組織法中包括語言權在內的民族權利的法律規(guī)定既是行政機關的職權也是行政機關的職責，必須由行政機關主動行使。

2、充分發(fā)揮行政指導的積極作用。行政指導是政府部門在社會管理和公共服務事務當中以非強制性的措施和手段實現(xiàn)行政目的的行為。由于其固有的人性化的方法以及行為模式在行政活動當中往往受到事半功倍的效果。例如，在法治較發(fā)達的日本等國家行政指導在社會公共事務領域中得到廣泛應用，且成績斐然。

在我國人口結構中漢族占絕大多數(shù)。這個現(xiàn)狀是由歷史、政治、文化、經(jīng)濟等多重因素所決定的。各民族人口結構及文化、經(jīng)濟發(fā)展實際所至，包括在大部分民族地區(qū)漢族傳統(tǒng)文化和語言已成為當今社會的主流生活方式。這種狀況的形成和發(fā)展有其歷史的必然性也具有一定的積極意義。但是，讓這種局面長期游離于法治之外任其發(fā)展，可能帶來的消極后果之一就是，民族語言文化的進一步邊緣化和瀕?；?。具體表現(xiàn)為少數(shù)民族群體和成員在社會生活中對本民族語言的學習、使用和傳播權利受到種種阻礙，使得國家和政府對民族語言權的保障進入囧境。這種不利的格局除了在公權力領域的表現(xiàn)以外，更多的時候往往呈現(xiàn)在人與人之間的交互活動中。譬如，漢族公民與少數(shù)民族公民之間的語言權糾紛，不同少數(shù)民族公民之間的語言權糾紛等。而在民族關系問題的處理中事無巨細的在現(xiàn)行法條中找依據(jù)，并以教條、刻板的執(zhí)行法律、法規(guī)無助于這種矛盾的有效解決。

基于社會客觀環(huán)境和國情考量，負有公共事務管理職責的行政機關，除了嚴格執(zhí)法以外還需要以更加人性化的方法和方式來消弭語言領域的糾紛，從而推進中國人權事業(yè)的發(fā)展。因此，民族語言權在社會生活中得以實現(xiàn)除了行政立法與行政執(zhí)法的剛性措施以外，更多的時候需要協(xié)商、溝通、倡導和勸告等柔性管理形式。筆者認為，行政指導能夠恰如其分的補齊行政機關在語言領域中所采取硬性措施所暴露出的執(zhí)法短板。

（三）中央和民族自治地方關系的法治化：語言文字自治權的充分保障

中央與地方關系取決于國家結構形式，主要涉及政權設置、權力配置等國家政治領域的根本問題，在行政法視角下中央與地方關系研究的重點是政府部門，中央政府和地方政府的關系是中央與地方關系的核心。[66]然而就中央與民族自治地方關系而言，不僅存在中央政府和一般地方政府之間的關系問題還涉及憲法以及民族區(qū)域自治法中的一些國家憲政體制問題。

按照憲法和民族區(qū)域自治法相關規(guī)定，自治地方的政府機關不僅有與其他地方行政機關相同的職權，同時也享有管理本地區(qū)行政事務的自治權。但是由于民族自治立法供給不足等原因導致當前民族自治地方政府未能充分行使包括語言文字自治權在內的各項自治權。[67]加之當下國家和地方關系還未法治化的語境下，上級部門對民族自治地方自治權行使的“掣肘”現(xiàn)象客觀存在。這些不利因素阻礙了語言文字自治權的實現(xiàn)，影響了民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性的發(fā)揮。[68]

少數(shù)民族語言權有個體語言權和群體語言權之分。[69]也就是說，民族語言權不但包括少數(shù)民族公民的語言權，也涵蓋民族自治地方語言文字自治權。[70]上級國家機關要在目前憲制框架中通過科學、規(guī)范的頂層設計構建分權和監(jiān)督的長效機制，為民族地方語言文字自治權的充分實現(xiàn)提供堅實的行政保障。

按照行政法原理，語言文字自治權既是自治機關的職權同時也是其職責。民族自治地方要根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，制定語言文字自治條例確定本地區(qū)公務語言，并通過與其配套的行政立法和執(zhí)法來保證民族自治地方語言文字自治權的充分行使。

（四）自治機關行政活動的人員手段：民族公務員隊伍的建設

要說行政機關是法律的執(zhí)行組織，那么公務員是具體實施者。公務員對有關民族語言權法律、法規(guī)以及民族語文政策的認知水平對執(zhí)法質量以及公民權利保障起著重要作用。就民族地區(qū)而言，培養(yǎng)和使用熟知當?shù)赝ㄓ谜Z言文字尤其是通用的民族語言文字的少數(shù)民族公務員對提升行政法治化水平進而保障民族語言權具有良好的助力作用。憲法和民族區(qū)域自治法上對此有著充分的法律依據(jù)。[71]少數(shù)民族公務員中通曉民族語言文字的這部分群體，與民族群眾有著千絲萬縷的天然聯(lián)系,不但熟悉民族生活方式和風俗習慣也能夠體察到本地區(qū)現(xiàn)實需求，對推動民族地區(qū)的發(fā)展和社會進步有著更為直接、更為迫切的愿望。[72]而且在社會生活和公共領域中使用民族語言文字從事行政活動、執(zhí)行語言權法律制度，不論是行政程序還是執(zhí)法效率都能夠取得滿意的結果。

四、結論

民族語言文字是全人類共同的文化遺產(chǎn)。國家和政府應以怎樣的政策和作為來對待民族語言文字呢？對于民族語言財富的保護除了“寬容、平等、學習、使用、研究”等態(tài)度和方法以外，最為重要的是，保障學習和使用語言文字的主體享有充分的語言權。當前國內外理論界普遍認為語言權是人類應當享有的基本權利。而從提出語言權的時代和歷史背景來考察，是在學術研究領域最初關注少數(shù)人語言文化權利開始的。少數(shù)人語言權或這里所謂的民族語言權簡單講就是，人們學習、使用、傳播和發(fā)展本民族語言文字的諸項權利。民族語言權是包括中國在內的很多國家實在法中一項憲法性權利，本質上是其主體固有的人權。一個國家的政府及政府部門對于有關民族語言權的法律和政策的執(zhí)行活動在很大程度上能夠說明該國處理國內民族問題和人權保障的現(xiàn)狀。

社會生活中對于民族語言權的法治保障除了立法以外，更多意義上仰仗于法律、法規(guī)的實施。其中至關重要的一點是讓政府在語言領域中的活動走入法治的軌道。

目前中國政府及其相關部門在民族關系和語言領域貫徹“各民族語言文字平等”原則，加強對少數(shù)民族語言權的行政保障推動和完善了中國人權事業(yè)的發(fā)展。但是由于立法中的短板以及現(xiàn)行有關少數(shù)民族語言權法律、法規(guī)、政策在執(zhí)行中的諸多薄弱環(huán)節(jié)，亟待要求行政權在有關民族語言權的法治保障中從組織規(guī)則和行為規(guī)制兩方面的完善和規(guī)范。

①王名揚著：《美國行政法》（上），中國法制出版社2005年版，序言第42頁。

②由于傳統(tǒng)行政法理論一般認為，行政權的控制和規(guī)范的主要路徑是立法規(guī)制、司法規(guī)制等來自外部的力量，于是對于自我規(guī)制（行政自制）理論和提法，在學界有著不同的理解和觀點。關于行政自我規(guī)制（行政自制）的含義，國內學者關注和研究的主要代表性文章可參見，關保英：《論行政權的自我控制》，《華東師范大學學報》（哲學社會科學版）2003年第1期；崔卓蘭，劉福元：《行政自制——探索行政法理論視野之拓展》，《法制與社會發(fā)展》2008年第3期；于立深：《現(xiàn)代行政法的行政自治理論——以內部行政法為視角》，《當代法學》2009年第6期；沈巋：《行政自我規(guī)制與行政法治：一個初步考察》，《行政法學研究》2011年第3期。

③荷蘭學者托弗·斯庫特，納布·坎加斯和丹麥學者羅伯特·菲利普森在文章中，將語言權利界定為語言人權，參考本文緒論。

④ 2000年2月以來，聯(lián)合國教科文組織每年都會舉行慶?；顒?。每年這一天，聯(lián)合國教科文組織總部和世界各地都會舉辦各種展覽、音樂會和演講，以示慶祝。參見郭友旭：《語言權利的法理》，云南大學出版社2010年版，第4-5頁。

⑤周勇：《少數(shù)人權利的法理》，社會科學文獻出版社2002年版，第48頁。

⑥范俊軍：《少數(shù)民族語言危機與語言人權問題》，載《貴州民族研究》2006年第2期，第54頁。

⑦參見筆者：《關于少數(shù)民族語言文字權的界定、性質和內涵》，載《理論研究》2009年第1-2期，第70。

⑧參見維基百科（電子版），http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%AF%8D%E8%AA%9E，2014年31日訪問。

⑨劉紅嬰：《語言法導論》，中國法制出版社2006年版，第23-24頁。

⑩范俊軍：《少數(shù)民族語言危機與語言人權問題》，載《貴州民族研究》2006年第2期，第54頁。

[11]楊曉暢：《淺論個體語言權及其立法保護》，載《學術交流》2005年第10期，第50頁。

[12]學者周勇認為少數(shù)人有權主張的“公共生活”應作最廣義的理解。即參與國家的政治、經(jīng)濟、社會以及文化等各個方面的公共生活。參見周勇：《少數(shù)人權利的法理》，社會科學文獻出版社2002年版，第50頁。

[13]筆者：《關于少數(shù)民族語言文字權的界定、性質和內涵》，載《理論研究》2009年第1-2期，第70頁。

[14]這部分是筆者在碩士階段研究基礎上的進一步拓展和深入：《少數(shù)民族語言文字權的法律保護研究》，載《中國知網(wǎng)》（碩士論文數(shù)據(jù)庫），內蒙古大學2008年碩士學位論文，第2-4頁。

[15]戴慶廈，何俊芳：《論母語》，載《民族研究》1997年第2期，第63頁。

[16]蘇金智．《語言權保護在中國》，《人權》，2003年第8期，第42頁。

[17]張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第110-113頁。

[18]參見張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第110-113頁。

[19]參見張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第114頁。

[20]張文顯主編：《法學概論》，高等教育出版社2004年版，第236頁。

[21]程曉霞主編：《國際法》，中國人民大學出版社2004年版，第80頁。

[22]邵津主編：《國際法》（第四版），北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第31頁。

[23]參見邵津主編：《國際法》（第四版），北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第31-32頁。

[24]邵津主編：《國際法》（第四版），北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第376頁。

[25]參見徐顯明主編：《國際人權法》，法律出版社2005年版，第68頁。中國于1997年10月27日簽署了《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》，2001年3月27日交存批準書，對公約第8條第1款第1項持有保留，2001年5月27日，公約對中國生效。中國還于1998年10月5日簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該公約尚待批準。

[26]邵津主編：《國際法》（第四版），北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第256頁。

[27]參見邵津主編：《國際法》（第四版），北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第266-287頁。

[28]邵津主編：《國際法》（第四版），北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第266頁。

[29]參見邵津主編：《國際法》（第四版），北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第266-267頁。

[30]徐顯明主編：《人權法原理》，中國政法大學出版社2008年版，第333頁。

[31]邵津主編：《國際法》，北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第276頁。

[32]維基百科（電子版），http://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%81%94%E5%90%88%E5%9B%BD%E6%95%99%E8%82%B2%E7%A7%91%E5%AD%A6%E6%96%87%E5%8C%96%E7%BB%84%E7%BB%87，2014年3月12日訪問。

[33]徐顯明主編：《人權法原理》，中國政法大學出版社2008年版，第103頁。

[34]孫國華、朱景文主編：《法理學》，中國人民大學出版社2010年版，第321頁。

[35]徐顯明主編：《人權法原理》，中國政法大學出版社2008年版，第23頁。

[36]1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，根據(jù)1988年4月12日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過，分別于1993年3月29，1999年3月15日，2004年3月14日修正的《中華人民共和國憲法》第112條，1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過，2001年2月28日修正的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第3條、第4條。

[37]1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，根據(jù)1988年4月12日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過，分別于1993年3月29，1999年3月15日，2004年3月14日修正的《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國憲法》第116條、121條，1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過，2001年2月28日修正的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第19條、21規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例”，“在執(zhí)行職務的時候，依照民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字；同時使用幾種通用的幾中語言文字執(zhí)行職務的，可以以實行區(qū)域自治的民族的語言文字為主”。

[38]錢連冠：《語言人類最后的家園：——人類基本生存狀態(tài)的哲學與語用學研究》，商務印書館2005年版，第116頁。

[39]趙一凡：《拉康與主體的的消解》，載《讀書》1994年第10期，第30-31頁。

[40]蘇金智．《語言權保護在中國》，載《人權》2003年第8期，第42頁。

[41]劉紅嬰：《語言法導論》，中國法制出版社2006年版，第22-23頁。

[42]筆者：《我國少數(shù)民族語言文字法律保護現(xiàn)狀及立法探討》，載《理論研究》2007年第3期，第56頁。

[43]參見[芬]托弗·斯庫特，納布·坎加斯，[丹]羅伯特.菲利普森：《語言人權的歷史與現(xiàn)狀》，載周慶生主編：《國外語言政策語言規(guī)劃進程》，語文出版社2001年版，第290-293頁。

[44]劉冬根，曲廣娣：《2007年國家司法考試一本通—法理學·法制史》，法律出版社2006年版，第85頁。

[45]本部分參見筆者：《關于少數(shù)民族語言文字權的界定、性質和內涵》，載《理論研究》2009年第1-2期，第70頁。

[46]參見李步云：《論人權的三種存在形態(tài)》，載《法學研究》1991年第4期，第11 頁。

[47]參見徐顯明主編：《人權法原理》，中國政法大學出版社2008年版，第23頁。

[48]參見蘇金智：《語言權保護在中國》，載《人權》2003年第3期，第42頁。

[49]楊曉暢：《淺論個體語言權及其立法保護》，載《學術交流》2005年第10期，第50頁。

[50]參見應松年主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），中國政法大學出版社2011年版，第56頁。

[51]任進著：《行政組織法教程》，中國人民大學出版社2011年版，第4頁。

[52]金星華主編：《中國民族語文工作》，民族出版社2005年版，第173-174頁。

[53]馮軍：《在新的起點上進一步加強國家通用語言文字法制建設》，《語言文字應用》2010年第3期，第19頁。

[54]國家民委門戶網(wǎng)http://www.seac.gov.cn/col/col11/index.html，2013年12月18日訪問。

[55]教育部委門戶網(wǎng)http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_350/201307/153733.html，2014年2月18日訪問。

[56][古希臘]亞里士多德著：《政治論》，吳壽朋譯，商務印書館2013版，第162頁。

[57]張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社2003年版，第282頁。

[58][美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，中國政法大學出版社2003版，第62頁。

[59]燁泉：《文明出游是道德更是法律的底線》，載《法制日報》（法治觀察），2013年8月2日，第07版。

[60] 2012年11月8日，中共中央總書記胡錦濤代表十七屆中央委員會向中共第十八次代表大會作的題為《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》的報告的第五部分《堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革》之（四）全面推進依法治國。

[61]張文顯主編：《法學概論》，高等教育出版社2004年版，第39頁。

[62]《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)【2004】10號）三、依法行政的基本原則和基本要求5、依法行政的基本原則和基本要求。

[63]龔祥瑞著：《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年版，第307頁。

[64]關于國務院行使的職權《憲法》第89條規(guī)定：“領導和管理管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”; 地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條和61條分別規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府和鄉(xiāng)級政府行使的職權之一是：“保障少數(shù)民族的權利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣，幫助本行政區(qū)域內各少數(shù)民族聚居的地方依照憲法和實行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟和文化的建設事業(yè)?！保氨Ｕ仙贁?shù)民族的權利和尊重少數(shù)民族的風俗習慣?！?/p>

[65]參見皮純協(xié)：《行政法與行政訴訟法》，中央廣播電視大學出版社2005年版，第28頁。

[66]參見薛剛凌主編：《中央與地方爭議的法律解決機制研究》，法制出版社2013年版，導言第1頁。

[67]參見烏蘭那日蘇：《論少數(shù)民族語言權的立法保障》，載《內蒙古社會科學》2014年第5期，第69頁。

[68]吳宗金，張曉輝：《中國民族法學（第二版）》，法律出版社2004年版，第164頁。

[69]參見烏蘭那日蘇：《關于少數(shù)民族語言文字權的界定、性質和內涵》，載《理論研究》2009年第1-2期，第69頁。

[70]我國憲法第121條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關在執(zhí)行職務的時候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當?shù)赝ㄓ玫囊环N或幾種語言文字”；民族區(qū)域自治法21條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關在執(zhí)行職務的時候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當?shù)赝ㄓ玫囊环N或幾種語言文字；同時使用幾種通用的語言文字執(zhí)行職務的，可以以實行區(qū)域自治的民族的語言文字為主”這些規(guī)定是民族自治地方語言文字自治權的重要法律依據(jù)。

[71]《憲法》第122條第2款規(guī)定：“國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠數(shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術工人?！?；《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第22條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關根據(jù)社會主義建設的需要，采取各種措施從當?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種科學技術、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術工人…術工人…”。

[72]《中國民族區(qū)域自治50年》課題組：《中國民族區(qū)域自治50年》，法律出版社2004年版，第366頁。

烏蘭那日蘇，法學博士，內蒙古廣播電視大學副教授。本文為內蒙古廣播電視大學教師“1+1”能力提升計劃研究成果。