淺議公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分、警種、部門(mén)設(shè)置

石啟飛

(遼寧警察學(xué)院 治安管理系，遼寧 大連 116036)

淺議公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分、警種、部門(mén)設(shè)置

石啟飛

(遼寧警察學(xué)院 治安管理系，遼寧 大連 116036)

公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分不清關(guān)系到警種、部門(mén)的設(shè)置。廣大基層民警對(duì)此問(wèn)題有著貼近實(shí)際的認(rèn)識(shí)?；趯?duì)基層民警的調(diào)查，運(yùn)用相關(guān)理論對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析，得出公安機(jī)關(guān)在中央事權(quán)與地方事權(quán)及警種、部門(mén)設(shè)置上存在的具體問(wèn)題。對(duì)于央地事權(quán)劃分存在的問(wèn)題，可通過(guò)重新確定公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，區(qū)分警權(quán)與一般行政管理權(quán)，中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分系統(tǒng)化科學(xué)化、法制化等措施解決。對(duì)于警種部門(mén)設(shè)置存在的問(wèn)題可通過(guò)處理好大警種、大部門(mén)與專(zhuān)業(yè)警種的關(guān)系，完善組織法建設(shè)，完善級(jí)別管轄制度，建立職務(wù)代理制度應(yīng)對(duì)。

公安機(jī)關(guān)；中央事權(quán)；地方事權(quán)；警種；部門(mén)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第十九條規(guī)定：“國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。既然在中央政府與地方政府之間已經(jīng)就中央事權(quán)與地方事權(quán)作出了劃分 ，那么，作為政府職能部門(mén)的公安機(jī)關(guān)也自然應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)作出劃分，而且，由于公安機(jī)關(guān)不同于一般行政機(jī)關(guān)，更應(yīng)對(duì)中央事權(quán)與地方事權(quán)作出科學(xué)和清晰的劃分，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制上特別強(qiáng)調(diào)上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，如《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第三條明確規(guī)定：“公安部在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的公安工作，是全國(guó)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)”。上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指揮下級(jí)公安機(jī)關(guān)的前提得是事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，否則，就可能發(fā)生上級(jí)公安機(jī)關(guān)干涉下級(jí)公安機(jī)關(guān)事權(quán)的問(wèn)題，不利于下級(jí)公安機(jī)關(guān)積極性的發(fā)揮和職責(zé)的履行。恰當(dāng)?shù)牡胤绞聶?quán)作用空間，會(huì)與中央事權(quán)形成良性協(xié)調(diào)、彼此銜接、互為補(bǔ)充的效果，尤其是在治安常態(tài)維護(hù)、違法犯罪預(yù)防、公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控等領(lǐng)域，最能顯現(xiàn)協(xié)同作用的良好效果。充分發(fā)揮公安工作中央事權(quán)與地方事權(quán)的協(xié)同作用，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可忽略的重要環(huán)節(jié)。[1]公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分的明晰科學(xué)與否又直接關(guān)系到公安機(jī)關(guān)警種、部門(mén)設(shè)置的科學(xué)化和規(guī)范化。公安機(jī)關(guān)警種、部門(mén)的科學(xué)設(shè)置屬于公安機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)改革，而公安結(jié)構(gòu)改革則是最具基礎(chǔ)性、根本性、整體性的改革，[2]它關(guān)系到中央《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案能否順利實(shí)現(xiàn)，所以，公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分是與公安機(jī)關(guān)警種、部門(mén)設(shè)置緊密關(guān)聯(lián)在一起的問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行研究有著重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。為了使問(wèn)題研究更加“接地氣”，我們對(duì)遼寧省近期來(lái)自基層各部門(mén)及專(zhuān)業(yè)警種的司晉督民警進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和訪談，發(fā)調(diào)查表100份，回收90份，個(gè)別訪問(wèn)30余人，在此基礎(chǔ)上遂形成了本文。

一、公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分、警種、部門(mén)設(shè)置存在的問(wèn)題

(一)公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分上存在的問(wèn)題

1.公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)未作明確區(qū)分。從《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)來(lái)看，對(duì)于哪些是中央事權(quán)，哪些是地方事權(quán)，沒(méi)有系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的界定，只有散見(jiàn)于一些法律、法規(guī)、文件及領(lǐng)導(dǎo)講話中的原則要求。公安部主編的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例釋義》中關(guān)于各級(jí)公安機(jī)關(guān)的職責(zé)表述中，也只是明確了“組織實(shí)施對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及重要外賓的安全警衛(wèi)工作”和“組織開(kāi)展國(guó)際警務(wù)合作與交流”兩項(xiàng)職責(zé)由公安部承擔(dān)，其他關(guān)于職責(zé)的表述基本相同，所區(qū)別的也只是權(quán)限不同而已。[3]從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，100名被調(diào)查民警有83人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在中央與地方職責(zé)劃分上是不明確的。普遍認(rèn)為邊防、國(guó)保等職責(zé)應(yīng)歸屬中央公安機(jī)關(guān)，特業(yè)管理、交通管理等行政管理職責(zé)則為地方事權(quán)，其余的則為央地共同事權(quán)。

2.公安機(jī)關(guān)中央與地方在管理權(quán)上的競(jìng)相博弈。我國(guó)公安機(jī)關(guān)的管理體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、以塊為主”。在公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分不清和法制不健全的情況之下，就存在著中央與地方黨政在地方公安事權(quán)上的博弈，亦即管理體制上“條塊”間的博弈，以致出現(xiàn)了一段時(shí)間以來(lái)嚴(yán)重的地方黨政干涉執(zhí)法辦案的問(wèn)題。從理論上講，執(zhí)法辦案統(tǒng)一適用國(guó)家法律，本屬?lài)?guó)家事權(quán)，統(tǒng)一由中央進(jìn)行負(fù)責(zé)，具體由地方公安機(jī)關(guān)實(shí)施，遂變成央地共同事權(quán)，地方黨政無(wú)權(quán)干涉，但是在管理體制上籠統(tǒng)地將其放在“塊”里面，就給地方足夠的“過(guò)問(wèn)”公安工作的理由。從調(diào)查結(jié)果上也反映出了這一問(wèn)題的存在。如對(duì)于公安部的警令在地方能否得到貫徹這問(wèn)題的調(diào)查結(jié)果是：回答“有的能，有的不能”的為52人，回答“能”的為20人，回答“不能”的為15人，有3人未予回答。只所以會(huì)出現(xiàn)“有的能，有的不能”的比例高達(dá)52%，我們認(rèn)為就是與事權(quán)劃分不清有著直接的關(guān)系。

3.與事權(quán)相關(guān)的管理權(quán)配置籠統(tǒng)。與事權(quán)劃分相對(duì)應(yīng)的是管理權(quán)在中央與地方的配置。中央與地方在職權(quán)劃分上存在問(wèn)題，也必然導(dǎo)致在管理權(quán)上的配置不系統(tǒng)、不科學(xué)。這里的管理權(quán)主要是指干部管理權(quán)、編制權(quán)、財(cái)權(quán)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)等。這些權(quán)利的配置應(yīng)與事權(quán)相適應(yīng)，但是由于中央與地方的事權(quán)劃分不明確，以至于管理權(quán)在配置上存在著規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)的問(wèn)題。如人民警察法第二十七條規(guī)定：“國(guó)家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)。人民警察的經(jīng)費(fèi)，按照事權(quán)劃分的原則，分別列入中央和地方的財(cái)政預(yù)算”，顯然這一規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。在編制權(quán)上，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》規(guī)定“公安機(jī)關(guān)人民警察使用的國(guó)家行政編制，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理”，至于這些編制是中央事權(quán)范圍內(nèi)的，還是地方事權(quán)范圍內(nèi)的，亦或是央地共同事權(quán)范圍內(nèi)的，并沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分。編制和經(jīng)費(fèi)是緊密相關(guān)的，對(duì)于使用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)管理的行政編制的人民警察的經(jīng)費(fèi)支出就應(yīng)該由中央財(cái)政保障，或者保障一部分，但是中央在財(cái)政保障上顯然沒(méi)有十分周詳?shù)厝タ紤]這些使用專(zhuān)項(xiàng)行政編制的人民警察是否應(yīng)該由其保障，如果那些由中央財(cái)政保障的行政編制的人民警察承擔(dān)的卻是地方公安機(jī)關(guān)事權(quán)范圍內(nèi)職責(zé)，中央豈不成了“冤大頭”，反過(guò)來(lái)對(duì)地方來(lái)說(shuō)也是如此。其它的管理權(quán)多少也存在著同樣的問(wèn)題。調(diào)查顯示，86人認(rèn)為編制權(quán)、財(cái)權(quán)應(yīng)與央地職權(quán)劃分相適應(yīng)，僅有4人認(rèn)為不需要，其它未回答。這說(shuō)明廣大的基層民警對(duì)此的態(tài)度基本是一致的。

4.中央和地方的各自?xún)?yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮。劃分出中央事權(quán)的根據(jù)是中央事權(quán)需要統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化；地方事權(quán)是各地具體情況不同，地方有著處理相應(yīng)問(wèn)題的的優(yōu)勢(shì)；央地共同事權(quán)是分級(jí)負(fù)責(zé)、充分發(fā)揮央地各自作用的需要。我國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)的事權(quán)沒(méi)有明顯區(qū)別，地方公安機(jī)關(guān)的事權(quán)幾乎都是公安部事權(quán)的延伸或細(xì)化，“上下一般粗”導(dǎo)致中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，實(shí)踐中出現(xiàn)了“幾個(gè)和尚抬水沒(méi)水吃”、“一地感冒、多地吃藥”等問(wèn)題。[4]有時(shí)則是地方各自為政，搞“上有政策，下有對(duì)策”。這是由于事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配的結(jié)果，對(duì)于地方無(wú)論是屬于中央事權(quán)還是屬于地方事權(quán)，其經(jīng)費(fèi)保障主要都在地方，致使地方的用力方向與中央的用力方向是不一致的，地方將注意力主要放在了地方事權(quán)上，就會(huì)忽視中央事權(quán)和央地共同事權(quán)(推給中央)。從問(wèn)卷調(diào)查來(lái)看,對(duì)于是否應(yīng)強(qiáng)化“條”的領(lǐng)導(dǎo)的回答是：31人認(rèn)為應(yīng)該，22人認(rèn)為不應(yīng)該， 34人認(rèn)為在有些情況應(yīng)該，3人未予回答。我們認(rèn)為，回答應(yīng)該的是站在中央事權(quán)的立場(chǎng)上，回答不應(yīng)該的是站在地方事權(quán)的立場(chǎng)上，回答有些情況應(yīng)該的是站在央地共同事權(quán)的立場(chǎng)上，所以調(diào)查結(jié)果才會(huì)有如此的分布。

(二)公安機(jī)關(guān)警種、部門(mén)設(shè)置存在的問(wèn)題

1.警種、部門(mén)設(shè)置太細(xì)、職能重疊，問(wèn)題突出。對(duì)警種是否存在職能交叉的調(diào)查結(jié)果是：9人認(rèn)為不存在，1人未作答，80人認(rèn)為存在。認(rèn)為存在職能交叉的警種和部門(mén)有：刑偵、經(jīng)偵、食藥偵、禁毒；治安(治安部門(mén)管轄刑事案件)與刑偵；網(wǎng)安、圖偵、技偵；治安與內(nèi)保；巡警與交警；治安與消防；刑警支隊(duì)與便衣支隊(duì)；網(wǎng)安與情報(bào)；反恐、特警與維穩(wěn)；督察、紀(jì)檢和信訪；治安與戶(hù)政；巡警與特警等。導(dǎo)致的問(wèn)題是：警力分散，內(nèi)耗嚴(yán)重。例如，1)把便衣大隊(duì)從刑警分離出去，變成了一個(gè)便衣支隊(duì)，結(jié)果便衣支隊(duì)干的活就是搶其他大隊(duì)的活。2)技偵、網(wǎng)安支隊(duì)，都買(mǎi)定位車(chē)，重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)財(cái)力。技偵建網(wǎng)偵大隊(duì)，其職能是網(wǎng)安的一部分，沒(méi)必要。

2.上下機(jī)構(gòu)設(shè)置職能重疊，充實(shí)基層的警力配置目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，不僅橫向上要職責(zé)明確，而且，縱向上也要職責(zé)明確，特別是現(xiàn)代的警務(wù)組織架構(gòu)追求的是扁平化，不明確中層與基層的職能，警力向基層傾斜的目標(biāo)就難于實(shí)現(xiàn)。只有上下級(jí)公安機(jī)關(guān)事權(quán)明確，公安機(jī)關(guān)才能科學(xué)地設(shè)置相應(yīng)層級(jí)的警種、部門(mén)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)上下級(jí)公安機(jī)關(guān)在警種、部門(mén)設(shè)置上也存在著問(wèn)題。對(duì)上下級(jí)公安機(jī)關(guān)警種、部門(mén)是否應(yīng)對(duì)口設(shè)置的回答是：13人認(rèn)為不應(yīng)該，1人認(rèn)為不一定，2人未回答，74人認(rèn)為應(yīng)該。不應(yīng)該的理由有：機(jī)構(gòu)設(shè)置要因地制宜，因事制宜；上下部門(mén)對(duì)口設(shè)置，職責(zé)不明確，容易產(chǎn)生上級(jí)部門(mén)爭(zhēng)管轄，下級(jí)部門(mén)怠于履行職責(zé)現(xiàn)象。應(yīng)該的理由有：方便管理，業(yè)務(wù)指導(dǎo)需要；防止不懂業(yè)務(wù)的瞎指揮，提高專(zhuān)業(yè)質(zhì)量；能夠有效行使監(jiān)督、指導(dǎo)職能。我們分析，只所以有如此高的比例認(rèn)為應(yīng)該對(duì)口設(shè)置，是與公安機(jī)關(guān)相當(dāng)部分事權(quán)屬于央地共同事權(quán)之故。

對(duì)上級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄下級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的案件是否會(huì)產(chǎn)生增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制，出現(xiàn)警力閑置的回答是：15人認(rèn)為不能，73人認(rèn)為能，2人未予回答。認(rèn)為會(huì)產(chǎn)生的理由有：上級(jí)辦案需要警力，年青人都往機(jī)關(guān)跑，基層就警力不足，且年齡偏大；上級(jí)部門(mén)辦案時(shí)需要警力，但平時(shí)則閑置下來(lái)，浪費(fèi)警力；人多不干事，同樣一個(gè)活，下級(jí)能干、能干好，不需要上級(jí)過(guò)多參與，上級(jí)應(yīng)側(cè)重保障和服務(wù)。認(rèn)為應(yīng)設(shè)的理由有：有些基層辦不了的案件需要上級(jí)機(jī)關(guān)辦理，符合級(jí)別管轄的規(guī)定；有些屬基層管轄的，但基層不作為，需要上級(jí)直接辦理。通過(guò)分析，我們認(rèn)為民警的回答反映了客觀實(shí)際。這一問(wèn)題是對(duì)前一問(wèn)題的引申，目的是了解上下級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)設(shè)置存在的問(wèn)題。通過(guò)調(diào)查，果然印證了我們的預(yù)想，認(rèn)為存在問(wèn)題的高達(dá)73%。這就告訴我們，在警種、部門(mén)設(shè)置上，不僅要求本級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)各警種、部門(mén)的科學(xué)設(shè)置，而且還要求在上下級(jí)之間科學(xué)設(shè)置警種、部門(mén)。

3.設(shè)置了不屬公安職能范圍的部門(mén)，執(zhí)法公正受質(zhì)疑。對(duì)于鑒定部門(mén)應(yīng)否分出設(shè)的調(diào)查結(jié)果是：24人認(rèn)為不應(yīng)該，3人未回答，63人認(rèn)為應(yīng)該。不應(yīng)該的理由有：有利辦案部門(mén)案件辦理；缺少監(jiān)督與管理，鑒定水平無(wú)法保證。應(yīng)該分出設(shè)的理由有：鑒定應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)，可社會(huì)化，更能確保公平公正；減少對(duì)公安機(jī)關(guān)的質(zhì)疑，可以避免爭(zhēng)議。對(duì)于看守所是否應(yīng)分出設(shè)的調(diào)查結(jié)果是：認(rèn)為應(yīng)分出的有43人，認(rèn)為不應(yīng)分出的有45人，2人未回答。應(yīng)分出設(shè)的理由是：有利于司法公正，減少冤案；看守所性質(zhì)上本就屬司法行政，非公安職能，劃歸司法行政便于統(tǒng)一管理。不應(yīng)分出設(shè)的理由有：會(huì)使辦案工作難度加大，不利于案件辦理，會(huì)造成投送難，不便提審等問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)調(diào)查結(jié)果的分析，我們認(rèn)為鑒定部門(mén)和看守所，是可以從公安機(jī)關(guān)分離出去的，可以將其交給社會(huì)組織或司法行政機(jī)關(guān)。雖然民警的意見(jiàn)并不統(tǒng)一，仍有相當(dāng)部分民警從辦案效率角度出發(fā)和對(duì)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)水平的擔(dān)憂(yōu)考慮，認(rèn)為不應(yīng)分出，但是從辦案公正的角度和健全社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的角度，是可以分離出去的。

4.片面強(qiáng)調(diào)合并警種，忽視警種專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。為了了解基層民警對(duì)警種專(zhuān)業(yè)化的認(rèn)識(shí)，我們?cè)O(shè)計(jì)了三個(gè)問(wèn)題。對(duì)食藥偵部門(mén)應(yīng)否設(shè)置的調(diào)查結(jié)果是：33人認(rèn)為沒(méi)必要，1人未答，56人認(rèn)為應(yīng)該設(shè)。沒(méi)必要設(shè)的理由有：通過(guò)食藥品管理部門(mén)加強(qiáng)行政管理，相關(guān)犯罪會(huì)逐漸減少；刑偵部門(mén)有此職能，可以并入刑偵；可由經(jīng)偵部門(mén)負(fù)責(zé)，或仍由治安部門(mén)負(fù)責(zé)。應(yīng)該設(shè)的理由有：食品、藥品安全越來(lái)越重要，關(guān)系人民群眾日常生活；回應(yīng)社會(huì)，贏得人民群眾滿(mǎn)意；專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)。

對(duì)公安機(jī)關(guān)其他行政管理警種是否應(yīng)辦理刑事案件的調(diào)查結(jié)果是：38人認(rèn)為不應(yīng)辦理，2人未回答，50人認(rèn)為應(yīng)辦理。不應(yīng)辦理的理由有：不專(zhuān)業(yè)；警種職能交叉，出現(xiàn)推諉、扯皮現(xiàn)象；將行政管理職能與刑事職能合在一起，由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)，會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用。應(yīng)辦理的理由有：便于一般刑事案件偵破；同一起刑事案件，治安、刑偵的辦案人員辦案方式不同，而刑偵部門(mén)與行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)的刑事案件性質(zhì)也不同，不應(yīng)混淆。

治安案件與刑事案件是否需要分警種辦理的調(diào)查結(jié)果是：29人認(rèn)為不應(yīng)該，2人未回答，59人認(rèn)為應(yīng)該。不應(yīng)該的理由有：治安案件與刑事案件很多前后銜接，不分更能提高辦案效率；互相推諉，影響公安機(jī)關(guān)職責(zé)履行；做為一名警察應(yīng)該學(xué)會(huì)辦理各類(lèi)治安、刑事案件；與案件負(fù)責(zé)制相矛盾；沒(méi)必要，浪費(fèi)警力(如此回答的主要來(lái)自管理部門(mén))。應(yīng)該的理由有：精力有限；各盡其能；專(zhuān)業(yè)需要；各負(fù)其責(zé)，不推諉(如此回答的主要來(lái)自專(zhuān)業(yè)警種)。

以上問(wèn)題的設(shè)計(jì)，目的是了解民警對(duì)專(zhuān)業(yè)警種設(shè)置必要性的看法。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，大部分民警認(rèn)為需要，這反映了公安專(zhuān)業(yè)工作的實(shí)際，證明一些學(xué)者關(guān)于合并警種和“一警多能”的設(shè)想與實(shí)際不符，在具體實(shí)踐中，特別是處理專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題時(shí)，需要專(zhuān)業(yè)化的警種，所以，在警種的設(shè)置上既要合并相應(yīng)的警種，又要強(qiáng)調(diào)一些專(zhuān)業(yè)警種的設(shè)置；既要有“一警多能”的人才，也要有“專(zhuān)而精”的專(zhuān)才。

二、公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分、警種、部門(mén)設(shè)置的對(duì)策建議

(一)公安機(jī)關(guān)央地事權(quán)劃分的對(duì)策

1．重新確定公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分的前提是明確公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。整個(gè)公安機(jī)關(guān)職責(zé)確定的不合理、不科學(xué)，中央與地方的事權(quán)分工就難于科學(xué)地確定。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)依法所承擔(dān)的職責(zé)主要是人民警察法第六條、二十一條及其它法律、法規(guī)所規(guī)定的職責(zé)。根據(jù)職責(zé)性質(zhì)不同，主要可分為三大方面的職責(zé)，即刑事司法、治安行政管理和社會(huì)救助救援方面的職責(zé)。刑事司法方面的職責(zé)，根據(jù)人民警察法、刑事訴訟法和刑法，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的是大部分刑事案件的偵查和部分刑罰的執(zhí)行職責(zé)，從國(guó)家整個(gè)刑事司法改革從以偵查為中心向以審判為中心的轉(zhuǎn)變來(lái)看，公安機(jī)關(guān)這方面的職責(zé)在逐漸地削減，如刑罰執(zhí)行的職責(zé)已經(jīng)大大地削減了，那么偵查階段的羈押職責(zé)、鑒定等職責(zé)是否也可以分離出去，把它交給司法行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織呢？我們認(rèn)為是可以的。這樣余下來(lái)的刑事司法職責(zé)，就十分明晰，作為央地共同事權(quán)很容易在中央與地方間配置。三大職責(zé)中最難定位的是治安行政管理職責(zé)，公安機(jī)關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些方面的行政管理職責(zé)，這些方面的行政管理職責(zé)公安機(jī)關(guān)究竟應(yīng)該管到什么程度？這一直是困擾公安機(jī)關(guān)的一大難題，也是在公安理論上一個(gè)被忽視的問(wèn)題。隨著全面深化改革的推進(jìn)，中央關(guān)于《全面深化公安改革的若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案中公安行政管理方面的改革已經(jīng)十分明確地回答了如何解決這一問(wèn)題，這就是能夠由市場(chǎng)和社會(huì)解決的，就堅(jiān)決放給市場(chǎng)和社會(huì)，其它行政機(jī)關(guān)能管理的就交給其它行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)那些市場(chǎng)、社會(huì)和其它行政機(jī)關(guān)不能辦、辦不好的。按照公安部副部長(zhǎng)黃明的說(shuō)法，這些改革措施集中體現(xiàn)了三個(gè)關(guān)鍵詞，即開(kāi)放、提效、脫鉤。因此，只有在新的治安行政管理方面的職責(zé)明確之后，才能去科學(xué)劃分哪些是中央的事權(quán)，哪些是地方的事權(quán)。我們認(rèn)為，從理論上來(lái)說(shuō)，像戶(hù)口、消防等行政管理內(nèi)容完全可以劃分出去，公安機(jī)關(guān)只保留那些與社會(huì)治安秩序極度相關(guān)的行政管理工作。如果不劃分出去，也應(yīng)該削減公安機(jī)關(guān)的具體管理權(quán)限，使其在具體的管理領(lǐng)域不能面面俱到、事無(wú)巨細(xì)，改革方案中的公安機(jī)關(guān)與機(jī)動(dòng)車(chē)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、駕校等經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤等內(nèi)容就是這個(gè)意思，而且要下放權(quán)力給基層公安機(jī)關(guān)，體現(xiàn)便民、利民、為民的宗旨。在職責(zé)明確之后，就要重新區(qū)分哪些是警權(quán)，哪些是一般行政管理權(quán)(詳見(jiàn)后面警權(quán)與一般行政管理權(quán)的劃分)，警權(quán)在中央與地方的配置有著自身的規(guī)則，一般行政管理權(quán)按照一般行政管理權(quán)的規(guī)則配置。最后，關(guān)于社會(huì)救助、救援方面的職責(zé)只應(yīng)強(qiáng)化，而不能削弱，這是現(xiàn)代警察為社會(huì)提供的重要服務(wù)內(nèi)容，在立法中應(yīng)該進(jìn)一步明確。

2．區(qū)分警權(quán)與一般行政管理權(quán)。警權(quán)即警察職權(quán)。傳統(tǒng)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的職權(quán)就是公安機(jī)關(guān)的警權(quán)。如人民警察法第六條明確規(guī)定“公安機(jī)關(guān)人民警察承擔(dān)如下職責(zé)”，因此，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)基本上就是由公安民警來(lái)承擔(dān)的，公安機(jī)關(guān)的職權(quán)也就是公安機(jī)關(guān)的警權(quán)。這種將公安機(jī)關(guān)職權(quán)與警權(quán)混同的作法，不利于正確地劃分公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)，因?yàn)閺漠?dāng)前公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的職責(zé)來(lái)看，有的應(yīng)該由公安民警來(lái)承擔(dān)，如刑事司法和救助救援方面的職責(zé)，而有的則不應(yīng)由公安民警來(lái)承擔(dān)，完全可以由一般公務(wù)員來(lái)承擔(dān)，由公安民警來(lái)承擔(dān)是巨大的資源浪費(fèi)，如公安行政管理方面的一般行政管理職責(zé)，甚至這些職責(zé)還可以委托給具有管理社會(huì)公共事務(wù)職能的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。特別是在公安機(jī)關(guān)未將一般行政管理職責(zé)分離出去之時(shí)，劃分哪些屬于警權(quán)，哪些屬于一般的行政管理權(quán)很是必要。兩種職權(quán)性質(zhì)不同，在中央與地方之間的配置也就不同，那種籠統(tǒng)地對(duì)公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分，勢(shì)必造成職權(quán)配置的不合理，在某些方面就會(huì)造成不能正確地處理中央與地方的關(guān)系，如根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定中央公安機(jī)關(guān)和地方公安機(jī)關(guān)之間是“領(lǐng)導(dǎo)和指揮”關(guān)系，這應(yīng)該指的是警權(quán)范圍內(nèi)的事，但是由于沒(méi)有對(duì)警權(quán)與一般行政管理權(quán)進(jìn)行區(qū)分，中央就會(huì)用命令和指示的方式進(jìn)行，如為應(yīng)對(duì)以城市公共交通工具為目標(biāo)的嚴(yán)重暴力犯罪活動(dòng)頻繁發(fā)生，“有效遏制此類(lèi)嚴(yán)重危害公共安全的犯罪，在中央事權(quán)的框架內(nèi)調(diào)配警力、使用警力，部署安防措施，確屬公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的基本職責(zé)，也十分必要，但若實(shí)現(xiàn)覆蓋重點(diǎn)公共交通線路全程的安全防范措施，尤其是達(dá)到將危險(xiǎn)物品和危險(xiǎn)人員堵截在車(chē)外站外的效果，則必須強(qiáng)化公共交通運(yùn)輸企業(yè)的安檢措施、落實(shí)其安防責(zé)任。這種以城市公共交通運(yùn)輸企業(yè)為主體的安全防范制度，顯然超出了公安工作中央事權(quán)的范圍”，用命令指示的方式不合適。還好公安部在實(shí)踐中已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，采用了指導(dǎo)的方式，要求“各級(jí)公安機(jī)關(guān)要在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同交通運(yùn)輸部門(mén)督促地鐵公交運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)一步強(qiáng)化安檢措施、落實(shí)安防責(zé)任；要積極提請(qǐng)黨委政府加大投入，在每列地鐵列車(chē)、每輛公交車(chē)上配備安全員，配備必要的防護(hù)、防暴設(shè)施和器材，推廣安裝安防新技術(shù)、新產(chǎn)品，組織開(kāi)展培訓(xùn)演練，提高識(shí)別違禁物品、發(fā)現(xiàn)報(bào)告可疑情況、組織應(yīng)急逃生等基本技能?！盵1]因此，為了正確地劃分公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)與地方事權(quán)，正確地處理好中央與地方的關(guān)系，必須區(qū)分警權(quán)與一般的行政管理權(quán)。

3.中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分系統(tǒng)化科學(xué)化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，內(nèi)在地要求公安工作中央事權(quán)的規(guī)范化與地方事權(quán)的法治化。在對(duì)公安機(jī)關(guān)警權(quán)與一般行政管理權(quán)區(qū)分完畢之后，接下來(lái)的便是正確地區(qū)分中央事權(quán)與地方事權(quán)。根據(jù)調(diào)查情況和一些學(xué)者的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為對(duì)事關(guān)國(guó)家安全、黨的執(zhí)政地位鞏固、政治穩(wěn)定的，如國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)、邊境保衛(wèi)、出入境管理、反恐怖工作、對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及重要外賓的安全警衛(wèi)、國(guó)際警務(wù)合作等，確定為中央事權(quán)，由公安部承擔(dān)，屬警權(quán)。對(duì)事關(guān)地方社會(huì)穩(wěn)定、公共安全、人民安居樂(lè)業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，如安全防范、治安行政管理等，確定為地方事權(quán)，主要由地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)分級(jí)分區(qū)承擔(dān)，屬一般行政管理權(quán)。[5]執(zhí)法辦案、社會(huì)面治安維護(hù)和為社會(huì)提供救助救援為央地共同事權(quán)，由公安部和地方公安機(jī)關(guān)共同承擔(dān)。對(duì)于公安部事權(quán)和央地共同事權(quán)范圍的業(yè)務(wù)，雖然具體職責(zé)是由基層公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，但上下級(jí)公安機(jī)關(guān)的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系；對(duì)于地方事權(quán)范圍的業(yè)務(wù)，上下級(jí)公安機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)關(guān)系。在事權(quán)劃分明確之后，就要建立與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的管理方面的權(quán)力，不發(fā)生越位、錯(cuò)位、缺位的情況。如警權(quán)范圍內(nèi)的中央事權(quán)與央地共同事權(quán)，其公安民警使用的行政編制就應(yīng)該使用統(tǒng)一的中央專(zhuān)項(xiàng)編制，而不能將地方事權(quán)范圍內(nèi)的編制也列入中央專(zhuān)項(xiàng)編制；在經(jīng)費(fèi)保障上，中央事權(quán)范圍內(nèi)當(dāng)然由中央保障，央地事權(quán)范圍內(nèi)的就應(yīng)由雙方共同承擔(dān)，但由于個(gè)別地方財(cái)力有限，就要用轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)保障，但保障的應(yīng)是警權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而不能用于地方事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。從世界各國(guó)的中央警權(quán)與地方警權(quán)的關(guān)系上看，即使是聯(lián)邦制的國(guó)家，也都在無(wú)一例外地強(qiáng)調(diào)中央警權(quán)，只不過(guò)在統(tǒng)一警權(quán)的方式上不同而已。我國(guó)在統(tǒng)一警權(quán)上過(guò)去主要靠行政指令、人事安排和黨的組織紀(jì)律等方式實(shí)現(xiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期搞合灶吃飯是可以的，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，特別是在財(cái)稅制度改革搞分灶吃飯之后，這一辦法就不是很好用了，大量的上有政策，下有對(duì)策的現(xiàn)象就相繼出現(xiàn)。再看英美聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中央警令的一個(gè)重要方式就是通過(guò)財(cái)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)，如英國(guó)目前地方警察的大概1∕3經(jīng)費(fèi)來(lái)自于中央，其獲得條件就是貫徹中央的相關(guān)政策。我國(guó)也完全可以借鑒這一方式，通過(guò)警權(quán)與財(cái)權(quán)的掛鉤，使中央與地方各負(fù)其責(zé)，通過(guò)經(jīng)費(fèi)制約保證中央意圖實(shí)現(xiàn)。在教育訓(xùn)練方面亦應(yīng)如此。

4．事權(quán)劃分的法制化。國(guó)家的治理紛繁復(fù)雜，就需要有不同級(jí)別、不同類(lèi)型的國(guó)家機(jī)關(guān)之間依照憲法和法律開(kāi)展分工與配合，于是事權(quán)在這些國(guó)家機(jī)關(guān)之間的配置就成為一國(guó)各方面秩序良好運(yùn)行的前提要素。[6]哪些職權(quán)屬于警權(quán)，哪些職權(quán)屬于一般行政管理權(quán)；哪些屬于中央事權(quán)，哪些屬于地方事權(quán)，這些都應(yīng)在相應(yīng)的法律中予以明確，而不能僅靠文件或組織的安排，這樣才能保障其明確性和穩(wěn)定性。對(duì)于中央事權(quán)與央地共同事權(quán)，要由法律和行政法規(guī)來(lái)明確；對(duì)于地方事權(quán)應(yīng)由地方性法規(guī)來(lái)明確，隨著我國(guó)立法改革賦予設(shè)區(qū)的市人大的地方性法規(guī)的制定權(quán)的落實(shí)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的一般行政管理職責(zé)，具體如何履行可由這一級(jí)的地方性法規(guī)予以明確，為了保證與上位法的協(xié)調(diào)一致，應(yīng)完善上級(jí)人大的備案審查制度。對(duì)于警權(quán)，應(yīng)在法律、行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善公安部部門(mén)規(guī)章，保證中央事權(quán)與央地共同事權(quán)得到貫徹實(shí)施，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。至于與中央事權(quán)、央地共同事權(quán)以及地方事權(quán)相配套的管理方面的權(quán)力，亦要在相應(yīng)層次的法律淵源中確定。由于這方面的權(quán)力很多掌握在黨的組織手中，所以，不僅要在國(guó)法中規(guī)定，而且也要在黨的法規(guī)中予以規(guī)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)法與黨法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能有效保障中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分的具體落實(shí)。

(二)完善警種、機(jī)構(gòu)設(shè)置的對(duì)策

1．大警種、大部門(mén)與專(zhuān)業(yè)警種設(shè)立要并行。政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，將那些職能相同、相近的部門(mén)，該合并的合并，該精簡(jiǎn)的精簡(jiǎn)，減少內(nèi)耗，提高效率，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和運(yùn)行模式，是新一屆政府改革努力的方向，也是人民的呼聲，人民政府的當(dāng)然選擇。中央大部制的改革給了我們很好的借鑒，公安機(jī)關(guān)可以按照這一思路，建立大警種、大部門(mén)，解決目前警種、部門(mén)林立，職能交叉，效率低下的問(wèn)題。具體哪些警種、哪些部門(mén)應(yīng)合并，各地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了一些有益的探索和嘗試，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也有深刻的教訓(xùn)。教訓(xùn)中最重要的一點(diǎn)是沒(méi)有充分考慮專(zhuān)業(yè)警種設(shè)置的必要性和我國(guó)公安機(jī)關(guān)承擔(dān)職責(zé)的特點(diǎn)。如將警種按照“四板塊”設(shè)置的設(shè)想——一是偵查板塊：國(guó)保、經(jīng)偵、刑偵、禁毒、反恐，其中，國(guó)保和反恐屬于一類(lèi)，刑偵、經(jīng)偵、禁毒屬于一類(lèi)。二是社會(huì)管理板塊:包括治安、交通、消防。三是監(jiān)所管理板塊，包括看守、拘留等。四是公安技術(shù)板塊：包括技偵、網(wǎng)安、信通——其中的偵查板塊和社會(huì)治安板塊就有些不合適，不具有可操作性，因?yàn)槲覈?guó)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的偵查范圍和社會(huì)治安管理范圍十分龐大，而且任何一個(gè)警種的專(zhuān)業(yè)性都很強(qiáng)，合并在一起不僅不能提高效率，反而會(huì)降低效率，還會(huì)使民警無(wú)所適從。在警種部門(mén)的設(shè)置上，不能簡(jiǎn)單地以職能相同、相近為標(biāo)準(zhǔn)，還要考慮每項(xiàng)職能的工作量和專(zhuān)業(yè)化程度。同樣都是偵查職能，但是工作量大、專(zhuān)業(yè)水平要求高的，就不能合在一起，如經(jīng)偵與刑偵；同樣都是行政管理職能，但是由于每項(xiàng)管理職能的幅度都非常之大，合在一起也不合適，如將網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管與交通管理合在一起，兩項(xiàng)業(yè)務(wù)不僅專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，而且管理深度幾乎涉及各自領(lǐng)域的各個(gè)方面，所以就很難合并。就連一向認(rèn)為可以合并的交巡警，在實(shí)踐中也暴露出了相當(dāng)?shù)膯?wèn)題。通過(guò)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了這一問(wèn)題。對(duì)交警與巡警是否應(yīng)合并的調(diào)查結(jié)果是：34人認(rèn)為不應(yīng)該合并，3人未予回答，53人回答應(yīng)該合并。應(yīng)該合并的理由有：二者職能有交叉，且均顯警力不足，分開(kāi)就形成交警不管治安，巡警不管車(chē)輛，浪費(fèi)警力；能夠節(jié)約人力、物力，效率高；有利于培養(yǎng)復(fù)合型民警；合理利用資源，縮小出警半徑，有利于路面治安控制。不應(yīng)該合并的理由有：這是兩大業(yè)務(wù)，合并涉及內(nèi)容復(fù)雜；職能全部弱化，1+1<2；巡警更應(yīng)注重自身職能，加強(qiáng)社會(huì)治安面管控；不合并方便工作，責(zé)任明確；實(shí)踐證明，合并就亂了。我們認(rèn)為只所以交巡警都難于合并，就是因?yàn)榻痪寺访娴慕煌ㄖ刃蚬芾?，還有大量的其它業(yè)務(wù)，而這些業(yè)務(wù)是巡警所不能完成的，如果交警僅是路面的交通秩序管理職能，則合并是非常簡(jiǎn)單和容易的。因此，進(jìn)行大警種、大部門(mén)建設(shè)一定要處理好與專(zhuān)業(yè)警種的關(guān)系，充分考慮各自的職責(zé)范圍、職權(quán)幅度和工作量的大小，在正確區(qū)分警權(quán)與一般行政管理權(quán)的基礎(chǔ)之上，在把握公安改革發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，才能建立系統(tǒng)科學(xué)的警種和部門(mén)，相應(yīng)的大警種、大部門(mén)和獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)警種才能建立起來(lái)。

2．完善組織法建設(shè)，依法設(shè)置警種、部門(mén)。對(duì)亂設(shè)警種、機(jī)構(gòu)原因的調(diào)查結(jié)果是：18人認(rèn)為有認(rèn)識(shí)上的原因，因?yàn)椴欢虿皇煜す补ぷ鳎?9人認(rèn)為是制度不健全不完善的原因； 20人認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)缺少監(jiān)督，或?yàn)楦阏?jī)工程，解決公安隊(duì)伍的職務(wù)職級(jí)的原因?？梢?jiàn)，絕大部分民警的認(rèn)識(shí)是統(tǒng)一的，警種、部門(mén)設(shè)置的問(wèn)題癥結(jié)是法律制度不健全。在貫徹依法治國(guó)方略、加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中，政府行使權(quán)力必須遵循的一個(gè)基本準(zhǔn)則就是依法行政。依法行政首先要求實(shí)施行政行為的政府及其職能部門(mén)的性質(zhì)、地位、組成、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員編制和管理、隸屬關(guān)系、設(shè)立或撤銷(xiāo)、工作程序等內(nèi)容具體明確，才能有效地規(guī)范政府及政府職能部門(mén)的行政行為。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政組織法建設(shè)不夠健全和完善，特別是關(guān)于政府職能部門(mén)的專(zhuān)門(mén)組織法建設(shè)基本上還是空白，關(guān)于政府職能部門(mén)的組織法規(guī)范只是零星地分布在幾部國(guó)家組織大法中。公安機(jī)關(guān)組織法建設(shè)和其它政府職能部門(mén)一樣，長(zhǎng)期以來(lái)僅是一塊白紙。但是，隨著2006年國(guó)務(wù)院通過(guò)《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》之后，公安機(jī)關(guān)組織法建設(shè)可謂獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，走在了各職能部門(mén)立法的前面。但仍需進(jìn)一步健全和完善?！豆矙C(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》僅規(guī)定了地方人民政府公安機(jī)關(guān)設(shè)兩類(lèi)機(jī)構(gòu)，即綜合管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)，而這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)具體包括哪些部門(mén)和警種，則沒(méi)有規(guī)定。法律規(guī)定不健全暫且不說(shuō)，有法律規(guī)定卻得不到貫徹執(zhí)行則更成問(wèn)題，比如某些地方在縱向機(jī)構(gòu)改革中取消分局，設(shè)置警署，合并派出所，變派出所為執(zhí)法主體的作法，不管出發(fā)點(diǎn)有多好，理論假設(shè)如何嚴(yán)謹(jǐn)，但都不是在我國(guó)的法律框架內(nèi)進(jìn)行，沒(méi)有充分考慮到與其它制度的銜接，沒(méi)有充分考慮我國(guó)公安的歷史和傳統(tǒng)，所以這些改革都不是十分順利，有的甚至推倒重來(lái)。因此，在警種、部門(mén)的設(shè)置上一定要用法治思維和法治方式來(lái)進(jìn)行，才能提高治理水平和能力，才能使改革順利進(jìn)行。我們建議要在國(guó)家組織法的框架內(nèi)，逐步地完善公安組織法，可以出臺(tái)《公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，使警種、部門(mén)設(shè)置有法可依。

3．完善級(jí)別管轄制度，解決上下級(jí)警種間存在的問(wèn)題。對(duì)央地共同事權(quán)，上下級(jí)公安機(jī)關(guān)一般都是對(duì)口設(shè)置警種，由于警權(quán)強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)指揮，所以就會(huì)出現(xiàn)上級(jí)警種干涉下級(jí)警種業(yè)務(wù)的情況發(fā)生。我們認(rèn)為解決這一問(wèn)題可通過(guò)完善級(jí)別管轄，建立越權(quán)無(wú)效制度實(shí)現(xiàn)。英國(guó)行政法確立了越權(quán)無(wú)效原則，其內(nèi)容非常之廣泛，包括級(jí)別越權(quán)無(wú)效。我們認(rèn)為這一制度對(duì)我國(guó)也很有借鑒的意義。下級(jí)行政機(jī)關(guān)不得行使上級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也不得行使下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，它使各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)得以明確，從而也就使行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置得以明確。行政機(jī)關(guān)需要設(shè)置多少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要的根據(jù)就是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)職責(zé)的多少和任務(wù)的繁重，其職位、編制和經(jīng)費(fèi)等也主要以此為根據(jù)。我國(guó)的級(jí)別管轄制度并不這樣嚴(yán)格，雖然相關(guān)法律也規(guī)定行政管理職責(zé)均應(yīng)由基層行政機(jī)關(guān)履行，上級(jí)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督工作和不宜由下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的比較重大復(fù)雜的案件，但是由于法律又規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)在必要時(shí)也可以管轄下級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的事務(wù)，在對(duì)“必要”未進(jìn)行嚴(yán)格限制之時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致上級(jí)行政機(jī)關(guān)大量辦理下級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的案件，上級(jí)機(jī)關(guān)要辦理具體業(yè)務(wù)，這就為設(shè)置部門(mén)找到了極好的借口，從而導(dǎo)致了上級(jí)行政機(jī)關(guān)增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制的現(xiàn)象出現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，又特別強(qiáng)調(diào)上下級(jí)公安機(jī)關(guān)警種上、部門(mén)對(duì)口設(shè)置，所以也會(huì)出現(xiàn)這一情況，前述調(diào)查結(jié)果也印證了這一邏輯。因此，我們認(rèn)為上級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)從大量的執(zhí)法業(yè)務(wù)中脫身出來(lái)，不得辦理下級(jí)公安機(jī)關(guān)的案件，應(yīng)從法律上予以明確，確定級(jí)別越權(quán)無(wú)效制度。當(dāng)然，一項(xiàng)制度的建立不是一朝一夕所能辦到，為使這項(xiàng)制度能夠建立起來(lái)，就需要對(duì)我國(guó)的級(jí)別管轄制度進(jìn)一步深入地進(jìn)行研究，對(duì)各種情況都要考慮周詳，才會(huì)在解決了現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題的同時(shí)，防止了新問(wèn)題的出現(xiàn)。

4．建立職務(wù)代理制度，保證上級(jí)機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。建立級(jí)別管轄越權(quán)無(wú)效制度，可以防止上級(jí)公安機(jī)關(guān)亂設(shè)機(jī)構(gòu)增加編制。但是，上級(jí)公安機(jī)關(guān)要監(jiān)督下級(jí)公安機(jī)關(guān)，要督促其盡職盡責(zé)地履行職責(zé)，其中一個(gè)有效的辦法就是“你不辦我辦”，從而促使下級(jí)公安機(jī)關(guān)履行職責(zé)。如此說(shuō)來(lái)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)豈不又陷入增加機(jī)構(gòu)和編制的怪圈。這是一個(gè)認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，即認(rèn)為上級(jí)公安機(jī)關(guān)辦理案件只能用本級(jí)公安機(jī)關(guān)的名義和本級(jí)機(jī)關(guān)所屬民警來(lái)辦案。當(dāng)我們知道了執(zhí)法主體是固定的，而執(zhí)法者則是不固定的道理后，這一問(wèn)題就相應(yīng)破解了。這一制度我們暫且叫它職務(wù)代理制度(其不同與民事法律上的職務(wù)代理)，即只要取得了相應(yīng)的執(zhí)法資格的公安民警，都可以被任命(可以是臨時(shí)的)為某一執(zhí)法主體的辦案民警，以該執(zhí)法主體的名義進(jìn)行辦案。這樣，當(dāng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)在需要對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督之時(shí)，在本機(jī)關(guān)警力不夠的情況下，完全可以通過(guò)異地調(diào)警(現(xiàn)在很多地方都在這樣搞，只不過(guò)沒(méi)有從制度上進(jìn)行完善)，來(lái)辦理下級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的案件，而執(zhí)法主體仍為該下級(jí)公安機(jī)關(guān)，也就是法律文書(shū)仍使用該地公安機(jī)關(guān)的，下級(jí)公安機(jī)關(guān)有義務(wù)為辦案民警提供法律文書(shū)。當(dāng)然，目前屬地公安機(jī)關(guān)是不滿(mǎn)意不愿配合的，需要通過(guò)健全責(zé)任制度來(lái)達(dá)到目的。這樣，就既發(fā)揮了上級(jí)公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督作用，又防止了新設(shè)機(jī)構(gòu)增加編制問(wèn)題出現(xiàn)。在縱向上實(shí)現(xiàn)了警種、部門(mén)設(shè)置的科學(xué)化、規(guī)范化。當(dāng)然，這一制度的建立也需要理順各種關(guān)系，建立相應(yīng)的制度，如法律文書(shū)管理制度、責(zé)任承擔(dān)制度等。

[1]黃京平.公安工作中央事權(quán)與地方事權(quán)的關(guān)系及實(shí)現(xiàn)方式[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(4)：8-9.

[2]趙煒.結(jié)構(gòu)改革：公安改革新趨向[J].公安教育，2013，(6):11.

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責(zé)任編輯：馬 睿

A Probe on the Division of Central Power and Local Governance in Public Security Organs, Police Classification and Department Setting

Shi Qi-fei

(Dept. of Public Order, Liaoning Police College, Dalian 116036, China)

The ambiguous division of central power and local governance often leads to the problem of police classification and department setting. The local police have their own practical view on this issue. This study conducted a survey among local police and used the relevant theories to analyze the results. The results showed that there existed concrete problems as to the division of central power and local governance in public security organs, police classification and department setting. As to the division of central power and local governance, we can reexamine the duty of public security organs by systematically, scientifically and legally classifying police power and general administrative power, central power and local governance. As to department setting, we can properly deal with the relationships between large police sections, large departments and specialized police sections, improve the construction of organization laws and systems and establish the system of agency in duty.

public security organs; central power; local governance; police classification; departments

2015-10-22

石啟飛(1970-)，男，遼寧遼陽(yáng)人，遼寧警察學(xué)院治安管理系基礎(chǔ)教研室主任，副教授，從事公安學(xué)、治安學(xué)基礎(chǔ)理論研究。

D631

A

1009-3745(2015)06-0107-08