王春璽
創(chuàng)新體制機制加強對黨委“一把手”的監(jiān)督
王春璽
習近平總書記在十八屆中紀委第二次全體會議上指出:“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里?!惫P者認為,僅僅對決策過程本身進行監(jiān)督是不夠的,必須不斷創(chuàng)新體制機制,從權(quán)力來源、權(quán)力運行、權(quán)力監(jiān)督問責等全過程加強對黨委“一把手”的制約。
黨內(nèi)民主選舉是理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系,確保領(lǐng)導干部權(quán)力正確運用的根本性制度。地方紀委難于監(jiān)督同級黨委“一把手”權(quán)力,是因為黨的“一把手”的選拔任用一般由上級黨委決定。因此,要強化上級黨委對下級“一把手”的監(jiān)督。
1.發(fā)揮上級黨的全委會在選拔下級“一把手”中的作用
海南省率先在全國試行了全委會表決制度。2001 年4月,在任命臨高縣委書記等16名擬任人選時,在全國首次實行了任用下一級黨政正職干部實行全委會表決制,海南省委為此專門制定了相應的制度和程序。在全委會上,首先由組織部門介紹對擬任人員的考察情況;出席會議的委員對人選進行審議;最后進行無記名投票表決。這一制度擴大了黨內(nèi)民主,增強了黨委委員的責任感,促進了組織部門考察工作質(zhì)量,也激發(fā)了領(lǐng)導干部的工作熱情。
結(jié)合黨章規(guī)定“黨的地方各級委員會全體會議,選舉常務委員和書記、副書記,并報上級黨的委員會批準”的選舉程序,可以看出,對市地黨的正職的選舉、表決程序主要包括:省級常委會提名市地黨政正職的擬任人選和推薦人選——省級全委會投票表決市級黨政正職的擬任人選和推薦人選——市地全委會對省委提出的擬任人選和推薦人選進行民主選舉產(chǎn)生市地書記——省級黨的委員會批準。由上級黨的全委會投票表決下級黨政正職的規(guī)定,有助于解決“由少數(shù)人選人”的體制弊端,是體現(xiàn)黨內(nèi)民主,保證決策科學化、民主化的核心環(huán)節(jié),有利于發(fā)揮黨的全委會對重大人事任免上的集體決策功能,避免黨的“一把手”在重大人事任免上獨斷專行。
2.地方黨的正職選舉中逐步實行差額選舉
2004年黨的十六屆四中全會提出要“完善黨內(nèi)選舉制度,改進候選人提名方式,適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”,但在絕大多數(shù)地方黨的正職選舉中實行的依然是等額選舉。2008年2月29日,廣東省委召開全委會,首次由全委會民主推薦差額人選的基礎(chǔ)上,按程序投票表決產(chǎn)生16名市廳級黨政“一把手”人選。經(jīng)省委全會票決通過擬任或推薦人選,按有關(guān)規(guī)定進入市廳級黨委的選舉程序。廣東實行全委會票決下一級黨政“一把手”,而且實行全委會民主推薦差額人選,而不是等額人選,進一步加強了全委會在選拔任用下一級地方黨政正職的權(quán)力,實際上也有利于兩級黨的全委會對“一把
手”的監(jiān)督。在地方黨的正職選舉中實行差額選舉,代表了一種方向。此外,還應健全對黨的各級“一把手”的任期制、輪換制和“到點退休制”,以避免“一把手”在某一地方長期任職形成自己的“小圈子”或“山頭”。
中央有關(guān)部門要盡快出臺《關(guān)于實施黨委集體領(lǐng)導的若干準則》,對各級黨委“一把手”權(quán)力運用范圍、權(quán)力行使和程序做出明確規(guī)定,為各級黨委“一把手”制定“權(quán)力清單”和權(quán)力運行“路線圖”。
1.健全“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導、民主決策”的權(quán)力運行與制衡機制
2009年10月,江蘇鹽城市委制定了《關(guān)于加強對“一把手”權(quán)力運行監(jiān)督制約的暫行辦法》,規(guī)定“一把手”不直接分管組織人事工作、財務工作、物資采購工作、工程建設(shè)工作。2014年2月,中央紀委網(wǎng)站就十八屆中紀委三次全會精神進行解讀時指出,要探索“一把手”不分管具體事務的制度,實際上肯定了各地的探索經(jīng)驗。
黨的十八屆三中全會關(guān)于制定地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度的提法,為改革指明了方向。但僅僅在政府部門建立權(quán)力清單還不夠,要建立黨委部門權(quán)力清單制度,進行黨委內(nèi)部適度分權(quán),使決策、執(zhí)行、監(jiān)督等黨內(nèi)權(quán)力適當分開。還要明確規(guī)定黨委書記和委員的權(quán)力,該干什么不該干什么。在黨委內(nèi)部進行合理的權(quán)力分解,明確黨委“一把手”和委員各自重點抓哪些事情:規(guī)定“一把手”有多少項權(quán)力及其所應承擔的責任,把原來由“一把手”集中的人事權(quán)和財權(quán)分解出去,具體事務由副職或常委、委員分管,使“一把手”集中精力管好大方向、管好大事。
2.通過決策透明化加強對各級“一把手”權(quán)力的監(jiān)督
黨的十八大強調(diào),讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽光下運行。中紀委、中組部2010年11月制定并印發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》,強調(diào)建立縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運行的制約監(jiān)督機制,保證權(quán)力正確行使。該意見不僅規(guī)定了職權(quán)范圍、權(quán)力運行程序,還規(guī)定了公開決策的事項,進一步推動了全國縣委權(quán)力公開透明運行試點工作。今后任務是在各地試點基礎(chǔ)上,總結(jié)經(jīng)驗,由縣委到地委(市委)再到省委,逐步實行各級黨委權(quán)力公開透明運行。
3.決策環(huán)節(jié)實行“一把手”末位發(fā)言或“末位表態(tài)”制度
黨委內(nèi)部,“一把手”和常委(或委員)的關(guān)系,是平等的關(guān)系,在黨委決策中,書記與委員一樣,都是一人一票。但是由于人事權(quán)、財權(quán)等集中在地方黨委書記手中,以及黨委書記與委員行政級別的差距,黨委書記對副職、委員的提拔、任免具有決定性作用,從而形成“一把手”在黨委內(nèi)處于絕對領(lǐng)導地位。有的書記把自己的一票作為“關(guān)鍵”的一票,享有最后拍板權(quán)。決策過程中,別人還沒發(fā)言,書記就提前定調(diào)子、亮觀點,甚至對不同意見進行打壓,會議研究變成了“一言堂”。為了避免這種現(xiàn)象,可實行“一把手”末位發(fā)言制度或“末位表態(tài)”制度。以發(fā)揮黨委全委會、常委會對重大問題的決策作用,壓縮“一把手”獨斷的空間。
一項健全的制度應包括:實質(zhì)性的制度,規(guī)定做什么;程序性的制度,規(guī)定怎樣做;保證性的制度,即對違背制度的糾正和處理方法。這樣的制度才具有約束性、可行性,才能形成一個環(huán)環(huán)相扣的、完整的制度鏈條。
1.嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部決策失誤責任追究制度
決策失誤追究機制屬于保證性的制度,通過糾正決策的失誤,保證黨委成員遵循民主集中制和集體領(lǐng)導原則。改革開放之初,鄧小平就主張,對于各級黨委實行集體領(lǐng)導過程中的“失職者要追究責任”。其程序大致包括三步:會議討論集體決策——委員分工執(zhí)行——群眾監(jiān)督反饋。群眾監(jiān)督反饋,是集體領(lǐng)導運行機制的重要組成部分,黨內(nèi)問責制也是黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要組成部分。
2009年6月,中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》指出:要針對“決
策嚴重失誤,造成重大損失或者惡劣影響的”、“違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定,導致用人失察、失誤,造成惡劣影響的”等七種情形,對黨政領(lǐng)導干部實行問責。黨的十八屆三中全會強調(diào),“制定實施切實可行的責任追究制度”。實行責任追究要從兩方面著手。一方面,堅持操作性與約束性相結(jié)合,繼承性與創(chuàng)造性相結(jié)合,把現(xiàn)有制度中那些不好把握、不易落實的原則性的規(guī)定具體化、細致化,含糊性用語明確化,號召性要求制度化,彈性大的條文剛性化。另一方面,在實踐中健全決策失誤責任追究機制。對黨的主要干部實行責任追究必須有壯士斷腕的勇氣,動真格,不走過場。
2.對“一把手”的問責要從“行政問責”轉(zhuǎn)向“黨內(nèi)問責”
改革開放以來,對領(lǐng)導干部責任的認識,經(jīng)歷了從“行政問責”到“黨內(nèi)問責”的過程。以往的官員問責主要是行政問責,很少追究地方黨委負責人的責任。
其實,從權(quán)力和責任的關(guān)系來看,黨政領(lǐng)導干部既是行使權(quán)力的主體,又是責任主體。但在實踐中,黨政領(lǐng)導干部的權(quán)責往往失衡,主要表現(xiàn)是領(lǐng)導責任缺失,出現(xiàn)掌權(quán)者的權(quán)大于責,有權(quán)無責,責任追究不到位等問題。一般來說,按照權(quán)責一致的原則或領(lǐng)導權(quán)力與領(lǐng)導責任平衡的要求,如果是地方黨委決策失誤,應該追究地方黨委的“集體領(lǐng)導責任”,如果是因為黨委“一把手”個人獨斷造成決策失誤,就要追究黨委“一把手”的責任,必要時可實行黨委“一把手”引咎辭職制度。對于地方黨委“一把手”要建立用人失察、失誤的黨內(nèi)“問責制”。近些年,因山西用人不當、用人失察,導致腐敗連連,多名省委常委落馬,對袁純清的調(diào)離與此有關(guān),應是一種問責。
(本文作者:中央財經(jīng)大學馬克思主義學院教授、中國領(lǐng)導科學研究會常務理事)
責任編輯:張穎智