只有信仰法治，改革的道路才會(huì)平坦

文/楊永純

只有信仰法治，改革的道路才會(huì)平坦

文/楊永純

十八屆三中全會(huì)以來，發(fā)生在醫(yī)療、教育、銀行和交通等領(lǐng)域的綜合改革全民矚目，但在一些地區(qū)，改革卻引發(fā)了失序性事件，個(gè)別改革事項(xiàng)因受到抵制而匆匆叫停，引起廣泛關(guān)注。我國當(dāng)前沒有決策程序方面的專門性法律，涉及民生的重大改革舉措出臺(tái)的規(guī)定分散在不同的法律和規(guī)制性文件里，但由于部分政策制定者缺乏權(quán)力規(guī)制意識(shí)，對(duì)新的改革程序設(shè)計(jì)缺乏熱情，甚至持有疑懼和排斥心理，改革沒有嚴(yán)格遵循十八屆三中全會(huì)提出的重大決策程序要求，導(dǎo)致一些改革決定出臺(tái)后被不同利益群體所抵制，使得改革共識(shí)面臨尷尬甚至撕裂性的挑戰(zhàn)。那么，涉及重大民生事項(xiàng)的決策程序該如何切實(shí)履行？

中國改革的前一階段主要是達(dá)成國家發(fā)展的資源積累和權(quán)威塑造，使得國家獲得持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性力量。新時(shí)期必須著眼改革的品質(zhì)，重新喚起人們改革的熱情和信任。

當(dāng)前，改革必須關(guān)注兩個(gè)問題：一是改革必須有授權(quán)，即改革是“依法授權(quán)的法治化改革”，即“于法有據(jù)”。當(dāng)前改革的設(shè)計(jì)從宏觀來看，重大決策程序立法尚未出臺(tái)，決策缺乏程序規(guī)制，群眾參與、基礎(chǔ)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體決策不足，是一個(gè)亟須克服的特殊挑戰(zhàn)。二是必須實(shí)事求是地重視當(dāng)前改革的人民性，建立起發(fā)展成果的分享制度體系，以最大限度凝聚改革共識(shí)，并將新時(shí)期改革推到穩(wěn)定地帶。

總的來說，對(duì)于法治化而言，推進(jìn)公平地分配財(cái)富并推進(jìn)其發(fā)展，必須依托優(yōu)良、理性的整體設(shè)計(jì)和改革程序。對(duì)于人民性來說，凝聚最大的共識(shí)并持續(xù)創(chuàng)造改革發(fā)展成果，必須依賴于發(fā)展成果的公平分享機(jī)制。這兩個(gè)關(guān)鍵品質(zhì)的核心指向是規(guī)制中國改革的引導(dǎo)力量。當(dāng)前，需要從中國改革的歷史視野和治理體系中研究，對(duì)原來推動(dòng)改革的政府權(quán)力進(jìn)行法律規(guī)制，獲得廣泛信任的合法性自主力量，使改革的人民性得以張揚(yáng)，讓新時(shí)期改革成為“依法授權(quán)推進(jìn)的法治化改革”。

新階段改革的法治化

法治化改革是中國共產(chǎn)黨和人民以建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化中國為目標(biāo)，依據(jù)憲法和法律全面推進(jìn)體制機(jī)制變革與利益格局調(diào)整的國家建設(shè)工程。中國需要法治化改革，不僅是為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而且是讓法治以其超越性價(jià)值成為改革的內(nèi)在品質(zhì)。

“改革”和“法治”在中國當(dāng)代發(fā)展史上含義雋永，蘊(yùn)含了風(fēng)云激蕩的國家記憶和激濁揚(yáng)清的社會(huì)整體期望。習(xí)近平總書記于2015年2月2日在中央黨校省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)班開班講話中指出：要把全面依法治國放在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，深刻認(rèn)識(shí)“全面依法治國”與其他三個(gè)“全面”的關(guān)系。這一論述闡明了我國新時(shí)期改革的“法治化”品質(zhì)，也強(qiáng)調(diào)了“改革”和“法治”相輔相成的關(guān)系。法治賦予改革以權(quán)威，也就是改革的合法性問題：改革權(quán)威的核心來源首先在于依法改革，即改革必須經(jīng)由憲法與法律授權(quán)，這是理直氣壯地回應(yīng)改革質(zhì)疑的重要依據(jù)。

法治賦予并規(guī)制改革的權(quán)威。新時(shí)期需要重視改革的權(quán)威性，即中國改革對(duì)法治的價(jià)值選擇需要從最初的秩序保障過渡到權(quán)威規(guī)制，通過法治規(guī)制改革的權(quán)威尤其是政府的權(quán)威，同時(shí)以程序的合法性使改革的推進(jìn)力量獲得充分認(rèn)可?；仡櫢母锍跗?，雖然不斷承諾以體制變革推動(dòng)發(fā)展，但改革的主要?jiǎng)恿θ匀皇窃缙诟锩一趾甑恼斡绊懞蛷?qiáng)力的意志。隨著發(fā)展成果的極大豐富和經(jīng)驗(yàn)的積累，同時(shí)也積聚了越來越多的深層次矛盾和問題，改革必須過渡到靠制度推進(jìn)階段。只有把改革納入法治軌道，通過重大改革決策的科學(xué)設(shè)計(jì)，才能匯聚改革共識(shí)，避免長官個(gè)人意志和權(quán)威的任意支配，從而進(jìn)一步推進(jìn)改革。

從政治和社會(huì)層面來看，實(shí)現(xiàn)法治化無疑是改革重要的價(jià)值追求。當(dāng)前從行政領(lǐng)域的“權(quán)力清單”到司法領(lǐng)域的深化改革，中國的改革正一步步朝著法治化目標(biāo)邁進(jìn)。改革涉及的領(lǐng)域廣泛，影響深遠(yuǎn)，措施所及，往往包含改革主體自身，如各級(jí)政府，既是改革的直接推動(dòng)者，同時(shí)也是改革所針對(duì)的對(duì)象，即改革必須觸動(dòng)的利益結(jié)構(gòu)主體之一。當(dāng)政府從改革主體的單一身份過渡到主體與對(duì)象雙重身份時(shí)，意味著改革對(duì)政府權(quán)威的消解。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，從過去政府權(quán)力的“糊涂賬”到改革后的“明白賬”，政府的權(quán)威反而會(huì)愈加強(qiáng)化。因?yàn)闄?quán)威是對(duì)于權(quán)力基于內(nèi)心認(rèn)同的服從，而不是基于恐懼或擔(dān)心而對(duì)于權(quán)力的無奈屈從。隨著政府權(quán)力的更加明晰，政府的自身利益結(jié)構(gòu)會(huì)趨于穩(wěn)定，但改革也往往推動(dòng)政府權(quán)威在改革進(jìn)程中“再結(jié)構(gòu)化”。改革雖然以公共利益為目的，但政府作為公共權(quán)威的核心構(gòu)成必然地傾向于固化自己的利益，很可能形成外部性恐慌或者抵制，往往會(huì)導(dǎo)致廣泛的或者局部的政府不作為，由此帶來改革的利益調(diào)整困境。這種改革權(quán)威規(guī)制導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性緊張會(huì)造成改革受到階段性質(zhì)疑，嚴(yán)重時(shí)會(huì)影響改革進(jìn)程的順利推進(jìn)。

法治一方面賦予改革以權(quán)威，另一方面也通過規(guī)制權(quán)威體現(xiàn)國家的改革意志，使得改革能在各方利益群體的綜合博弈中達(dá)成共識(shí)，防止改革張力所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以使改革始終在法治軌道之內(nèi)運(yùn)行。對(duì)于“偽改革”或阻礙改革的既有利益，要在法治軌道內(nèi)打破其利益樊籬，以此來贏得各方對(duì)改革的最大支持，體現(xiàn)國家對(duì)于改革的勇氣與決心。

法治化改革要求黨和人民對(duì)憲法權(quán)威達(dá)成信仰共識(shí)。憲法因其穩(wěn)定性雖不直接進(jìn)入改革領(lǐng)域，卻與一個(gè)國家追求發(fā)展的最初承諾和共同意志聯(lián)系在一起，因此，憲法對(duì)改革的價(jià)值在于提供超越性的信仰共識(shí)。對(duì)于當(dāng)下的中國改革，黨和人民對(duì)憲法權(quán)威的信仰共識(shí)意味著以下兩點(diǎn)：一是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)改革的共識(shí)在于黨和人民對(duì)我國憲法產(chǎn)生的深刻體認(rèn)，決策層也因憲法的信仰共識(shí)而獲得改革的道德勇氣，從而沉穩(wěn)掌舵，使“中國號(hào)”順利續(xù)航；二是中國改革的核心力量尤其是青年群體對(duì)憲法權(quán)威的洞察和信仰，意味著在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)國家改革大局的審慎理解和長遠(yuǎn)抉擇。中國當(dāng)前的改革思想表現(xiàn)在外部事務(wù)上是具有國家主權(quán)原則，表現(xiàn)在內(nèi)部事務(wù)上是具有社會(huì)大局優(yōu)先原則。這一發(fā)展形式的實(shí)質(zhì)要求國家在特定轉(zhuǎn)型時(shí)期具有核心組織能力，對(duì)各種資源進(jìn)行有效配置，用來奠定國家發(fā)展的基礎(chǔ)。在這一宏觀背景下，黨和人民對(duì)憲法權(quán)威信仰的重大意義在于，可共同直面中國特定的歷史因素和現(xiàn)實(shí)國情，維護(hù)發(fā)展秩序。

法治化改革要求切實(shí)推進(jìn)授權(quán)改革。改革必然涉及制度空白，難免存在法律缺失，因此，黨的十八屆四中全會(huì)要求：“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐證明條件還不成熟，要先行先試的，要按法律程序作出授權(quán)?！边@一要求高屋建瓴地指出了授權(quán)的內(nèi)涵。切實(shí)推進(jìn)授權(quán)改革，必須注重以下兩點(diǎn)：一是要切實(shí)區(qū)分立法授權(quán)和政策授權(quán)，對(duì)于需要突破體制機(jī)制的改革試驗(yàn)，要嚴(yán)格堅(jiān)守憲法法律界限作出立法授權(quán)；對(duì)于需要突破權(quán)力層次的改革，要依據(jù)改革部署作出政策授權(quán)，力求將最初的政策動(dòng)員為主的改革，過渡到授權(quán)推進(jìn)的改革，以避免改革過程中規(guī)則的多極化造成改革的不可承受之重。二是在改革過程中面對(duì)的“立”與“破”，都必須在法律程序之內(nèi)進(jìn)行，使改革“于法有據(jù)”，以法的權(quán)威性防范改革調(diào)整社會(huì)關(guān)系時(shí)出現(xiàn)可能的紊亂和失調(diào)，使得在改革的同時(shí)，能夠?qū)⒁?guī)則性、秩序性、穩(wěn)定性落實(shí)在社會(huì)生活的各個(gè)方面。

新階段改革的人民性

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動(dòng)改革，促進(jìn)人的全面發(fā)展。”這一論述談到了改革應(yīng)該遵循的標(biāo)準(zhǔn)和歷史起點(diǎn)，也將改革與中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨聯(lián)系起來，界定了改革的人民性。

我國新時(shí)期要求全面深化改革，“全面深化”的核心任務(wù)之一便是對(duì)改革取向認(rèn)識(shí)的深化。習(xí)近平總書記在2015年5月5日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“只要對(duì)全局改革有利、對(duì)黨和國家事業(yè)發(fā)展有利、對(duì)本系統(tǒng)本領(lǐng)域形成完善的體制機(jī)制有利，都要自覺服從改革大局、服務(wù)改革大局，勇于自我革命，敢于直面問題，共同把全面深化改革這篇大文章做好。”顯然，習(xí)近平要求在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中“統(tǒng)一思想，正確把握改革大局”，包含了如何看待改革對(duì)利益關(guān)系調(diào)整的問題。這表明了改革者對(duì)改革品質(zhì)的認(rèn)知：改革大局的起點(diǎn)和歸宿是人民。當(dāng)前的改革舉措必須以“三個(gè)有利”為標(biāo)準(zhǔn)，改革的基本取向必然地包含人民性品質(zhì)。改革的人民性是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的改革始終以人民作為起點(diǎn)和歸宿，將人民的主體地位和首創(chuàng)精神貫穿于改革進(jìn)程之中，在體制改革和成果分享方面始終站在人民的立場(chǎng)，將社會(huì)總體公平正義和人民利益滿足程度作為改革成就的綜合衡量尺度，以此鍛造新時(shí)期改革的品質(zhì)。

當(dāng)前改革必須盡可能避免總體的模糊性。具體實(shí)施起來，似乎存在著改革取向難以確定、改革品質(zhì)無法把握、改革如何有序推進(jìn)、改革共識(shí)如何凝聚的問題。這種總體的模糊認(rèn)識(shí)使得改革成為一種抽象的語詞號(hào)召，在民眾心中信任和疑懼共存。尤其值得注意的一個(gè)突出問題是，當(dāng)前一些部門或地方改革陷入口號(hào)化。不少改革往往是制定一些沒有可操作性的宏觀措施，難以發(fā)揮制度效能，不能增加社會(huì)公共品提供和提高民眾福利，導(dǎo)致改革的共識(shí)效應(yīng)呈現(xiàn)出嚴(yán)重的社會(huì)遞減趨勢(shì)。因此，改革發(fā)展到今天，應(yīng)回顧我國的改革歷程和國家建設(shè)歷程，認(rèn)真挖掘那些正向的道德資源和精神價(jià)值，充分認(rèn)識(shí)到人民群眾在發(fā)展和改革中的作用。

習(xí)近平總書記提出“四個(gè)全面”的總體要求，顯然已經(jīng)意識(shí)到需要尋找中國傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)文化中的精神價(jià)值和國家建設(shè)進(jìn)程中的強(qiáng)大思想動(dòng)力，避免改革進(jìn)程中利益格局的固化，使人民不能公平分享改革發(fā)展成果，從而影響了黨和國家事業(yè)。只有明確認(rèn)識(shí)，把“人民”置于改革的起點(diǎn)和歸宿，才能使改革獲得真正的道德力量，避免改革成為一種不同強(qiáng)勢(shì)利益群體的分肥行為。人民性是我國改革的價(jià)值基座和關(guān)鍵品質(zhì)，達(dá)成共識(shí)，改革才能成為一個(gè)民眾信任、頂層設(shè)計(jì)、共同推動(dòng)和發(fā)展成果公平分享的整體國家建設(shè)工程。

新時(shí)期的改革要求設(shè)定遠(yuǎn)景目標(biāo)。改革要真正跨越險(xiǎn)灘，需要有基本清晰的遠(yuǎn)景目標(biāo)。有了巨量物質(zhì)積累基礎(chǔ)上的改革，面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜。面對(duì)改革發(fā)展成果，不同利益群體的分享意識(shí)也正在發(fā)生變化，由此對(duì)改革的動(dòng)機(jī)意識(shí)也變得雜糅不純。中國前一階段的改革，是基于復(fù)雜政治變遷背景下進(jìn)行的，改革的品質(zhì)帶有給人民還債的道德情懷與責(zé)任意識(shí)。因此，鄧小平同志提出“白貓黑貓論”，并指出改革首先是抓住“老鼠”，解決人民的最基本需要。而當(dāng)下的改革更應(yīng)確立明確的目標(biāo)取向，同時(shí)改革的情境與品質(zhì)應(yīng)反映出未來改革的總體走向。要保證抵達(dá)河的對(duì)岸，對(duì)縱深地帶的改革品質(zhì)要盡可能地有一個(gè)清晰的界定。人民性則是新時(shí)期改革的關(guān)鍵品質(zhì)。堅(jiān)持改革的人民性，最基本的體現(xiàn)是，發(fā)展的物質(zhì)成果必須在公平制度的保障下惠及全體人民，避免成為少數(shù)利益群體分肥的盛宴。

新時(shí)期的改革要求相應(yīng)的制度保障。改革體現(xiàn)人民性、公共性需要制度保障。當(dāng)前，一些部門和地方改革匆匆叫?；蜻M(jìn)退失據(jù)，是沒有正確把握好改革的價(jià)值取向，對(duì)改革性質(zhì)、公共效應(yīng)、政策評(píng)價(jià)缺乏系統(tǒng)的把握能力，沒有把制度與人民性結(jié)合起來，導(dǎo)致改革措施不能使民眾成為直接的受益者。因此，必須把制度建設(shè)和改革的人民性結(jié)合起來，為改革匯聚更為深廣的動(dòng)力源泉，使改革目標(biāo)能夠被廣大民眾與社會(huì)總體力量更好地體認(rèn)與理解，使改革的民本取向成為一種時(shí)代品質(zhì)，從而有力地促進(jìn)社會(huì)公平正義。

我國當(dāng)下的改革無疑是過深水區(qū)和涉新險(xiǎn)灘，不可避免地要觸及深層次的矛盾和利益格局，由此往往會(huì)引發(fā)對(duì)改革政策的意識(shí)形態(tài)化爭(zhēng)論。法治如何凝聚共識(shí)？首先，在于對(duì)改革決策的權(quán)威淵源認(rèn)同；其次，在于對(duì)重大改革的依法授權(quán)；最后，改革必須注重輿論環(huán)境的法律規(guī)制。構(gòu)建文明理性的公共議事空間，力求避免對(duì)重大改革的討論陷入預(yù)設(shè)立場(chǎng)的批判、站隊(duì)聲討的眾怒，甚至唾沫橫飛的辱罵，由此撕裂社會(huì)共識(shí)，造成青年和國家代際建設(shè)力量的隔閡對(duì)立。讓中國改革真正與超越往昔、有序推進(jìn)并最終達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，重要的是將這個(gè)人口最多的國家全體團(tuán)結(jié)在一起的那些信念：改革不是刻意與誰為敵，而是肩負(fù)對(duì)于彼此以及后代和國家的責(zé)任，也即實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。只有共同解除我們自身的蒙昧和落后，信仰法治，凝聚共識(shí)，改革的道路才會(huì)平坦一些。

（本文作者系中國廉政法制研究會(huì)副會(huì)長、教授）