探尋中職教育發(fā)展背后的邏輯

劉明興+田志磊

北京大學中國教育財政科學研究所中職課題組在過去半年中，對我國東、中、西部的四個省三十個縣市進行了覆蓋近百所中職學校的調(diào)研，研究者不僅見到了緊密結合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、有力推動了當?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級的中職學校，也見到了人去樓空、奄奄一息的縣職教中心;不僅見到了瀕臨倒閉、毫無生機的民辦中職，也見到了欣欣向榮、具有全國影響力的改制中職學校。調(diào)研使研究者認識到，中職教育的現(xiàn)狀比其他類型和層級的教育都更為復雜。在各地不同的發(fā)展環(huán)境中，中職學校扮演著多樣化的教育功能，形成了不同的發(fā)展模式。要理解紛繁復雜的現(xiàn)狀，需要跳出對于中職教育的刻板印象，探尋中職教育發(fā)展背后的邏輯。

一、中職教育的供求：邏輯起點

地方政府的中職教育發(fā)展意愿來源于三個不同的因素：中央政府考核、本地產(chǎn)業(yè)勞動力需求、居民教育需求。2005 年，國務院《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中明確提出了“普職比大體相當”和“每個縣辦好一所職教中心”的政策目標，此后的政策也在不同程度上延續(xù)了這一政策目標。教育行政系統(tǒng)據(jù)此建立的問責制度，成為地方政府舉辦和維持中職學校的重要原因。

相比政府“看得見的手”，市場供求這只“看不見的手”在中職教育發(fā)展中如何發(fā)揮作用，取決于當?shù)卣c產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的關系。一般來說，產(chǎn)業(yè)集群、大企業(yè)的需求更容易直接影響地方政府的職業(yè)教育政策，與招商引資項目相關的用人需求也更容易得到政府的響應，而本地中小企業(yè)的勞動力需求則較難直接影響政府決策。老百姓的教育需求一般難以直接影響地方政府的教育供給意愿，但是在激烈的生源競爭中，老百姓的教育需求會通過“用腳投票”機制發(fā)揮作用——如果本地中職教育的類型或者質(zhì)量無法滿足老百姓需求，老百姓會選擇跨地區(qū)就讀或者外出務工。在中部某省，2013 年中職學生跨省流動占 3%（外省流入該省），地市內(nèi)跨區(qū)縣流動（主要是從縣域流向地級市市區(qū)）占到 40%，跨地市流動占 25%，流動就讀占到中職教育的大多數(shù)。

上述激勵在各地的情況很不相同。例如，在東部地區(qū)，本地產(chǎn)業(yè)用人需求和居民教育需求是地方政府中職教育供給的“雙驅(qū)動”。部分縣市甚至出現(xiàn)了能夠收取“擇校費”、錄取分數(shù)超過普高的中職學校。這樣的優(yōu)質(zhì)中職學校通常和本地產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系、在本地勞動力市場上建立了良好聲譽，而且本地產(chǎn)業(yè)能夠提供具有足夠吸引力的就業(yè)崗位。在中西部地區(qū)，中職教育與本地產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系較弱，大部分中職畢業(yè)生并不在本地就業(yè)而是升學或者流向東部沿?；蛄飨騼?nèi)地大中城市，上級政府考核成為中西部中職教育供給更為主要的原因，甚至是相當一部分農(nóng)業(yè)縣還有中職學校存在的原因。為了承接東部沿海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)的職業(yè)教育配套也在改善中，受引資企業(yè)要求投入專項資金提升相關專業(yè)辦學條件的情況并不罕見，企業(yè)需求所扮演的角色正逐漸提升。

二、中職教育的兩大主要功能

從學生培養(yǎng)目的的角度來說，當前我國中職學校實際上主要具有兩大功能，即就業(yè)前教育和升學教育，而后者在人們的討論中往往被忽視。就業(yè)前教育的目的是讓學生畢業(yè)后直接就業(yè)，學校給予學生的主要是就業(yè)所需要的技能訓練;而升學教育的目的是讓學生畢業(yè)后升入高職甚至是本科院校，學校要讓學生為參加相應的升學考試以及未來的課程學習做好準備。

各地中職學校在這兩種功能上的側重是不一樣的。辦好就業(yè)前教育，需要“雙師型”師資、昂貴的實習實訓設備、理實一體化的教學環(huán)境以及深度的校企合作，成本較高。在用工荒的大背景下，這些畢業(yè)生不愁就業(yè);但是，從預期收入、勞動環(huán)境、發(fā)展前景、社會地位等方面來說，中職畢業(yè)生畢竟比不上高等院校的畢業(yè)生，這類教育對于經(jīng)濟條件較好的家庭不具有吸引力。

升學教育滿足了部分渴望接受高等教育、支付能力有限而又面臨當?shù)仄胀ǜ咧袑W位不足情況的家庭的教育需求。長期以來，中職學生升學的主要渠道是對口高考，一種始于上世紀 80 年代末、為滿足中職學校學生深造需要、促進職業(yè)教育發(fā)展而設立的考試制度。近年來，隨著中高職銜接和職業(yè)教育立交橋的搭建，中職教育的升學渠道得到了拓展。不過，高校擴招之后，高職高專升學吸引力逐年下滑，本省對口高考的本科指標數(shù)量對于升學教育的吸引力有著決定性影響，直接決定提供此類教育服務的中職學校的生存空間。例如，在課題組調(diào)研的某省，中職的對口高考本科指標全省超過 2000 人，升學教育因此就成為該省縣域中職學校的主要功能。而在另一個省，對口高考本科指標不足 200 人，在該省就很少看到以升學教育為主的中職學校。

就各類中職學校來說，中專學校由于辦學傳統(tǒng)和資源稟賦的優(yōu)勢，一般以就業(yè)前教育為主。技工學校的發(fā)展很不平衡，在某些地區(qū)，技工學校提供著當?shù)刭|(zhì)量最高的就業(yè)前教育，生源充裕;而在另一些地區(qū)，技工學校的全日制學生相對較少，往往依靠短期培訓生存。職業(yè)高中情況則略為多樣，對于上述所說的就業(yè)前教育和升學教育功能各有側重。

撇開各級政府發(fā)展中職的政策目標不談，如果僅僅關注中職學校自身的生存和發(fā)展的話，我們看到，在激烈的生源競爭下，一個中職學校生源多不多、是否有活力，與其是否選擇了符合自身條件與區(qū)域特點的發(fā)展模式有重大的關系。辦升學教育，受財政投入等因素的影響較小，良好的學校管理是關鍵，因此中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)縣的中職學校也能夠提供高質(zhì)量的升學教育。與之相比，就業(yè)前教育在師資、設備、實習實訓、校企合作等多方面都有較高要求，在財政投入不足、其他融資渠道不暢的情況下，中職學校辦好就業(yè)前教育很不容易。

引用一位調(diào)研學校中職校長的話說：“能招來學生的學校就是好學校。”在中職教育生源危機的大背景下，我們將中職學校學生規(guī)模視為成功的主要依據(jù)?？v覽調(diào)研縣市中的成功案例，區(qū)域中職教育發(fā)展可分為如下幾種模式：升學教育、面向本地的就業(yè)前教育、面向外地的就業(yè)前教育。下文，筆者將進一步從區(qū)域發(fā)展的角度探討其內(nèi)在規(guī)律。

三、區(qū)域中職教育發(fā)展的四大影響要素

在諸多區(qū)域特征中，四個要素起著關鍵性作用：居民收入、產(chǎn)業(yè)特征、財政能力和制度創(chuàng)新。這四個因素并不新鮮，但是不大的差異卻可能帶來發(fā)展模式上的根本不同。居民收入、產(chǎn)業(yè)特征、財政能力都是中職教育發(fā)展的外部條件。一般來說，收入越高的家庭，越不愿意孩子接受中職層次的就業(yè)教育，對升學教育的需求越高。一個地區(qū)中低收入家庭這個群體的大小，決定了中職教育的生源基礎。一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特征，決定了中職畢業(yè)生能否在當?shù)卣业捷^高質(zhì)量的就業(yè)崗位（薪酬和體面程度）。財政能力是制約地方政府中職教育供給的關鍵，職業(yè)技術教育的高成本使得財政能力弱的地區(qū)一般無法為公辦中職提供充足的條件保障。

在居民收入相對不高、本地產(chǎn)業(yè)能提供高質(zhì)量就業(yè)崗位，且地方財力充足又有較強的支持意愿的地區(qū)，才能形成面向本地產(chǎn)業(yè)的就業(yè)前教育模式。但是，在現(xiàn)實中，上述條件同時具備的情況并不普遍。在中部某省近十個縣市的調(diào)研中，僅該省經(jīng)濟最發(fā)達的縣級市形成了這一理想模式;在東部某省五縣市的調(diào)研中，也僅有一個縣屬于這一模式。當前的中職教育公共政策，對這一點缺乏足夠清晰的認識。

在產(chǎn)業(yè)基礎和財政能力強的地區(qū)，一般來說具備形成就業(yè)前教育模式的潛力。但是，如果居民教育需求這個因素缺位的話（也就是當?shù)鼐用袷杖胼^高，不愿意孩子接受職業(yè)技術教育），中職學校的就業(yè)前教育這個功能也發(fā)展不起來。在這種情況下，中職學校需要依靠外地生源來彌補這一缺失。遺憾的是在中職免費政策實施之后，東部一些省份為了減少財政負擔，往往縮減了本地優(yōu)質(zhì)中職教育對非戶籍學生的開放空間，傷害了偏重就業(yè)前教育導向的中職學校，甚而使這些學校轉(zhuǎn)向以升學教育為主，這進一步加深了此類地區(qū)產(chǎn)業(yè)用人需求與中職教育模式之間的矛盾。課題組發(fā)現(xiàn)，東部某省的經(jīng)濟發(fā)達縣市正普遍陷入這一局面，2010—2013 年間跨區(qū)域招生規(guī)模下降超過 50%，中高職銜接和對口升學比重超過畢業(yè)生的 70%，升學教育成為了主要模式。

在產(chǎn)業(yè)基礎和財政能力薄弱的地區(qū)（常見于中西部），受限于辦學條件和深度校企合作難以開展等不利因素，中職教育往往難以為繼，日益萎縮。生存較好的學校主要提供的是高質(zhì)量的升學教育。例如，在調(diào)研的中部某縣職教中心，該校 2013 年二本上線近 200 人，招生數(shù)則超過 1000 人。也有一些該類地區(qū)的中職學校探索出了面向外地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展策略。如西部某貧困縣職教中心，抓住沿海發(fā)達地區(qū)紡織、焊接專業(yè)人才供給不足的機遇，通過穩(wěn)定地輸送合格且留得住的畢業(yè)生，使沿海合作企業(yè)在該校投入了大量的實習實訓設備，在解決設備條件不足以及就業(yè)渠道的問題后，近年來招生呈現(xiàn)上升的勢頭。

調(diào)研中，部分地區(qū)經(jīng)歷了某些區(qū)域特征量變積累而導致中職教育發(fā)展模式質(zhì)變的情況。在西部某個能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)達縣，居民富裕、政府財力充裕，該縣中職教育多年來一直是以面向本地產(chǎn)業(yè)為主的就業(yè)前教育模式，基本實現(xiàn)了普職比大體相當。隨著近兩年來能源相關產(chǎn)業(yè)進入低谷，大型企業(yè)的用人需求下滑，員工收入也出現(xiàn)了大幅下滑，越來越多的家庭選擇讓孩子繼續(xù)讀書，繼續(xù)升學的人數(shù)超過直接就業(yè)人數(shù)，升學模式成為主流。在另一個調(diào)研縣，種植業(yè)發(fā)達，多種水果享譽全國，政府財力尚可，居民收入較高。該縣職教中心為國家改革示范校，早些年一直以面向東南沿海的就業(yè)前教育為主（該省對口高考本科指標很少）。不過，隨著種植業(yè)收益的持續(xù)增加，面向沿海地區(qū)制造業(yè)的就業(yè)前教育的吸引力逐漸下滑，學校招生也有所下降。

部分地方政府通過制度創(chuàng)新，特別是通過發(fā)展混合所有制，積極克服財政能力和本地產(chǎn)業(yè)這些方面的束縛。地方政府所推行的混合所有制改革主要有如下三種情況：（一）直接對公立中職學校進行股份制改造，將控股權讓渡給民間資本，地方政府在師資、土地、校舍、運行經(jīng)費等方面給予一定的支持;（二）用工企業(yè)與中職學校以股份合作制的方式，建立特定專業(yè)的校企合作實訓基地;（三）民辦中職學?；蛘邉趧恿ε嘤枴⒅薪楣九c公辦學校進行特定專業(yè)的聯(lián)合培養(yǎng)，并以股份合作制的方式分享合作的收益。

通過引入混合所有制改革，部分地區(qū)突破了客觀條件的制約，在產(chǎn)業(yè)基礎和財政能力比較薄弱的情況下，實現(xiàn)了以就業(yè)前教育為主的中職發(fā)展模式。例如，在一個調(diào)研的國家級貧困縣，地方政府將職教中心控股權讓渡給了一個來自東部地區(qū)的酒店管理企業(yè)，并繼續(xù)承擔公辦教師工資甚至是部分運行經(jīng)費。該企業(yè)投入巨資改善了職教中心的辦學條件，將縣職教中心打造成了面向東部沿海就業(yè)的“服務業(yè)人才基地”。在另一個國家級貧困縣，本地交通運輸業(yè)發(fā)達，對于汽修人才需求較大。但是，政府財力有限，財政投入不足，難以支持一個較高質(zhì)量的汽修專業(yè)。通過和本地民辦中職學校進行汽修專業(yè)的聯(lián)合培養(yǎng)，由民辦中職學校投入實訓基地和實訓課程教師，縣職教中心和民辦中職學校形成了事實上的共生關系——民辦機構通過此類合作降低了獨立辦學的固定成本，公辦學校則提高了教學實訓水平，辦學收益由雙方共享。

四、民辦和公辦中職的四種關系：競爭、共生、差異化生存和改制

近年來，由于整體生源下降、公辦中職學校支持力度加大等原因，民辦中職教育在全國層面出現(xiàn)滑坡。從學校來看，近幾年中職學校減少數(shù)的三分之一到一半來源于民辦中職;從招生來看，民辦中職招生占比從 2010 年的 13%下降到 2013年的 10.8%。不過，現(xiàn)實中卻也有部分省份的民辦中職教育穩(wěn)中有升，有些地市甚至形成了以民辦中職教育為主的局面。

民辦中職學校在整個中職教育生態(tài)系統(tǒng)中起著十分重要的作用，并不只是公辦中職教育的補充那么簡單。站在區(qū)域的視角，民辦和公辦中職學校之間存在四種關系：競爭、共生、差異化生存、改制 。競爭關系最為常見。在區(qū)域特征所決定的發(fā)展空間里，雙方要么都以就業(yè)前教育為主，要么都以升學教育為主，共同競爭本區(qū)域內(nèi)的生源。過去幾年，公辦中職學校得到了更大的政策支持，民辦中職學校普遍在競爭關系中處于劣勢。在東部省份某個以升學教育為主的富?？h，政府財力一般，民辦中職曾占到半壁江山。由于地方財政需要承擔民辦中職學校的學生資助經(jīng)費，地方政府提高了民辦中職學校的辦學門檻，導致民辦中職學校陸續(xù)退出。在另一些以就業(yè)前教育為主的地區(qū)，隨著近年來公辦中職學校財政投入的大幅增加、辦學條件的改善，民辦中職漸漸處于下風。不過，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了少數(shù)地區(qū)民辦中職教育保持著優(yōu)勢。在西部某經(jīng)濟發(fā)達縣，本地產(chǎn)業(yè)提供一些較高收入的技術工人崗位，而民辦學校利用學生培養(yǎng)和就業(yè)手段的靈活性掌握了中高端就業(yè)崗位資源（尤其是國企就業(yè)崗位資源），在面向本地產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)前教育的競爭中，民辦學校勝出。共生關系比較少見，需要進行混合所有制的制度創(chuàng)新，而且需要適宜的社會環(huán)境。

在共生關系之下，公辦學校利用民辦學校在政策和資源配置方式上的靈活性，民辦學校利用公辦學校的校舍、教師、設備等存量資源，從而共同發(fā)展。在中部某人口大縣，該縣兩所以就業(yè)前教育為主的民辦中職學校都和縣職教中心進行合作。其中一所無自建校園，在新建成的縣職教中心內(nèi)修建教學樓，約定使用十年后該樓歸職教中心所有，而該民辦學校的學生則可以使用職教中心的相關設施。另一所學校擁有自建校園，和縣職教中心進行部分高成本專業(yè)的聯(lián)合培養(yǎng)，由民辦學校投入實訓基地和實訓課程教師，辦學收益雙方共享。

差異化生存是指公辦和民辦學校有著不同的招生對象、學生有著不同的畢業(yè)去向，雙方之間既無激烈的競爭也無緊密的合作。在西部某個經(jīng)濟發(fā)展不錯的地級市，民辦中職招生規(guī)模占到了全市的一半以上，多所民辦中職學校已有較大的規(guī)模。上規(guī)模的民辦學校往往在某一個或者幾個專業(yè)上具備核心競爭力，甚至在全國性的細分勞動力市場上建立了聲譽。此外，制造業(yè)相關專業(yè)培養(yǎng)成本高，民辦學校的優(yōu)勢專業(yè)往往是服務業(yè)相關專業(yè)。由于優(yōu)勢專業(yè)集中，無法滿足本地區(qū)學生多元化的專業(yè)需求，故民辦學校生源來自整個西部甚至是全國，地市以外的生源占大多數(shù);公辦中職學校則以地市內(nèi)生源為主。由于民辦和公辦之間并不存在激烈的競爭關系，而且能在一定程度上帶動郊區(qū)城市化進程（民辦學校校址大多在城市新區(qū)），地方行政部門采取了“無為而治”的態(tài)度，并在諸多政策方面提供便利，為其發(fā)展提供了寬松的環(huán)境。

改制指的是從公辦學校改制成民辦學校。根據(jù)改制的主要原因，又可以分為兩種：出于成本考量、出于辦學績效考量。由于歷史原因，部分地方政府主管著一些面向本地以及周邊地區(qū)培養(yǎng)專業(yè)性人才的老中專學校，比如醫(yī)學類中專學校，在長期辦學過程中建立了不錯的聲譽，學校的生源主要來自周邊縣市。隨著中職免費政策的實施，東部省份的補助資金主要由地方政府承擔，而這類學校的本地生源比重較低，地方財政缺乏為外地孩子買單的積極性，催生這類公辦學校改制為民辦。在一些地區(qū)，公辦學校由于缺乏充足投入或機制不靈活而陷入困境，地方政府為了提高辦學績效而推動改制。此時，既有引入外部投資者收購的，也有交由學校原管理層收購的，不過后者主要在富裕地區(qū)出現(xiàn)。

從調(diào)研中民辦學校的處境來看，與區(qū)域內(nèi)公辦中職屬于競爭關系的民辦中職正大面積陷入困境，只有少數(shù)掌握了高質(zhì)量就業(yè)崗位渠道的民辦中職發(fā)展良好;與區(qū)域內(nèi)公辦中職屬于差異化生存或共生關系的民辦中職生存良好，但是招生市場中信息不對稱所帶來的巨額招生成本、就業(yè)市場中高端就業(yè)崗位寡頭壟斷所帶來的效率損失和學生高額就業(yè)成本值得關注;改制的學校則比較復雜，調(diào)研中的多起改制既有成功的也有失敗的，風險較大，很大程度上取決于經(jīng)營者的能力、意圖和態(tài)度。在改制的過程中，需要提防“借辦學之名，行圈地之實”，也需要提防股權結構安排不當對學校運行帶來的沖擊。

在我國的中職教育領域，市場的需求——不管是行業(yè)企業(yè)的用人需求還是老百姓孩子的就學需求——往往是通過政府的“看得見的手”，特別是教育行政系統(tǒng)的政策和措施，來發(fā)揮作用。政府如何看待、對待市場的“看不見的手”，“看得見的手”和“看不見的手”之間的沖突如何協(xié)調(diào)，這些問題至關重要。在現(xiàn)實中，市場機制不暢（尤其是學校質(zhì)量信息不對稱）所帶來的效率損失十分嚴重，一刀切的政策在部分地區(qū)所帶來的負面影響值得關注，公辦中職教育資源如何與優(yōu)質(zhì)民辦中職學校聯(lián)動也需要深入探討。

（責編 ?趙 ? 河）