離子型稀土資源開發(fā)管理關(guān)鍵問題探討

李曉宇，方一平，許茗涵

（1．中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037；2．國土資源部礦產(chǎn)勘查技術(shù)指導(dǎo)中心，北京100120；3．中國地質(zhì)大學(xué) （北京），北京100083）

離子型稀土礦［1］是一種我國獨特的稀土礦床，20世紀(jì)60年代末期首先在江西省龍南足洞發(fā)現(xiàn)，爾后相繼在福建、湖南、廣東、廣西等南嶺地區(qū)均有發(fā)現(xiàn)，該類型稀土礦具有分布地面廣，儲量大，放射性低，開采容易，提取稀土工藝簡單、成本低等特點。1991年離子型稀土礦被國家列為保護(hù)性開采的特定礦種，并從勘查、開采、冶煉分離等環(huán)節(jié)實施了一系列的管理措施，在措施落實的過程中，遇到了一些現(xiàn)實問題值得關(guān)注與思考。

1 離子型稀土資源開發(fā)管理現(xiàn)狀

1．1 稀土礦業(yè)權(quán)管理和資源整合

自2006年起，在全國范圍內(nèi)暫停了新設(shè)稀土勘查許可證、采礦許可證，有效遏制了稀土采礦權(quán)“多、小、散、亂”局面的漫延，強化了稀土礦業(yè)權(quán)管理和整頓礦山開發(fā)秩序、整合已有礦山企業(yè)、礦業(yè)權(quán)及礦業(yè)權(quán)人［2］。經(jīng)過幾輪艱難整合及礦業(yè)權(quán)核查清理工作，全國稀土礦山企業(yè)從原來的215家整合為25家，稀土采礦權(quán)從113個整合為67個（含包頭兩個綜合利用稀土的鐵礦采礦權(quán)），有效推進(jìn)了稀土勘查開采秩序的好轉(zhuǎn)。

1．2 總量控制指標(biāo)管理

為解決稀土資源開采過量問題，自2006年起對持有稀土采礦權(quán)的企業(yè)實行了稀土開采總量控制指標(biāo)管理［3］，稀土過量開采情況逐步好轉(zhuǎn)。從實際情況看，開采指標(biāo)執(zhí)行情況最初并不理想，但隨著管理力度的不斷加大，合法開采企業(yè)（指持有稀土采礦權(quán)并持有稀土開采指標(biāo)的企業(yè)，簡稱合法開采企業(yè)，反之簡稱非法開采企業(yè)，下同）的稀土開采量已控制在開采指標(biāo)范圍內(nèi)。特別是2010年起配合開采指標(biāo)管理，我國開展了多次打擊稀土行業(yè)中的各種違法違規(guī)行為的稀土專項檢查，有效控制了超指標(biāo)開采情況，對稀土價格的提升和穩(wěn)定起到積極作用，但違法違規(guī)開采行為仍然存在，游離于開采指標(biāo)管制之外。

1．3 組建稀土企業(yè)集團

經(jīng)過幾輪大規(guī)模的稀土資源整合和企業(yè)整合，現(xiàn)有離子型稀土采礦證已基本整合到國家已確定的5家大企業(yè)大集團中，為稀土大企業(yè)大集團全產(chǎn)業(yè)鏈模式的穩(wěn)步推進(jìn)奠定了資源基礎(chǔ)，集礦山開采、冶煉分離、加工應(yīng)用的稀土上下游全產(chǎn)業(yè)鏈運作模式正在形成，稀土產(chǎn)業(yè)集中度得到進(jìn)一步加強。

1．4 稀土開發(fā)利用監(jiān)管

為對稀土礦產(chǎn)開發(fā)實施有效監(jiān)管，我國于2010年首先啟動了南方五省（區(qū)）稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動機制［4］，隨后于2011年啟動了北方稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動機制。2012年，根據(jù)實際需要，南、北方區(qū)域聯(lián)動機制并軌，擴大到九省（區(qū)）20市（州）乃至全國范圍，實現(xiàn)了稀土開發(fā)監(jiān)管一盤棋的全國區(qū)域聯(lián)動機制。通過稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動機制的實施，打擊了違法分子的囂張氣焰，相鄰?。▍^(qū)）、市（州）開展了多起跨省、跨市聯(lián)合執(zhí)法行動，跨省、跨市聯(lián)合執(zhí)法行動機制越來越完善，并建立了礦區(qū)協(xié)管員制度、標(biāo)識牌制度。

2 存在問題與相關(guān)分析

受南方離子型稀土資源的成礦特征、開采條件以及歷史遺留問題影響，目前南方離子型稀土資源勘查開發(fā)管理中還存在一些問題亟待解決。

2．1 離子型稀土資源勘查程度不足

以贛州為例，贛南稀土成礦母巖分布面積近1．2萬km2，其中真正達(dá)到普查以上勘查程度的面積不足600km2，除足洞、河嶺、南橋三個礦區(qū)在20世紀(jì)70～80年代進(jìn)行了勘探，現(xiàn)有的稀土采礦證（原為88個，現(xiàn)整合為44個）本世紀(jì)進(jìn)行了詳查，少數(shù)稀土探礦權(quán)做到普查外，其他大部分稀土遠(yuǎn)景區(qū)僅進(jìn)行過踏勘性調(diào)查，一些地段還屬空白區(qū)。由于勘查工作程度偏低，我國離子型稀土資源家底不清，加之離子型稀土易找易采（盜采人員多已掌握了離子型稀土快速檢測方法），導(dǎo)致非法盜采稀土行為難于遏制，既不利于資源保護(hù)，也不利于宏觀規(guī)劃。因此，有必要加強離子型稀土的勘查力度，基本摸清離子型稀土資源的具體分布，才能更好的指導(dǎo)該類資源的監(jiān)管和保護(hù)，也有利于其后續(xù)的開采與規(guī)劃。

當(dāng)前離子型稀土礦床勘查過程中亟待解決兩個問題：一是勘查手段問題。在現(xiàn)行稀土礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范中，離子型稀土礦床的勘查手段主要有井探、鉆探兩種探礦工程，但在實際勘查工作中，井探、鉆探因其進(jìn)度慢、成本高、安全隱患大，對勘查工作帶來諸多不便，近年來實際勘查中多改用方便快捷的取樣鏟進(jìn)行替代，稀土礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范內(nèi)容也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。二是評價對象問題［5］?，F(xiàn)行稀土礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范對離子型稀土礦床的勘查評價是以稀土總量為主要對象，采用稀土總量的一般工業(yè)指標(biāo)進(jìn)行礦體圈定和儲量計算，但離子型稀土礦床能被回收利用的只是可浸出的稀土資源，這從本質(zhì)上決定了稀土總量圈定的礦體并不全是可利用資源。評價對象與利用對象的不一致，導(dǎo)致稀土總量圈定的礦體難以指導(dǎo)礦山合理開采，同時也影響該類資源的有效管理。稀土礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范急需修訂完善。

由于稀土屬國家限制性開采礦種，社會勘查資金投入受到較大限制，存在一些礦權(quán)雖有稀土存在但卻不能勘查，甚至少數(shù)礦權(quán)人以其他礦種之名行采稀土之實，無形中也給稀土監(jiān)管帶來一定難度，建議政府加大對該類探礦權(quán)的勘查管理，出臺相應(yīng)政策促進(jìn)已有礦權(quán)稀土勘查。

2．2 離子型稀土采礦權(quán)與山林權(quán)矛盾

南方離子型稀土資源的賦存特征，造成有稀土資源的山林權(quán)和稀土采礦權(quán)兩權(quán)附著情況尤為突出。自林權(quán)改革以來，南方集體林地基本已重新確權(quán)到戶，眾多具有豐富稀土資源的地表山林也隨之流轉(zhuǎn)至小、多、散的農(nóng)戶手中。許多個體以山林開發(fā)為名，通過簽約租賃租用等形式，占用了大量擁有豐富稀土資源的地表山林，有的林地幾經(jīng)流轉(zhuǎn)，由于轉(zhuǎn)讓雙方將賦存的稀土資源價值考慮在轉(zhuǎn)讓費用中，轉(zhuǎn)讓費用很高，給采礦權(quán)人介入礦山開采、進(jìn)行礦山管理造成了極大困難。稀土礦山采礦權(quán)人與實際開采者一直兩相分離，許多個體開采者租用、購置有稀土資源的山林地并投資建礦，一個采礦權(quán)證甚至建設(shè)多個采區(qū)，采區(qū)布局沒有規(guī)劃和設(shè)計，隨意布點，違規(guī)建設(shè)，亂采濫挖，導(dǎo)致產(chǎn)量失控，礦山低、小、散、亂、差問題難以得到徹底解決。

為徹底理順礦權(quán)林權(quán)關(guān)系，保障國家戰(zhàn)略性資源不流失，保障稀土采礦權(quán)人合法權(quán)利全面落實到位，建議在國家層面出臺相關(guān)的法規(guī)條例，一是在各級規(guī)劃層面實行土地森林資源開發(fā)保護(hù)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的統(tǒng)一；二是基于林權(quán)合理價值評估的基礎(chǔ)上，實行林權(quán)人與采礦權(quán)人的利益共享。林權(quán)評估只考慮森林資源的經(jīng)濟價值，利益共享可采用征、租、合作開發(fā)等方式。

2．3 稀土行政審批繁雜

十八屆三中全會進(jìn)一步深化了行政部門下放行政審批權(quán)、簡化行政審批程序的行政體制改革方向。但是，在稀土生產(chǎn)經(jīng)營中，行政審批難的問題依然突出。一是門檻高：如從稀土采礦權(quán)、探礦權(quán)新設(shè)，稀土項目立項，環(huán)評批復(fù)、驗收、核查，安全生產(chǎn)設(shè)計、安全設(shè)施驗收，到稀土行業(yè)準(zhǔn)入等方面均需經(jīng)國家層面審批；二是程序繁：如稀土礦山從立項到拿到一本新采礦許可證，需完成編制礦山儲量地質(zhì)報告、環(huán)境影響評價報告、開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、安全預(yù)評價報告、水土保持方案、土地復(fù)墾方案等系列報告，以及完成采礦權(quán)價款評估備案、占用儲量登記，繳交采礦權(quán)價款。上述報告、方案涉及發(fā)改、工信、國土、環(huán)保、安監(jiān)、水保等諸多部門，按規(guī)定都需行政部門審批（備案），且需逐項按要求報縣、市、省、國家四級行政部門審查通過，每個行政審批（備案）項目又有若干子項目，各個行政審批（備案）項目又將其他行政審批（備案）項目作為其行政審批（備案）的前置要求，有的還是相互前置，有些報告、方案內(nèi)容還有交叉、重疊，如礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案、土地復(fù)墾方案、水土保持方案等三個方案是國土地質(zhì)環(huán)境部門、國土耕保部門、水利水保部門針對礦山環(huán)境治理要求而編制的，具有相同的治理對象，實施類似的工程措施，要求達(dá)到的目的也相似，但由于側(cè)重點不同，工程措施的布置點也不盡相同，三個方案的一起實施，由于各部門對工程措施的要求、標(biāo)準(zhǔn)不一，造成礦山在實施過程中無所適從，三個部門都提出了須繳存保證金的要求，影響了企業(yè)環(huán)境治理的投入；三是收費多：上述方案、報告編制、評審費用耗資較大，各項補償費、保證金費用較高，擠占礦山企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金。建議對稀土審批環(huán)節(jié)簡政放權(quán)，各部門僅對自己負(fù)責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行行政審批（備案），不要把其他部門的行政審批（備案）作前置條件，各部門對自己行政審批（備案）情況負(fù)責(zé)，對違反本部門相關(guān)法律法規(guī)行為進(jìn)行處罰。建議要改“重審批、輕監(jiān)管”為“輕審批、重監(jiān)管”，重點應(yīng)該落在督促、檢查企業(yè)落實相關(guān)措施，達(dá)到資源合理利用、環(huán)境有效保護(hù)的目標(biāo)上。

2．4 私礦開采流通屢禁不止

目前，稀土黑色產(chǎn)業(yè)鏈［6］已覆蓋采礦、冶煉分離、深加工、應(yīng)用等多個環(huán)節(jié)，因無需支付資源和環(huán)境成本，只要有市場、有利潤，就加大馬力生產(chǎn)，嚴(yán)重擾亂市場秩序，導(dǎo)致大量價格低廉的稀土產(chǎn)品充斥國內(nèi)市場，致使國內(nèi)稀土產(chǎn)品成交價格大幅下降。建議一是實施開采、流通、分離、加工、再利用全過程、全產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動打擊非法行為機制，形成稀土市場打黑打非“全國一盤棋”；二是全國各地統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)打擊稀土非法開采流通加工行為，做到“全方位無死角”；三是的對私采濫采和非法流通始終保持高壓態(tài)勢，擯棄“一陣風(fēng)”式執(zhí)法。

建議借鑒國家煙草專營的有益作法，將南方離子型稀土礦產(chǎn)品納入國家專營商品序列，實施國家專營?？?。明確幾家南方稀土集團為唯一的稀土原礦經(jīng)營實施主體，并統(tǒng)一出具稀土原礦增值稅專用發(fā)票，實行礦產(chǎn)品“一票到底”，其他任何單位和個人不得從事稀土原礦經(jīng)營，從而推動形成全國稀土礦產(chǎn)品統(tǒng)一開采、統(tǒng)一冶煉分離、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理的專營格局。這將從源頭上解決稀土偷采盜采、私礦流通、黑市交易禁而不絕的問題。

2．5 監(jiān)管難度大，執(zhí)法依據(jù)不足

稀土開發(fā)秩序監(jiān)管難度大、成本高。離子型稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低，工藝簡單，盜采十分容易。隨著稀土價格上漲，受利益驅(qū)使，監(jiān)督管理難度大，違法行為難以從根本上杜絕。尤其是礦證范圍外的稀土資源賦存地區(qū)，處于山高林密、交通不便、人跡罕至的邊遠(yuǎn)地帶，僅僅靠礦管部門的機動巡查，監(jiān)管難度相當(dāng)大。各級政府為打擊非法行為，保護(hù)資源，每年都要投入大量的人力、物力和經(jīng)費，壓力非常大。加上現(xiàn)行法律法規(guī)賦予礦管部門的執(zhí)法手段不多，強制措施很少，致使對有些礦業(yè)違法行為打擊不力。執(zhí)法人員面臨違法人員一跑了之，違法采礦責(zé)任人無法認(rèn)定問題。違法行為的處罰難以落實，按照《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，對非法采礦的處罰分為行政處罰和刑事處罰兩種，刑事處罰對非法采礦者有震懾力，但實際操作起來卻非常困難?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》和《刑法》規(guī)定，構(gòu)成非法采礦罪必須有“造成礦產(chǎn)資源破壞”的事實。但是“造成礦產(chǎn)資源破壞”的鑒定權(quán)在省級以上國土資源主管部門。基層礦管部門向上級國土資源管理部門移送案件，請求對“造成礦產(chǎn)資源破壞”進(jìn)行鑒定，需要由地勘單位出具報告，同時讓評估機構(gòu)出具評估報告。這樣一來，不僅費時費力，而且地勘單位、評估單位都要收取數(shù)額不菲的鑒定費、評估費。這些費用都要由基層礦管部門負(fù)擔(dān)。這種情況使基層沒有積極性去管這類案件，非法采礦者也因此逃脫了法律的制裁。

3 認(rèn)識與判斷

3．1 在國家戰(zhàn)略高度制定我國離子型稀土開發(fā)戰(zhàn)略

離子型稀土資源作為我國戰(zhàn)略性優(yōu)勢礦產(chǎn)，我國應(yīng)從戰(zhàn)略高度制定其開發(fā)戰(zhàn)略。第一步從法律層面建立全國統(tǒng)一的離子型稀土管理責(zé)任機制，違法行為處罰機制，有效遏制違法盜采稀土資源的發(fā)生；第二步提高稀土開發(fā)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻，將環(huán)境、安全等外部成本體現(xiàn)在稀土開發(fā)成本中。

3．2 加強離子型稀土資源監(jiān)管措施及處罰手段

對南方離子型稀土從勘查、開采到運銷、加工整個過程，形成法律加以嚴(yán)格管理，賦予打擊礦業(yè)違法違規(guī)行為的剛性執(zhí)法措施，簡化違法認(rèn)定程序，將違法認(rèn)定權(quán)利下放到市一級，制定可操作的稀土資源違法行為量刑標(biāo)準(zhǔn)，并明確執(zhí)法部門，要么賦予礦管監(jiān)察部門執(zhí)法權(quán)力，要么由公安部門進(jìn)行執(zhí)法，避免違法執(zhí)法的現(xiàn)象。明確稀土資源地區(qū)林權(quán)所有人責(zé)任，林權(quán)所有人參與、配合稀土資源盜采的，應(yīng)給予相應(yīng)處罰，林權(quán)所有人舉報稀土資源盜采的，給予相應(yīng)獎勵。

3．3 推進(jìn)大企業(yè)、大集團戰(zhàn)略，政府進(jìn)一步放權(quán)，由企業(yè)主導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營

進(jìn)一步推進(jìn)大型稀土企業(yè)集團建設(shè)?？紤]資源地情況和利益，支持稀土企業(yè)集團對開采礦山、冶煉分離企業(yè)、稀土應(yīng)用型企業(yè)的兼并和重組，支持稀土集團內(nèi)部的統(tǒng)一銷售，減少過度競爭，實現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。政府進(jìn)一步放松對企業(yè)的行政管制，企業(yè)尤其是國有企業(yè)也要擺脫多年以來對政府的依賴，以市場的規(guī)律進(jìn)行操作。政府部門應(yīng)適當(dāng)整合稀土審批環(huán)節(jié)，從“重審批、輕監(jiān)管”的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)?“輕審批、重監(jiān)管”的管理模式，重點不要放在中介機構(gòu)編制相關(guān)方案、報告，應(yīng)落在督促、檢查企業(yè)落實相關(guān)措施，在審批環(huán)節(jié)減少企業(yè)行政成本。企業(yè)要發(fā)揮市場主體作用，通過充分與林權(quán)人的溝通、談判解決林權(quán)與礦權(quán)分離的問題。

3．4 更新離子型稀土勘查開發(fā)規(guī)范

舊的稀土行業(yè)規(guī)范很難適應(yīng)現(xiàn)階段離子型稀土資源的勘查開發(fā)，建議國家出臺《南方離子型稀土開采設(shè)計規(guī)范》，規(guī)范稀土資源勘查開發(fā)。

［1］ 李天煜，熊治延．南方離子型稀土礦開發(fā)中的資源環(huán)境問題與對策［J］．國土與自然資源研究，2003（3）：42－44．

［2］ 榮冬梅．我國稀土資源優(yōu)化配置研究［D］．北京：中國地質(zhì)大學(xué)（北京），2013．

［3］ 方一平，張福良，李曉宇，等．國際新形勢下我國稀土資源管理政策探討［J］．中國礦業(yè)，2013，22（11）：5－8．

［4］ 方一平，陶銀龍，李曉宇，等．我國稀土產(chǎn)業(yè)面臨的機遇與挑戰(zhàn)：從政策執(zhí)行效果的角度分析［J］．中國礦業(yè)，2014，23（11）：4－8．

［5］ 丁嘉榆，鄧國慶．現(xiàn)行離子型稀土勘查規(guī)范存在的主要問題與修訂建議［J］．有色金屬科學(xué)與工程，2013（4）：96－102．

［6］ 陳家作，韓文茜．從物質(zhì)流視角看稀土健康發(fā)展［J］．中國金屬通報，2013（43）：32－33．