完善水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)法制保障探討

李 晶，王曉娟，陳金木

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國(guó)實(shí)行取水許可制度，水資源配置實(shí)行行政配置。在市場(chǎng)化改革的新形勢(shì)下開展水權(quán)試點(diǎn)，推進(jìn)水權(quán)確權(quán)登記和水權(quán)交易，需要按照政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力的要求在水資源配置中引入市場(chǎng)機(jī)制，這就要求對(duì)現(xiàn)行水資源管理制度，特別是取水許可制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善，為水權(quán)試點(diǎn)乃至全國(guó)水權(quán)制度建設(shè) “于法有據(jù)”提供法制保障。

一、現(xiàn)行取水許可制度分析

2002年修訂出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）從法律上首次確立了取水權(quán)。2006年國(guó)務(wù)院頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱 《取水條例》），對(duì)取水權(quán)的配置、管理作出了明確規(guī)定，新設(shè)定了取水許可總量控制和取水權(quán)轉(zhuǎn)讓等制度。2008年水利部發(fā)布《取水許可管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化了取水許可管理制度。根據(jù)這些法律法規(guī)，取水許可制度已經(jīng)成為水資源配置和管理的核心制度。

1.現(xiàn)行取水許可制度的特點(diǎn)分析

現(xiàn)行取水許可制度在賦予取用水戶取水權(quán)的同時(shí)，對(duì)取用水行為進(jìn)行嚴(yán)格的用水計(jì)劃管理?？梢哉J(rèn)為，現(xiàn)行取水許可制度建立了倚重行政手段的取水權(quán)配置管理體系。主要有以下特征：

①取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是基于行政管理需要設(shè)定的?！端ā贰度∷畻l例》雖然規(guī)定了取水權(quán)，但未明確規(guī)定取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。目前《取水條例》規(guī)定的取水許可證記載內(nèi)容，包括“取水量和取水用途、水源類型、取水退水地點(diǎn)及退水方式、退水量”，主要體現(xiàn)了與取水有關(guān)的技術(shù)要求，對(duì)取水權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容反映不充分。

②取水許可證的期限也是基于行政管理需要設(shè)定的。按照現(xiàn)行規(guī)定和實(shí)際做法，取水許可證有效期一般為5年，期限較短。如果將取水權(quán)作為用益物權(quán)并可以交易的話，較短的期限難以滿足權(quán)利穩(wěn)定性要求，這也將影響水權(quán)交易的預(yù)期，從而影響水權(quán)交易制度的推行。

③取用水計(jì)劃指標(biāo)的下達(dá)、調(diào)整或核減，缺乏明確科學(xué)的原則。按照權(quán)利應(yīng)當(dāng)具有可預(yù)期性的要求，下達(dá)、調(diào)整或核減取用水計(jì)劃指標(biāo)本應(yīng)依據(jù)取用水戶的許可水量，結(jié)合實(shí)際來水量，采用豐增枯減等原則進(jìn)行核定。但目前取用水計(jì)劃指標(biāo)的下達(dá)較為隨意，取用水計(jì)劃指標(biāo)與取水權(quán)的關(guān)系不明確。而且用水單位因產(chǎn)量降低或進(jìn)行技術(shù)改造等原因?qū)е滦杷繙p少時(shí)，現(xiàn)行管理是直接由水行政主管部門通過行政手段核減用水單位的用水計(jì)劃，取水權(quán)人缺乏明確的權(quán)利預(yù)期和保障。

④取水權(quán)轉(zhuǎn)讓限定于節(jié)約下來的水資源。取水權(quán)人僅能對(duì)其通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約的水資源進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。

2.現(xiàn)行取水許可制度的背景分析

取水權(quán)之所以形成上述狀況，與取水許可制度的形成歷史有關(guān)，但更重要的是因?yàn)槿∷S可制度建立在水資源行政配置，即“無償取得，有償使用”的基礎(chǔ)上。這雖然在一定的歷史時(shí)期有其合理性，但已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)化改革的形勢(shì)要求。

從制度形成歷史上看，取水許可制度始于20世紀(jì)90年代，在建立之初沒有水權(quán)概念，總體上采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路進(jìn)行設(shè)計(jì)，反映的是行政管理的需要，以強(qiáng)化取用水管理為目標(biāo)導(dǎo)向。2002年《水法》提出取水權(quán)概念之后，直接把過去實(shí)行多年的取水許可轉(zhuǎn)化為授予取水權(quán)。《取水條例》總體延續(xù)了過去的行政管理思路，而未將取水權(quán)作為一種物權(quán)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。這是導(dǎo)致目前取水權(quán)權(quán)利內(nèi)容不清的重要原因之一。

從制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上看，目前的取水許可制度建立在“無償取得，有償使用”的基礎(chǔ)之上。按照權(quán)利內(nèi)容與權(quán)利取得條件關(guān)系的一般法理，取水權(quán)的無償取得決定了其使用權(quán)能和收益權(quán)能應(yīng)受到嚴(yán)格限制。使用權(quán)能方面，因?yàn)槭菬o償取得的，而水資源又具有不確定性，因此對(duì)取水權(quán)的使用權(quán)能進(jìn)行限制，取水權(quán)的行使必須服從取用水的嚴(yán)格計(jì)劃管理；收益權(quán)能方面，取水權(quán)人對(duì)于無償取得的水資源不能獨(dú)立獲益，因此是不能抵押的，轉(zhuǎn)讓也要受到嚴(yán)格限制，只能轉(zhuǎn)讓其采取節(jié)水措施節(jié)約的水資源。這與劃撥的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的規(guī)定是一致的。

二、水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)面臨的新形勢(shì)

1.從中央要求上看，需要按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，進(jìn)一步落實(shí)水資源所有權(quán)人的權(quán)益

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出對(duì)水流等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。習(xí)近平總書記《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)?！?/p>

長(zhǎng)期以來，我國(guó)水資源使用權(quán)無償取得，低價(jià)使用。受資源無價(jià)或低價(jià)思想的影響，雖然實(shí)行水資源有償使用制度，但從全國(guó)來看水資源費(fèi)總體偏低，導(dǎo)致用水方式粗放、用水浪費(fèi)、排放超標(biāo)、開發(fā)過度問題相當(dāng)突出，工業(yè)、農(nóng)業(yè)的用水效率偏低。開展水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，需要按照水資源是稀缺資源、水資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的理念，進(jìn)一步落實(shí)水資源所有權(quán)人權(quán)益的要求，形成反映水資源稀缺程度的價(jià)格體系，進(jìn)而建立水資源利用的約束和激勵(lì)機(jī)制，節(jié)約和保護(hù)水資源。

2.從新時(shí)期治水思路上看，需要按照政府和市場(chǎng)“兩手發(fā)力”要求，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源

政府和市場(chǎng)“兩手發(fā)力”是新時(shí)期治水思路的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在聽取水安全戰(zhàn)略匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，保障水安全，要充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的作用，分清政府該干什么，哪些事情可以依靠市場(chǎng)機(jī)制。

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，按照兩手發(fā)力的要求，水資源配置中既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。水資源配置中政府的作用，主要是通過用水總量控制指標(biāo)分解、區(qū)域水量分配等，加強(qiáng)水資源宏觀配置，保障公共利益和水安全；對(duì)水權(quán)的取得給予確認(rèn)和保護(hù)，對(duì)水權(quán)交易提供法律保障，對(duì)水資源用途實(shí)行管制，對(duì)水權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，保障用水公平，防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占。同時(shí)，對(duì)于工業(yè)和服務(wù)業(yè)等商業(yè)性用水，在取水許可環(huán)節(jié)即微觀配置環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，將水權(quán)的配置和再配置交給市場(chǎng)，按照市場(chǎng)規(guī)則公平競(jìng)爭(zhēng)，通過繳納權(quán)利金等方式有償取得水權(quán)，促進(jìn)水資源向高效率、高效益方向流動(dòng)。

3.從物權(quán)法要求上看，需要按照用益物權(quán)的要求，將水資源使用、收益的權(quán)利真正落實(shí)到取用水戶

2007年物權(quán)法明確將取水權(quán)納入用益物權(quán)篇章之中。所謂用益物權(quán)，是指權(quán)利人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)是以對(duì)他人所有的物為使用、收益目的而設(shè)立的，因而被稱作“用益”物權(quán)。

借鑒集體林權(quán)制度改革將集體林權(quán)作為用益物權(quán)、賦予農(nóng)民具有長(zhǎng)期性的經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)經(jīng)驗(yàn)，作為一種用益物權(quán)，取水權(quán)只有具備物權(quán)性、穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性、資本性等物權(quán)的基本屬性，才能真正使取用水戶能夠依法對(duì)水資源享有占有、使用、收益的權(quán)利。

4.從水利投入上看，需要按照建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的要求，通過水權(quán)制度改革吸引社會(huì)資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)

我國(guó)水利正處于建設(shè)高峰期，按照2011年中央1號(hào)文件要求，一大批民生水利工程正在快速推進(jìn)，2014年5月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步部署了172項(xiàng)重大水利工程。為解決水利投入問題，2011年中央1號(hào)文件明確提出建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。從當(dāng)前形勢(shì)上看，目前主要依靠公共財(cái)政投入的水利投入機(jī)制正面臨著瓶頸制約。

水權(quán)制度改革是吸引社會(huì)資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)的重要措施。2014年11月《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》明確提出“通過水權(quán)制度改革吸引社會(huì)資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)”，“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設(shè)等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權(quán)”。落實(shí)國(guó)務(wù)院要求，就要加快建立水權(quán)制度，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)，積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求。

三、水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)對(duì)水資源管理制度提出的新要求

總體上看，在市場(chǎng)化改革的新形勢(shì)下，水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)需要按照“兩手發(fā)力”的要求，開展確權(quán)登記和推行水權(quán)交易，形成“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，在水資源配置中引入市場(chǎng)機(jī)制。而原先建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、以“無償取得，低價(jià)使用，嚴(yán)格管控”為特征的取水許可制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)要求，需要進(jìn)行較大的突破和完善。

1.管理理念和管理職能需要轉(zhuǎn)變

在水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)過程中，首先是轉(zhuǎn)變管理理念，政府需要按照水資源是稀缺資源、水資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的理念，構(gòu)建反映水資源稀缺程度的管理體系，建立水資源利用的約束和激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)節(jié)約保護(hù)和高效利用水資源的目的。其次是要轉(zhuǎn)變水行政管理職能，劃清政府與市場(chǎng)各自的作用范圍，轉(zhuǎn)變單一行政管理、計(jì)劃管理的做法，并區(qū)分水資源配置環(huán)節(jié)和用途，對(duì)于微觀配置環(huán)節(jié)以及工業(yè)（含服務(wù)業(yè)）用途的用水，盡可能地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。同時(shí)，由水資源具有流動(dòng)性、不確定性等特性所決定，在堅(jiān)持實(shí)行計(jì)劃用水管理的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將計(jì)劃用水管理與水權(quán)相掛鉤，如通過建立水權(quán)優(yōu)先序原則，明確不同水權(quán)保障的優(yōu)先序；對(duì)于同一類型的水權(quán)，則按照“豐增枯減”原則進(jìn)行管理，提高水權(quán)人的權(quán)利預(yù)期和保障等。

2.取水權(quán)取得方式需要改變

目前《取水條例》規(guī)定的取水權(quán)取得方式只有一種。推行水權(quán)交易制度后，還會(huì)出現(xiàn)有償取得，包括市場(chǎng)交易或向政府有償取得取水權(quán)?，F(xiàn)行缺少取水權(quán)有償取得方式的規(guī)定需要改變。同時(shí)，伴隨著取水權(quán)取得方式的轉(zhuǎn)變，需要對(duì)現(xiàn)有取水許可證的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，增補(bǔ)取水權(quán)權(quán)屬事項(xiàng)，如權(quán)利主體、權(quán)利取得類型（有償、無償）、有關(guān)權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)、他項(xiàng)權(quán)利設(shè)定等；同時(shí)參照耕地、森林、草原等資源使用權(quán)有效期限，合理設(shè)定取水權(quán)期限等。這都要求將《取水條例》的修改和完善提到日程。

3.用水權(quán)確權(quán)需要法律授權(quán)

根據(jù)確權(quán)登記工作需要，一些水權(quán)試點(diǎn)地區(qū)擬對(duì)使用公共供水（灌區(qū)管理單位、水庫(kù)管理單位等，下同）的用水戶進(jìn)行確權(quán)。對(duì)使用公共供水的用水戶進(jìn)行確權(quán)，意義重大。一是有利于將區(qū)域用水指標(biāo)最終分解至各種用水戶，進(jìn)而對(duì)終端用水戶進(jìn)行嚴(yán)格的用水總量控制，這將有利于落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度；二是有利于在確權(quán)基礎(chǔ)上開展用水權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源；三是有利于激發(fā)用水戶節(jié)約和保護(hù)水資源的熱情，促進(jìn)水資源節(jié)約和高效利用；四是有利于在農(nóng)業(yè)向工業(yè)的跨行業(yè)水權(quán)交易中防止農(nóng)業(yè)用水被擠占，保障農(nóng)民用水權(quán)益。

然而按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類和內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定。也只有經(jīng)過法律認(rèn)可的物權(quán)，才能得到法律保護(hù)，有了爭(zhēng)議也才能起訴到法院。目前土地使用權(quán)、采礦權(quán)、探礦權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等自然資源使用權(quán)的確認(rèn)都有法律的明確規(guī)定，對(duì)權(quán)利行使和保護(hù)提供了法律保障。但我國(guó)法律法規(guī)對(duì)使用公共供水的用水戶用水權(quán)的確認(rèn)尚沒有明確規(guī)定。此前甘肅張掖、山西清徐等一些地區(qū)雖然給農(nóng)戶發(fā)放了水權(quán)使用證（水票），但由于沒有法律根據(jù)，農(nóng)戶依據(jù)水權(quán)使用證（水票）享有什么樣的物權(quán)，農(nóng)戶與灌區(qū)管理單位之間是什么法律關(guān)系，目前并不清晰，這直接影響了后續(xù)交易的開展。因此，對(duì)用水戶進(jìn)行確權(quán)，尚需要取得法律授權(quán)。

4.水權(quán)交易類型需要豐富和完善

《取水條例》僅規(guī)定了取水權(quán)轉(zhuǎn)讓，而且限定于轉(zhuǎn)讓通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源。目前實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了其他類型的水權(quán)交易探索和需求，包括河南省擬依托南水北調(diào)工程開展總量控制下的區(qū)域間水量交易，北京市擬開展使用公共供水的用水權(quán)交易，內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省擬開展政府回購(gòu)或收儲(chǔ)水權(quán)后進(jìn)行有償出讓等。從政策依據(jù)上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確提出“積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式”。2015年中央1號(hào)文件也提出“探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式”。水權(quán)交易類型的多樣化，客觀上使《取水條例》規(guī)定的取水權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍已經(jīng)偏窄，需要在交易主體、客體、條件、程序等方面進(jìn)行拓展，為水權(quán)交易流轉(zhuǎn)提供法規(guī)依據(jù)。

5.其他需要建立的制度

水權(quán)確權(quán)和交易試點(diǎn)中，涉及了水市場(chǎng)監(jiān)管制度、用途管制制度、水權(quán)主體權(quán)利保護(hù)制度、農(nóng)民用水權(quán)益保障制度、第三方影響評(píng)價(jià)制度、水資源價(jià)值核算制度等，但目前基本上處于空白，也都需要盡快制定，納入水資源管理制度中。

四、建 議

從法律制度上看，新形勢(shì)下開展水權(quán)試點(diǎn)，推進(jìn)水權(quán)確權(quán)登記和水權(quán)交易，對(duì)現(xiàn)行取水許可制度提出了較大挑戰(zhàn)。按照黨的十八屆四中全會(huì)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”“凡是試點(diǎn)的，都必須有法律規(guī)定或者法律授權(quán)，沒有法律規(guī)定和法律授權(quán)，不得試點(diǎn)”的精神，提出近期工作建議：

第一，抓緊啟動(dòng)研究修訂《取水條例》。修改重點(diǎn)是需要按照“有償取得、有償使用”的思路，逐步實(shí)行取水權(quán)有償取得；按照確權(quán)登記的要求，修改和完善取水許可證；按照水權(quán)交易的要求，擴(kuò)大水權(quán)交易類型和可交易水權(quán)內(nèi)容；按照權(quán)利保障的要求，加強(qiáng)用途管制，轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管方式等。

第二，將試點(diǎn)中遇到的法律障礙和問題向國(guó)務(wù)院報(bào)告，積極爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院的授權(quán)?？紤]到修改《取水條例》程序復(fù)雜，立法周期長(zhǎng)，難度較大，目前正處于水權(quán)試點(diǎn)起步階段，尚需進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。借鑒2014年8月環(huán)境保護(hù)部為了推行排污權(quán)有償取得試點(diǎn)，采取由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布指導(dǎo)意見的做法，建議對(duì)試點(diǎn)方案編制和審查過程中遇到的法律障礙和問題及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，向國(guó)務(wù)院報(bào)告，積極爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院的授權(quán)。

[1]水利部水資源管理司.取水許可和水資源費(fèi)征收管理實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)水利水電出版社，2006.