完善太湖流域控制性骨干工程運(yùn)行調(diào)度管理體制機(jī)制探析

李 寧，迮振榮

（太湖流域管理局蘇州管理局，215011，蘇州）

流域控制性骨干工程是指在國(guó)家確定的重要江河流域中所處的特定地理位置及其工程規(guī)模，特別是在功能與作用上，對(duì)流域防洪、供水等多目標(biāo)調(diào)度中具有關(guān)鍵性影響的骨干水利工程。流域控制性骨干工程的管理，一般可以劃分為調(diào)度管理和運(yùn)行管理。調(diào)度管理是發(fā)揮水利工程的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)洪澇以及水資源有效排泄、配給的重要手段，一般是由具有調(diào)度權(quán)限的單位依據(jù)工程的調(diào)度運(yùn)行方案，以調(diào)度指令等形式發(fā)出，由工程運(yùn)行管理單位具體執(zhí)行。運(yùn)行管理是指工程運(yùn)行管理單位通過(guò)對(duì)水利工程進(jìn)行科學(xué)合理的運(yùn)用控制，保證其按照調(diào)度指令安全、正常運(yùn)行。

對(duì)流域控制性骨干工程的調(diào)度和管理，是流域管理和治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，調(diào)度管理體制機(jī)制是否協(xié)調(diào)、順暢，直接影響流域調(diào)度方案的執(zhí)行質(zhì)量，影響流域防洪安全、供水安全和生態(tài)安全。

一、太湖流域控制性骨干工程調(diào)度管理體制狀況

在“一輪治太”11項(xiàng)骨干工程中，望虞河工程、太浦河工程、環(huán)湖大堤工程和杭嘉湖南排工程直接控制流域洪水出路和水資源引排，其中望虞河常熟樞紐、望亭樞紐以及太浦河太浦閘、泵站四個(gè)單體工程屬于流域調(diào)度中的控制性骨干工程。

按照國(guó)務(wù)院治淮治太會(huì)議精神，太浦閘于1995年移交給太湖局直接管理、調(diào)度。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院治淮治太第四次工作會(huì)議精神的通知》（國(guó)辦函〔1998〕5 號(hào)）有關(guān)精神，經(jīng)水利部與兩省一直轄市協(xié)商后，望亭樞紐由太湖局直接管理調(diào)度，常熟樞紐由太湖局與江蘇省水利廳共同管理，太湖局負(fù)責(zé)調(diào)度。太浦河泵站建成后，太湖局與兩省一直轄市協(xié)商后，確定太浦河泵站由太湖局與上海市水務(wù)局共同管理，太湖局負(fù)責(zé)調(diào)度。

太浦閘、望亭樞紐管理人員的經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由浙江、上海按比例分?jǐn)偝袚?dān)，工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由中央承擔(dān)；常熟樞紐、太浦河泵站的管理人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)分別由江蘇省、上海市承擔(dān)。

四個(gè)控制性骨干工程調(diào)度和管理體制的確定，是黨中央國(guó)務(wù)院高度重視、水利部精心指導(dǎo)、太湖流域管理局與兩省一直轄市反復(fù)協(xié)調(diào)的結(jié)果，尤其以常熟樞紐和太浦河泵站為典型的流域機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門(mén)共同管理的模式，是基于當(dāng)時(shí)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段特征、流域治理管理的實(shí)際情況提出的，對(duì)理順工程的調(diào)度和管理體制，保證管理人員隊(duì)伍穩(wěn)定，落實(shí)運(yùn)行維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)，維護(hù)工程安全運(yùn)行等發(fā)揮了積極的作用。四項(xiàng)骨干工程在抵御1999年流域特大洪水，實(shí)施“引江濟(jì)太”水資源調(diào)度以及應(yīng)對(duì)突發(fā)水危機(jī)事件中發(fā)揮了重要的綜合效益，為初步實(shí)現(xiàn)流域骨干工程的統(tǒng)一調(diào)度，形成蓄泄兼籌、以泄為主的防洪與水資源調(diào)度體系，保障流域“三個(gè)安全”奠定了基礎(chǔ)。

二、太湖流域控制性骨干工程調(diào)度管理中存在的主要問(wèn)題

太湖流域控制性骨干工程在實(shí)際運(yùn)行中，尚存在一定的問(wèn)題，表現(xiàn)為：

一是“共管體制”尚未落實(shí)。常熟樞紐、太浦河泵站由太湖局分別與江蘇省水利廳、上海市水務(wù)局共同管理，并明確以太湖局為主。但由于缺乏共同管理的相關(guān)工作機(jī)制，沒(méi)有形成有效的共管抓手，各方約束機(jī)制不健全，尤其是工程管理單位的人、財(cái)、物等關(guān)鍵管理約束性因素均由地方水行政主管部門(mén)掌控，目前兩工程均以地方水行政主管部門(mén)管理為主，太湖局基本不參與工程日常運(yùn)行管理。

二是調(diào)度指令執(zhí)行不順暢。常熟樞紐、太浦河泵站由于管理權(quán)和調(diào)度權(quán)的割離，工程調(diào)度的主體缺少對(duì)工程運(yùn)行管理單位執(zhí)行調(diào)度情況的考核、約束，當(dāng)整體利益與局部利益發(fā)生沖突時(shí)，不能保證工程調(diào)度指令得到很好地貫徹和執(zhí)行，流域統(tǒng)一調(diào)度的效果尚不能得到充分體現(xiàn)。

三是團(tuán)結(jié)治水大局下 “尚有雜音”。太湖流域?qū)倨皆泳W(wǎng)，上下游、左右岸的水事關(guān)系十分敏感。由于工程投資建設(shè)、功能服務(wù)的特殊性，造成控制性骨干工程調(diào)度運(yùn)行成為流域各省、直轄市關(guān)注的焦點(diǎn)，個(gè)別工程的管理體制一直是多方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。涉及控制性骨干工程管理體制的爭(zhēng)議，勢(shì)必會(huì)對(duì)流域團(tuán)結(jié)治水的良好局面產(chǎn)生一定負(fù)面影響。

四是工程運(yùn)行管理總體水平仍有提升空間。部分骨干工程的管理隊(duì)伍不健全、不穩(wěn)定，管理手段落后、管理方式粗放的現(xiàn)象還一定程度存在，部分工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制還需完善，尚未實(shí)現(xiàn)真正的管養(yǎng)分離，工程管理的信息化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平還需要進(jìn)一步提高。

三、完善太湖流域控制性骨干工程管理體制機(jī)制的思路與建議

1.繼續(xù)強(qiáng)化控制性骨干工程的統(tǒng)一調(diào)度和管理

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視太湖流域骨干工程的調(diào)度管理工作。1991年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步治理淮河和太湖的決定》（國(guó)發(fā) 〔1991〕62 號(hào)）、1998 年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院治淮治太第四次工作會(huì)議精神的通知》（國(guó)辦函〔1998〕5 號(hào)）、2008 年國(guó)務(wù)院批復(fù)《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》（國(guó)函 〔2008〕45 號(hào)）、2011 年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施 《太湖流域管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第604號(hào)令），均強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的職能。流域內(nèi)重要水利工程由流域機(jī)構(gòu)直接管理、統(tǒng)一調(diào)度”。

應(yīng)繼續(xù)保持太浦閘和望亭樞紐由流域機(jī)構(gòu)直接管理、直接調(diào)度的管理體制，不斷提高兩個(gè)工程的運(yùn)行管理水平，繼續(xù)推進(jìn)管養(yǎng)分離，積極推行水利工程物業(yè)化管理，確保工程安全運(yùn)行和發(fā)揮工程效益。

進(jìn)一步完善常熟樞紐、太浦河泵站由流域機(jī)構(gòu)直接調(diào)度，并與地方水行政主管部門(mén)共同管理的體制。建議分別成立兩工程共同管理的決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管協(xié)調(diào)作用，流域機(jī)構(gòu)增派工作人員參與運(yùn)行管理，加強(qiáng)工程運(yùn)行管理的督促指導(dǎo)，體現(xiàn)出“以流域機(jī)構(gòu)為主”的原則；制定共同管理的工作制度，健全調(diào)度指令形成、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，在制度的框架下不斷提高工程管理單位執(zhí)行調(diào)度指令的水平；積極爭(zhēng)取中央維修養(yǎng)護(hù)、歲修、大修等補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，或牽頭各受益地區(qū)落實(shí)地方補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，對(duì)工程服務(wù)流域防洪、供水和改善水環(huán)境中發(fā)生的費(fèi)用給予相應(yīng)補(bǔ)助，以加強(qiáng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)支持，促進(jìn)提升工程管理水平和調(diào)度執(zhí)行力。

2.積極推進(jìn)工程調(diào)度管理的事權(quán)劃分

現(xiàn)有的調(diào)度管理模式、框架比較穩(wěn)定，運(yùn)行機(jī)制基本成型，但也存在體制機(jī)制問(wèn)題。完善調(diào)度管理體制機(jī)制要充分考慮、尊重現(xiàn)狀，兼顧整體和局部、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，積極開(kāi)展流域機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門(mén)對(duì)控制性骨干工程的調(diào)度管理事權(quán)劃分，理順關(guān)系，明確職責(zé)，確保流域機(jī)構(gòu)對(duì)起關(guān)鍵作用的控制性骨干水利工程的直接調(diào)度，并逐步提高控制性骨干工程的運(yùn)行調(diào)度管理水平和防洪、供水安全的保障能力。

按照中央關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，圍繞《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的“建立事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范高效、監(jiān)管到位的水行政管理體制”要求，流域機(jī)構(gòu)會(huì)同地方水行政主管部門(mén)共同對(duì)控制性骨干工程調(diào)度管理事權(quán)進(jìn)行劃分?？衫^續(xù)保持太浦閘、望亭樞紐現(xiàn)有的管理體制，明確常熟樞紐和太浦河泵站由地方水行政部門(mén)直接管理，流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兩工程的調(diào)度控制、監(jiān)督指導(dǎo)，地方水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)工程的有效管理和調(diào)度指令的準(zhǔn)確執(zhí)行。

3.探索流域控制性骨干工程調(diào)度管理體制的改革創(chuàng)新

意見(jiàn)明確，“健全流域綜合管理體制機(jī)制，推進(jìn)以流域?yàn)閱卧木C合管理，強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)在防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度、河湖管理等方面的職能，建立各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負(fù)責(zé)的流域議事協(xié)調(diào)機(jī)制和高效執(zhí)行機(jī)制，在有條件的流域探索建立利益相關(guān)方參加的流域管理委員會(huì)?！碧饔蚓邆溟_(kāi)展骨干工程調(diào)度管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)和條件，應(yīng)積極探索，大膽推進(jìn)，適時(shí)開(kāi)展控制性骨干工程調(diào)度管理的創(chuàng)新試點(diǎn)。按照“建立各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負(fù)責(zé)的流域議事協(xié)調(diào)機(jī)制和高效執(zhí)行機(jī)制”的精神，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)流域管理的成功經(jīng)驗(yàn)，完善太湖流域骨干工程調(diào)度管理體制，整合現(xiàn)有管理隊(duì)伍，成立控制性骨干工程管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)控制性骨干工程統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。

該機(jī)構(gòu)可由流域機(jī)構(gòu)直接管理，作為流域調(diào)度工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一調(diào)度管理工作平臺(tái)，統(tǒng)籌防汛和水資源調(diào)度兩方面工作，規(guī)范調(diào)度行為，樹(shù)立流域調(diào)度權(quán)威，減少矛盾和沖突，促進(jìn)流域綜合管理，提高流域調(diào)度效能。

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