水利工程建設(shè)管理體制存在的問題及對策

孫成坤 李維維

水利工程建設(shè)管理體制存在的問題及對策

孫成坤 李維維

自新中國成立以來，伴隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革，特別是投資體制改革的深入，我國水利水電工程建設(shè)管理模式經(jīng)歷了自營制管理體制、三元管理體制和指揮部管理體制的轉(zhuǎn)變。改革開放以后，水利建設(shè)項目往往由項目單位臨時組建機構(gòu)來進行，國家或者政府缺乏監(jiān)督和管理，使得公共利益得不到保證。

一、當前我國工程項目管理體制的基本格局

我國從20世紀90年代中期開始推行項目法人責任制，在取得效果后，項目法人責任制的推行擴大到包括公益性項目在內(nèi)的幾乎所有基本建設(shè)領(lǐng)域。目前，全國所有新開工水利建設(shè)項目均組建了工程項目法人單位，形成了以項目法人責任制為核心、招標投標制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項目管理體制基本格局。

二、當前水利工程項目管理體制存在的問題

1.項目法人制度存在的問題

從理論上講，項目法人責任制在水利工程建設(shè)中推行，解決了工程建設(shè)中責任缺位的問題，為提高工程質(zhì)量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用，是建設(shè)管理體制改革中的一大成果。但當前公益性水利工程的建設(shè)管理，盡管也實施項目法人責任制，但其本質(zhì)上仍然是工程指揮部形式，是一種臨時性的機構(gòu)，在管理過程中出現(xiàn)了項目法人責任空化、責任虛位，法人較大范圍權(quán)力失控的現(xiàn)象，不能有效承擔起相應(yīng)的責任。

2.建設(shè)監(jiān)理制度的問題

建設(shè)監(jiān)理制強調(diào)通過實施目標管理，特別是對工程的造價、進度和質(zhì)量目標的管理（最近又增加了安全管理），加上合同管理、信息管理和綜合協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對工程建設(shè)的全面管理。從20余年來的實踐來看，當前工程建設(shè)監(jiān)理制還存在著以下問題：（1）目前監(jiān)理大多局限于施工階段。（2）監(jiān)理單位資質(zhì)管理失衡，監(jiān)理市場較為混亂。（3）業(yè)主行為不夠規(guī)范，制約監(jiān)理作用的發(fā)揮。（4）監(jiān)理定位應(yīng)準確，不能充當施工方的質(zhì)檢員。（5）對合同的管理不到位。

3.招投標制度存在的問題

2010年10月《水利工程建設(shè)項目招標投標管理規(guī)定》頒布實行，水電建設(shè)領(lǐng)域招投標活動進入了法制化階段。應(yīng)該說，投標招標活動的進行，對節(jié)約工程投資、擇優(yōu)選擇承包商、促進和提高工程建設(shè)管理水平起到了巨大的作用。近年來，隨著水利工程建設(shè)投資規(guī)模不斷擴大，市場化逐步推進，也出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象。如招標代理單位不專業(yè)、業(yè)主行為不規(guī)范、施工企業(yè)出借資質(zhì)等，導(dǎo)致一些項目被社會閑雜人員所操控，增加了工程建設(shè)風險，加大了管理難度，該問題已經(jīng)引起社會的強烈反響和國務(wù)院的高度重視。

三、解決對策

實踐證明，我國在基本建設(shè)領(lǐng)域推行的項目法人責任制、招投標制、建設(shè)監(jiān)理制在取得顯著成效的同時也存在著一些系統(tǒng)性問題。如何進一步提高管理水平、提高投資效益、降低工程風險是一個亟待解決的重要問題。借鑒國外的先進管理經(jīng)驗和我國近年來試行的代建制管理模式，實行投資人委托獨立、公正、專業(yè)化的知識密集型的咨詢（管理）公司，對工程建設(shè)項目的前期決策、建設(shè)準備、建設(shè)實施提供全過程的咨詢和管理服務(wù)，應(yīng)是一種好的模式。

1.代建制度定義

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）代建制是指政府（投資主體）通過招標方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、社會專業(yè)化的項目管理單位作為代建人，負責對項目進行投資管理和建設(shè)實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。

2.水利工程建設(shè)項目代建制度的可行性分析

（1）推行水利工程建設(shè)項目代建制模式時機已基本成熟

加入WTO后，國內(nèi)的建設(shè)管理模式與國際項目管理慣例逐步接軌。2004年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，確立了代建制的指導(dǎo)思想和基本原則，明確對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，公益性水利工程顯然是屬于必須推行代建制的非經(jīng)營性政府投資項目?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）要求加快水利工程建設(shè)和管理體制改革，對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推行代建制。目前，部分試點省市已制定的代建制暫行規(guī)定相對來說已較為嚴密和完善，操作性較強。在這種情況下，在大型水利建設(shè)工程中推行代建制模式的時機基本成熟。

（2）業(yè)主有實行建設(shè)項目代建制的意愿

按照項目法人責任制的要求，業(yè)主應(yīng)將主要的精力集中在如何吸引投資、控制投資以及資本與資產(chǎn)的經(jīng)營上，繁雜的事務(wù)性工作項目交由管理單位來承擔。這樣，可減少業(yè)主在工程管理上人力、物力的投入，而將精力集中于水利工程的可持續(xù)發(fā)展。

（3）承包商基本具備提供代建服務(wù)的能力

隨著目前部分省市代建制項目的實施，國內(nèi)有條件的承包商已開始在項目的前期就介入，參與項目的可研，參與投融資和設(shè)計、施工、設(shè)備采購、安裝調(diào)試，直到竣工后的運營維護，通過多項工程項目建設(shè)的經(jīng)驗積累，儲備了一定的實力，已基本具備嘗試承接項目的代建管理的能力。

3.水利工程建設(shè)項目代建制度的有效性分析

（1）轉(zhuǎn)變政府職能

在現(xiàn)行管理體制下，許多政府投資工程項目中，將投資與建設(shè)、建設(shè)與管理等混為一談，各級政府直接組織工程項目建設(shè)，自己監(jiān)管自己，既當“裁判員”又當“運動員”，造成了“越位”現(xiàn)象。在“越位”的同時存在著“缺位”，即沒有一個合理的制度和方式來管好大量的政府投資工程和建筑市場各主體。

實行代建制就有了專業(yè)的建設(shè)代理機構(gòu)，各級政府就可以精簡其基建處，削減其具體的項目建設(shè)管理職能，將主要精力集中到提供公共行政服務(wù)和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，維護社會公平上來，從而形成政府、企業(yè)各司其職、強調(diào)專業(yè)化分工的局面，真正實現(xiàn)市場經(jīng)濟體制下分工所帶來的高效率。實行代建制將解決“投資、建設(shè)、管理、使用”四位相互混為一體的問題，加強政府對于建筑市場的監(jiān)管能力。

（2）提高工程建設(shè)效率和政府的投資效益

長期以來，我國政府投資項目由使用單位或政府專門設(shè)立的建設(shè)管理部門作為項目法人實施投資人（投資主體）的項目管理。任何一方出于獲得更多的項目管理費或擴大自身職權(quán)范圍的目的，都有提高建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標準的沖動，不利于投資控制。而代建制以招標形式，引入多個代建單位進行建設(shè)管理服務(wù)的投標競爭，促進了投資人（投資主體）自身管理水平的提高。

實行代建制將真正改變使用管理單位自建自用、非專業(yè)、高度分散、小農(nóng)經(jīng)濟式的政府投資工程管理方式，從而推動專業(yè)化的市場的形成和發(fā)展，提高我國建設(shè)管理的市場化程度，最終提升政府投資工程的建設(shè)效率和投資效益。

（3）促進建筑業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

引入代建制后，投資、建設(shè)、管理和運營集中于一個大系統(tǒng)的格局被打破，同時政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，要承接建設(shè)代理任務(wù)必須通過競爭，從而有利于鼓勵代建單位降低代理費用、加強投資控制等。代建制是落實國家“標本兼治，重在治本”要求的具體措施。從制度上、管理方式上進行改革，將促進整個建筑行業(yè)（包括勘察設(shè)計）的規(guī)模調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（4）推動建筑業(yè)行業(yè)組織方式的改進

有了高水平的代建單位和代建從業(yè)人員，投資人（投資主體）就有了一個高水平的建設(shè)管理者，這不僅提高了投資人（投資主體）在市場經(jīng)濟中的競爭能力，也必將提高工程承包方的水平和能力。總之，由于工程總承包模式的先進性，高水平的代建單位一般會傾向于選擇總承包方式組織工程的實施，從而形成工程管理和工程咨詢促進工程總承包發(fā)展的良性循環(huán)，不斷提高我國建筑業(yè)的核心競爭力。代建制模式的發(fā)展符合國際工程建設(shè)管理的發(fā)展趨勢，符合國際慣例的工程建設(shè)管理方式，促進了我國建筑企業(yè)實現(xiàn)走出去的戰(zhàn)略，從而擴大了在國際建筑市場份額和影響力，實現(xiàn)了從成本優(yōu)勢向管理優(yōu)勢的核心競爭力的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

代建制是控制項目規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)投資的行之有效的管理方法，同現(xiàn)行政府投資項目管理體制相比，代建制具有明顯的優(yōu)勢，是當前我國水利工程建設(shè)先進的投資管理模式，應(yīng)在水利工程建設(shè)中加快推行

（作者單位：安徽省淮河河道管理局233000 安徽安兆工程技術(shù)咨詢服務(wù)有限公司 233000）