推進基本公共服務均等化戰(zhàn)略的路徑選擇

趙俊男

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110003）

推進基本公共服務均等化戰(zhàn)略的路徑選擇

趙俊男

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110003）

“基本公共服務均等化”作為專有名詞在2006年才被首次提及，但是義務教育、基本醫(yī)療、就業(yè)服務、社會保障等基本公共服務作為政府的重要職能一直在有條不紊的推進，提升至國家戰(zhàn)略層面后更是得到了長足的發(fā)展。本文通過基本公共服務均等化內涵的辨析、評估方式的探討，以及對我國基本公共服務均等化現實問題的剖析，探討政府主體推進基本公共服務均等化戰(zhàn)略的路徑選擇，以期為中國基本公共服務均等化的實現盡綿薄之力。

基本公共服務；均等化；路徑

我國推進基本公共服務均等化戰(zhàn)略最早起源于黨的十六大報告所提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展”，十六屆六中全會也明確提出“基本實現公共服務均等化”的戰(zhàn)略任務。十七大報告中，進一步要求“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”，到十八大報告已將“人民生活水平全面提高，基本公共服務均等化的總體實現”作為全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標之一。由此可見，推進基本公共服務均等化，在國家戰(zhàn)略層面地位不斷提升，其主要原因是基本公共服務均等化在縮小城鄉(xiāng)差距、實現經濟社會協調發(fā)展、構建社會主義和諧社會及推進國家治理體系和治理能力現代化方面具有重要作用和意義。

一、基本公共服務均等化的涵義及評估

（一）基本公共服務均等化的概念

我們知道，公共服務是公共部門為特定公共需求的群體所提供的服務。而基本公共服務則主要指一定社會經濟條件下涵蓋全體社會公眾并滿足全體社會公眾對最低公共資源需求的公共服務?；竟卜兆鳛楣卜盏奶厥庑问剑袃蓚€基本要點，一是涵蓋全體社會公眾；二是滿足最低的公共資源需求。公民最低的公共資源需求，主要包括與公民基本生存權、基本健康權和基本發(fā)展權等密切相關的公共服務項目。一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領域的公共服務，以及保障基本安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。

對于“均等化”的理解我們主要從四個方面解讀：一是權利平等、二是財政均等、三是機會均等、四是結果大體相等。權利平等是基礎，財政平等是保證，機會均等是前提，結果大體相等是目的。均等化強調的不是絕對的平均，而是在承認差異的前提下，努力的實現平等和均衡。

“基本公共服務均等化”就是指全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務。換言之，全體公民不論民族、地域、城鄉(xiāng)、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經濟社會發(fā)展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。

從個人角度而言，維持我們一生的生存和發(fā)展有很多基本的需求。這些基本需求貫穿我們一生，如衣食、居住、健康、文體等，又在不同的人生階段有著不同的表現，從我們出生、接受教育到就業(yè)、再到人生暮年的養(yǎng)老。這些基本的公共服務需要，既是公民最低的權利訴求，也是政府最起碼的責任?？梢哉f，這也是我們要去實現基本公共服務均等化的初衷。

（二）基本公共服務均等化的評估方式

對基本公共服務均等化進行評估，簡言之就是依據一定的標準判斷均等化進程、描述均等化狀況。關于均等化的評估，有兩種比較常用的方法：一種是指標評估法，另一種是標準值對比法。

指標評估法就是通過設定不同級別的指標對均等化水平進行評估，主要考察的是個體間的絕對差異。例如在國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》的通知里，將各項基本公共服務的評估指標設定為四項，分別是服務對象、保障標準、支出責任和覆蓋水平。以住房保障服務中的“農村危房改造”為例，其服務對象是“居住在危房中的農村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶”；保障標準是“每戶建筑面積一般控制在40－60m2，戶均中央補助不低于6000元，地方補助標準自行確定”；支出責任是“省級政府負總責，中央財政安排補助資金、省級財政給予資金支持、個人自籌等相結合”；覆蓋水平確定為“改造農村危房800萬戶以上”。指標評估法的優(yōu)點是清晰明了，操作簡單。不足則是個體之間的對比評價不是很明顯，如A地區(qū)和B地區(qū)分別有不同的未完成指標，這種情況下就很難比較哪個地區(qū)的均等化水平更高了。另外，指標評估法的核心是評估指標的設立，如何使評估的指標更全面系統(tǒng)、更科學合理是指標評估法研究和使用的重中之重。

標準值對比法則要通過“保障水平與平均水平之間的比值”來刻畫地區(qū)或人群均等化的相對進程，在一定程度上能夠反映出個體在總體樣本中所處的水平與排名狀況。國家“十二五”規(guī)劃中對基本公共服務均等化提出了這樣的目標——“逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”。從政策的解讀中我們可以知道，政策的目標是要保障基本公共服務水平低的地區(qū)或人群最低程度的服務能力，并逐步達到全國的“均等性”標準水平。從這個意義上講，設定一個統(tǒng)一的平均標準，給服務水平低的地區(qū)或群體一個努力的目標和奮斗的方向，是十分具有實踐意義的。比如我們要比較全國各省的基本公共教育均等化水平，就要先要測量出全國基本公共教育均等化水平，然后拿各省的值去跟這個全國的平均值比較。如果A省均等化相對進程指數大于1，則表明A省基本公共教育均等化水平高于全國水平，反之亦然。

二、我國基本公共服務均等化的現實問題

雖然“基本公共服務均等化”作為專有名詞在2006年才被首次提及，然而，基本醫(yī)療、社會保障、公共安全、義務教育等基本公共服務作為政府的重要職能一直在有條不紊地推進。在成為國家戰(zhàn)略發(fā)展目標后，更是取得了長足的進步。

目前，城鄉(xiāng)免費義務教育全面實施，公共教育體系日趨完備；各級政府實施積極就業(yè)政策，初步建立起面向全體勞動者的公共就業(yè)服務體系；社會保險逐步由城鎮(zhèn)向農村、由職工向居民擴展，城鄉(xiāng)社會救助體系和社會福利體系基本形成；免費基本公共衛(wèi)生服務項目全面實施，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系逐步健全；保障性安居工程加快建設，基本住房保障制度初步形成；并且基本實現縣縣有文化館圖書館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，公共文化設施逐步向社會免費開放，全民健身穩(wěn)步推進。

成績既是對過去的肯定，也讓我們對未來更有信心。但是對于未來發(fā)展而言，更重要的是我們要發(fā)現問題，及時調整。目前我國基本公共服務均等化的突出問題主要有四個方面：

（一）政府投入不足

有學者將政府從1954年到2013年60年間，共計45份政府工作報告 （1961年－1977年大部分政府工作報告缺失）做了統(tǒng)計分析，得出了關于政府對基本公共服務各維度的注意力。研究表明，“雖然新中國成立之后，政府對基本公共服務的注意力不斷攀升，特別是近五年來，上升的力度非常明顯，但直至目前，府對各個領域的基本公共服務注意力依然處于不到20%的較低水平，大大落后于經濟發(fā)展等方面的關注度”［1］。

1994年黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制，政府也相應將自身職能定位為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務和社會管理四項。隨著市場經濟體制的發(fā)展，政府職能也必須隨之轉變，從本質上講，政府職能轉變的核心就是基本公共服務能力的提升，基本公共服務職能不到位，經濟調節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理三項職能也很難到位。

在政府對基本公共服務各個領域的注意力明顯偏低的情況下，財政投入力度也相應不足。以教育投入為例，1990年國家即確定要將教育投入資金占到GDP的4%，但是這個目標直至2012年才得以實現，也就是說我們用了12年的努力才達到世界20年前的平均水平。再以醫(yī)療衛(wèi)生財政投入為例，2012年我國醫(yī)療衛(wèi)生支出占全國公共財政支出的6．14%，占 GDP1．7%左右，而同期世界發(fā)達國家的平均水平是醫(yī)療衛(wèi)生支出占DOP的6．6%，對比我國和發(fā)達國家的基本公共服務財政投入便可對其差距一目了然。財政支持是基本公共服務發(fā)展的前提和保證，無數國家的發(fā)展經驗表明，財政投入和基本公共服務均等化水平呈明顯的正相關。沒有財政投入，就不可能有基本公共服務的高水平發(fā)展。

（二）地區(qū)差距加大

我國基本公共服務均等化發(fā)展的總體態(tài)勢是東部地區(qū)明顯高于中部地區(qū)和西部地區(qū)的發(fā)展。根據《中國基本公共服務均等化進程報告》的研究結果顯示，“在基本公共服務總體保障水平提高的同時，中國省際間的基本公共服務不均等程度也在擴大，最高的東部省份是最低中西部省份的3倍多”。以基本公共服務產出水平為例，“靜態(tài)地看，2003年，產出得分最高的上海市為6．59，最低的貴州為2．06，二者相差 3．20 倍，2009 年，最高的上海市得分高達 20．10， 最低的海南只有 3．32， 二者相差 6．05倍。動態(tài)地看，上海市基本公共服務產出水平增長率最高，年平均增長率超過25%，海南省基本公共服務產出水平增長率最低，年平均增長率約為4．03%?；竟卜站然‰H間產出差距呈現擴大趨勢。 ”［2］

值得注意的是，自2008年起，西部地區(qū)的公共服務總體保障得分開始超過中部地區(qū)。主要原因是2007年以后中央政府不斷加大對西部地區(qū)的財政轉移支付支持力度，其效果逐步顯現，西部地區(qū)與全國平均水平的負向差距開始縮小。并且，西部地區(qū)相對人口密度較小，財政投入短期內就會有比較明顯的效果。相反西部地區(qū)人口稠密，加之財政支出力度不大，使得其公共服務均值與全國水平的負向差距呈現不斷擴大的趨勢，均等化相對進程下降明顯。

（三）城鄉(xiāng)發(fā)展不均

改革開放后，我國逐漸打開城鄉(xiāng)戶籍的限制，城鎮(zhèn)化水平有了大幅的提升。特別是2001年之后，發(fā)展的速度更為明顯。據相關統(tǒng)計表明，以常住人口計算，2012年我國城鎮(zhèn)化率將達到52．6%，再過20年，預計中國城鎮(zhèn)化率將接近70%，城市常住人口約為10億左右。雖然我國城鎮(zhèn)化速度驚人，但是目前仍有6．4億人居住在農村，一直以來農村基本公共服務供給不足并且供給質量和效率低下，城鄉(xiāng)基本公共服務供給不均衡的現象并未從根本上得到改變。

推進新型城鎮(zhèn)化建設作為新一屆政府重要的施政方針，它所強調的內涵是以“市民化”為核心推動城鎮(zhèn)化建設，強調人的城鎮(zhèn)化，這既是“以人為本”科學發(fā)展觀的重要體現，也進一步充實了中國科學發(fā)展的決心、理念和行動。但是，以目前的政策指向來看，還需要做一些改進和調整。特別是在義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、農村基礎設施建設等方面，需要向農村做更大力度的傾斜，因為“城鄉(xiāng)差異化”的基本公共服務供給矛盾依舊突出，在很多方面甚至還有差異加大趨勢。有研究表明“我國農村初中生的人均教育經費不足城市初中生的1／8”、“城市每千人口平均擁有約3．5張病床，而農村不到1張；城市每千人口擁有5名衛(wèi)生技術人員，而農村則為1名”。我們知道，在我國實施社會福利，“單位”扮演著重要的角色，沒有單位保障的農民就無法享受勞動保護、工傷保險、帶薪休假、在職培訓等等福利待遇，這些都是今后城鄉(xiāng)一體化建設中，推進基本公共服務均等化方面要著力改善的。

（四）人群差異顯著

部分學者認為我國社會正逐漸由城鄉(xiāng)二元結構轉為“城—半城—鄉(xiāng)”三元結構。以2012年為例，我國以常住人口計算的城鎮(zhèn)化率為52．6%，但是以戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率為35．3%，這中間的17．3個百分點，即2．25億人即為流動于城鄉(xiāng)的進城務工人員。這一部分“半城”人群，就業(yè)在城市，戶籍在農村，遠沒有享受到與城市居民同等的社會基本公共服務。根據國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數據顯示，農民工群體參加各項社會保險的比例僅有8%到20%，只要城市沒有給予他們平等的社會基本公共服務待遇，他們雖然生活在城市，但根基依舊在農村。

雖然城市的吸納能力需要逐步提升，但是在現有體制下，政府對于很大一部分流動人口在基本公共服務供給方面還存在有諸多亟待解決的問題，比較突出的有：勞動就業(yè)機會不平等，很多招聘單位入職門檻的設定將流動人口排除在外，并且由于人戶分離，當地政府所提供給的就業(yè)培訓、崗前指導、信息服務等也不能平等充分的享有。不僅是就業(yè)機會的不平等，在就業(yè)之后，流動人口的勞動者合法權益也常常無法受到保護，流動人口失業(yè)率較高，拖薪、欠薪的情況屢見不鮮。另外，農民工子女接受義務教育方面也存在著普遍的不平等。雖然近年來各地也在為農民工子女平等的接受義務教育作積極的政策探索，但是現實情況是大部分地區(qū)的農民工子女不能像當地適齡兒童一樣進入公辦中小學學習，而被迫選擇教學條件和質量相對較差的農民工子弟學校，或回到戶籍所在地入學。除了就業(yè)和教育，醫(yī)療保障方面、養(yǎng)老保障方面、住房保障方面，外來務工人群和當地居民所享受的基本公共服務同樣存在有很大的差距。

三、推進基本公共服務均等化路徑選擇

建立健全基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重大舉措，是構建社會主義和諧社會、維護社會公平正義的迫切需要，是全面建設服務型政府的內在要求，對于推進以保障和改善民生為重點的社會建設，對于切實保障人民群眾最關心、最直接、最現實的利益，對于加快經濟發(fā)展方式轉變、擴大內需特別是消費需求，都具有十分重要的意義。

從政策的形成過程來看，政策的起點始于對公眾偏好的了解和尊重，即找到“政策相關者意愿和要求的最大公約數”。任何一項政策想要順利實施并取得良好效果，必須受到政策相關者的支持。在充分了解并尊重公眾偏好的基礎上，要思考政府是否有意愿并且有能力去出臺政策，能夠很好的貫徹執(zhí)行并進行監(jiān)督評估。在意愿和能力兼?zhèn)涞那疤嵯?，就要具體尋找解決現實問題、規(guī)范社會發(fā)展的政策路徑了。按照這樣一個政策流程，我們可以以此為參照設計推進基本公共服務均等化的政策路徑。

（一）了解并重視公眾偏好

《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中為基本公共服務均等化提出了四個主要目標：供給有效擴大、發(fā)展較為均衡、服務方便可及、群眾比較滿意。如何能夠達到群眾比較滿意，顯然前提應該是了解公眾的需求及其偏好。

我國的社會變革主要是以“自上而下”的方式進行，重視頂層設計，群眾的需求和偏好常常有意無意的就被遮蔽了。雖然政府主導的社會變革在實現規(guī)模經濟、引導社會發(fā)展、利用信息資源等方面有著巨大的優(yōu)勢，但是我們知道提供政策和服務絕不是政府一廂情愿的事情，受眾者的接受程度同樣至關重要。特別是在推進基本公共服務均等化方面，所涉及的是涵蓋全體社會公眾的需求，這更需要了解社會大眾的意愿。目前社會發(fā)展多元化的趨勢在我國逐漸顯現，社會多元化發(fā)展必然會導致基本公共服務出現不同的需求層次，這種情況下不同地區(qū)之間、不同個體之間的均等化偏好整合的難度會逐漸加大，這也對政府能力提出了更高的要求。政府只有選擇不同類型、不同深度的公眾參與形式，如通過問卷調查、意愿表達、政治磋商、聽證會等為公眾意愿表達提供途徑，建立專門收集社情民意的信息網絡平臺，這樣才能充分了解公眾想辦的事、盼辦的事、急辦的事、難辦的事，了解了社會大眾的意愿和心聲，并將此作為一切推進基本公共服務均等化政策的出發(fā)點和落腳點，才能達到群眾的滿意。

（二）提升政府意愿和能力

改革開放以來，發(fā)展的注意力集中于經濟建設，甚至逐漸將經濟水平的提高、國民收入的增加等同于發(fā)展。直到進入20世紀90年代末期，人們才注意到經濟增長不等于社會福利的提升，也不等于人民生活水平的改善，高經濟增長等同于高發(fā)展水平的觀念開始遭到置疑。特別是在“科學發(fā)展觀”提出以后，我們的發(fā)展理念逐漸與世界先進發(fā)展理念接軌，現代發(fā)展理念認為，“發(fā)展的目標不僅是經濟增長和國民收入的增加，它意味著要為全體社會成員創(chuàng)造一個環(huán)境，一個能夠充分發(fā)揮自身潛力、過上符合自身需要的生活環(huán)境，使社會成員對于自己認為有價值的生活有更多的選擇空間。”［3］盡管我們對發(fā)展理念有了更為深刻的認識，但是長期以來GDP被廣泛的視為衡量一個地區(qū)發(fā)展水平的關鍵指標，也作為干部考核的主要依據，這造成了大部分官員政績觀存在嚴重誤區(qū)，片面追求主政地區(qū)經濟發(fā)展水平的提升，追求短期績效，追求易測量、易展示績效，而對公共服務質量，地區(qū)基本公共服務均等化狀況等難以測量的指標不夠重視，對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等財政投入高、“見效”時間長的項目同樣“上有政策、下有對策”，甚至謊報、瞞報實際情況和所做工作。

在這種“政治錦標賽”式的體制下，若想要政府有意愿去推進基本公共服務均等化的實現，首先必須改革對官員的績效考評體系，適當降低經濟指標的權重，建立科學合理的復合指標考評體系，并加大民意測評的比重，以提升地方官員在均等化實現方面的積極性，提升地方政府推進基本公共服務均等化的意愿。當然，在各級政府具備推進均等化的意愿后，還要注意提升政府實現基本公共服務均等化的能力。其中首要的就是服務型政府的建設，服務型政府建設是常談常新的話題，在不同的時期有著不同的意義。同樣，法治政府建設、民主政府建設、透明政府建設都是推進基本公共服務均等化重要的政府能力。隨著市場力量和社會力量的壯大，我國基本公共服務供給，除了傳統(tǒng)的政府供給方式外，也可運用短期合同、政府購買公共服務等形式，利用市場力量和第三部門供給公共服務，實現基本公共服務的多元供給，共同推動基本公共服務均等化的實現。

（三）科學設計制度體系

本質上，基本公共服務均等化戰(zhàn)略是一種政治輸出，推進基本公共服務均等化，需要不斷完備其制度體系。所謂基本公共服務均等化制度體系，是指與基本公共服務供給有關的正式、非正式制度，如均等化法律規(guī)范、均等化管理體制、黨和國家政策以及有關均等化的基本社會價值與文化因素等。科學設計均等化的制度體系，是基本公共服務均等化順利推進的保障。

1．完善均等化的相關法律法規(guī)。目前，我國關于基本公共服務供給的法律法規(guī)立法層次不高，而且比較零散，急需制定統(tǒng)一的 《基本公共服務法》或《基本公共服務均等化法》，結束我國公共服務立法分散零亂的狀況。在此基礎上，還需要處理好和稅法、預算法、審計法、政府采購法、行政訴訟法等其他法律規(guī)范的關系，并及時對不合時宜的均等化法律法規(guī)進行調整。

2．建立財權與事權相匹配的公共財政體制。財權事權相匹配的公共財政體制建立的基礎是確定各級政府間基本公共服務的事權，在有限政府的理念指導下劃清各級政府的職責范圍。我國分稅制改革的結果是中央政府掌握的財力往往大于本級支出需要，地方政府掌握的財力小于本級支出。因此，從財政支出角度講，基本公共服務均等化的實現，財力上必須主要由中央政府來負擔，在事權立法的基礎上，進行財權立法，適當放寬地方政府稅收權限，按適當比例進行稅收返還，使各級政府的“事權”和“財權”相匹配。

3．進一步完善基本公共服務均等化的責任機制?；竟卜站然熑螜C制的建立，首先需要建立一套科學的評估體系，細化評估指標，加強可操作性，作為監(jiān)督責任落實的參照和憑證。并且要注意實施單獨的績效評估，考慮建立如美國“績效評價委員會”這樣的機構，評估結果定期向上級、同級單位及社會民眾匯報反饋。在責任機制落實過程中，要注意引導公眾參與，發(fā)揮媒體作用，加大問責力度，對于落實不力的機構或個人要有適當的懲處機制。

4．重視發(fā)揮非正式制度的作用。正式制度不是推進我國基本公共服務均等化的唯一途徑，除法律、財政等正式制度安排外，思想修養(yǎng)、道德觀念、文化傳統(tǒng)、生活習慣及社會輿論等都會對均等化產生影響，積極的影響會產生巨大的正能量，有助于深化社會公眾對均等化的地位、作用及困境的認識，有利于基本公共服務均等化的順利開展和持續(xù)推進。

［1］文宏．中國政府推進基本公共服務的注意力測量［J］．吉林大學社會科學學報，2014，（03）．

［2］洪友等．中國基本公共服務均等化進程報告［M］．北京：人民出版社，2012．p27．

［3］聯合國開發(fā)計劃署編．惠及13億人的基本公共服務［M]．北京：中國對外翻譯出版公司，2008．p3．

D62 < class="emphasis_bold">［文獻標識碼］A［文章編號］

1672－2426（2015）01－0068－05

趙俊男（1983－ ），女，遼寧營口人，中共遼寧省委黨?！叭珖鴭D女性別研究與培訓基地”講師，博士，研究方向為公共管理。

責任編輯 張小莉