關(guān)于水資源論證后評估工作的探討

（水利部長江水利委員會長江科學(xué)院水資源所，430010，武漢）

自2002年水利部和原國家計委聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》以來，水資源論證制度已正式實施了13年。為全面系統(tǒng)地總結(jié)水資源論證工作取得的成效，回顧論證中存在的問題，水利部于2011年印發(fā)了《關(guān)于開展建設(shè)項目水資源論證后評估工作的通知》。隨后，各級水行政主管部門和流域機構(gòu)分別選取試點開展了該項工作。鑒于后評估工作的重要性，基于推進(jìn)該項工作制度化的需要，本文特進(jìn)行探討。

一、工作依據(jù)分析

開展建設(shè)項目水資源論證后評估工作是水利部的要求，同時也是基于《中華人民共和國行政許可法》（簡稱《行政許可法》）和《取水許可和水資源費征收管理條例》的有關(guān)規(guī)定開展的工作。

1.《行政許可法》的有關(guān)條款

《行政許可法》是開展水資源論證后評估工作的主要依據(jù)。根據(jù)第六十一條之規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。據(jù)此，水資源論證作為一項行政許可，應(yīng)開展相應(yīng)的監(jiān)督工作，水資源論證報告書的行政許可審批機關(guān)應(yīng)該核查建設(shè)項目業(yè)主（被許可人）對水資源論證審查意見提出的許可事項的落實情況。

2.《取水許可和水資源費征收管理條例》的相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十五條，縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)在進(jìn)行監(jiān)督檢查時，有權(quán)采取下列措施：①要求被檢查單位或者個人提供有關(guān)文件、證照、資料，②要求被檢查單位或者個人就執(zhí)行本條例的有關(guān)問題作出說明，③進(jìn)入被檢查單位或者個人的生產(chǎn)場所進(jìn)行調(diào)查。

因此，可依據(jù)上述規(guī)定，要求項目業(yè)主配合開展水資源論證后評估工作。

二、工作定位探討

水資源論證是一項行政許可事項，其后評估是隨著水資源論證制度的深入推進(jìn)而需要配套跟進(jìn)的一項工作內(nèi)容。具體來看，是對取（退）水工程建設(shè)完成并正常運行一定時間的建設(shè)項目的水資源論證、建設(shè)和運行過程進(jìn)行系統(tǒng)回顧，核查取用退水方案和各項措施落實情況，反映水資源論證工作成效，并改進(jìn)水資源論證工作水平的一項具體工作。

根據(jù)《行政許可法》，水資源論證后評估是《行政許可法》關(guān)于建立健全行政許可監(jiān)督制度的要求在水資源論證這項行政許可方面的具體體現(xiàn)，其實質(zhì)是水資源論證的一項監(jiān)督檢查工作，而不是一項新的制度。開展這項工作的目的可以是多樣的，可以基于制度完善的需要而開展，也可以出于加強具體項目的論證或取退水管理而開展，但評估的重點、程序以及相應(yīng)的管理措施都有所不同。本文主要從加強具體項目的論證和取退水管理的角度進(jìn)行探討。

三、評估階段及內(nèi)容

為了更好地發(fā)揮后評估作用，水資源論證后評估結(jié)合論證及項目建設(shè)投產(chǎn)的全過程來考慮。根據(jù)發(fā)生時序，可將涉及的過程分為論證階段、建設(shè)及試運行階段和正式運行階段，各階段有各自不同的評估內(nèi)容。

1.論證階段評估

論證階段起于水資源論證報告書編制單位開始論證工作，止于水資源論證報告書獲批。該階段的主要工作是水資源論證報告書編制單位收集資料、現(xiàn)場踏勘、制定工作大綱，并按水資源論證導(dǎo)則要求編制及修改水資源論證報告書。

對該階段評估的內(nèi)容包括：①取水、用水、退水等論證內(nèi)容的全面性，②水資源論證報告書編制依據(jù)的水文資料、社會經(jīng)濟資料、項目取退水設(shè)計資料等基礎(chǔ)資料的充分性和可靠性，③論證方法和論證結(jié)論的合理性。

對該階段的評估分析主要以水資源論證導(dǎo)則為標(biāo)準(zhǔn)，分析水資源論證報告書是否按照導(dǎo)則要求的內(nèi)容進(jìn)行全面論證，依據(jù)的基礎(chǔ)資料是否充分可靠，采用的分析論證方法是否合理可行，得到的結(jié)論是否可信。在論證階段的評估案例中發(fā)現(xiàn)，部分項目論證內(nèi)容的全面性存在一定的問題，比如注重取水、輕視退水，注重水量、輕視水質(zhì)等問題，尤其是一些編制時間較早的報告書。

2.建設(shè)及試運行階段評估

建設(shè)階段起于項目正式開工建設(shè)，止于項目獲得取水許可證。該階段的主要工作是項目主體及取水設(shè)施、用水設(shè)施、退水設(shè)施和取退水影響工程補償措施及水資源節(jié)約保護工程的建設(shè)，并在工程取水試運行期滿后，通過管理部門組織的取水設(shè)施驗收并獲得取水許可證。

對該階段評估的內(nèi)容包括：①取水水源、取水方式、取水口的設(shè)置（形式、位置等）、取水總量及年內(nèi)分配，②取水用途、用水工藝及耗用水指標(biāo)，③退水方式、退水口設(shè)置、退水水質(zhì)、退水量及年內(nèi)分配，④取退水影響消減措施，⑤水資源節(jié)約保護措施。

對該階段的評估分析主要以經(jīng)批復(fù)的水資源論證報告書及批復(fù)文件關(guān)于項目建設(shè)的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)項目設(shè)計報告、取退水及計量設(shè)施設(shè)計報告、取水工程驗收材料和評估工作現(xiàn)場查勘結(jié)果，對比分析項目及取退水設(shè)施建設(shè)情況、計量和監(jiān)測設(shè)施安裝情況、工程補償措施建設(shè)情況、水資源節(jié)約和保護工程措施建設(shè)情況是否與報告書及批復(fù)文件一致。該階段的評估中容易出現(xiàn)的問題是取退水位置發(fā)生了調(diào)整和取退水及生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)方案發(fā)生了改變，比如將河道取水改為水庫取水，或取水泵的參數(shù)發(fā)生了變化，還有的調(diào)整了建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致取水用途和工藝均發(fā)生了變化。

3.正式運行階段評估

正式運行階段起于項目正式取水運行（獲得取水許可證），止于根據(jù)后評估需要所劃定的時間節(jié)點。該階段的主要工作是項目按照水資源論證及批復(fù)取退水運行，并落實取退水影響補償措施和水資源節(jié)約保護措施。

對該階段的評估內(nèi)容包括：①項目取水水量及年內(nèi)分配、水位和水質(zhì)的保障情況，②項目節(jié)水和減污措施的實施效果，③取水和退水對水環(huán)境及其他取用水戶的實際影響。

該階段的評估分析主要以經(jīng)批復(fù)的水資源論證報告書及批復(fù)文件關(guān)于項目運行的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)取水計量數(shù)據(jù)、退水計量和水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、評估期內(nèi)年度用水總結(jié)、現(xiàn)場調(diào)研及查勘結(jié)果，對比分析是否與報告書及批復(fù)一致。該階段評估中最常見問題是項目實際取水量與許可水量有出入，通常是實際取水量小于許可水量，在個別項目中甚至出現(xiàn)實際取水量僅有許可水量1/10的情況。出現(xiàn)這種情況的原因有兩種：一種是項目建設(shè)運行的原因，即項目投入產(chǎn)能不足導(dǎo)致的取水量小。另一種是論證的原因，主要是一些化工、造紙、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)鏈較長的行業(yè)，用水定額通常是針對一個完整產(chǎn)業(yè)鏈制定的，而一些企業(yè)實際只生產(chǎn)中間產(chǎn)品或者基于半成品的深加工，并不是由原料到最終產(chǎn)品的全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)。比如有的鋼鐵企業(yè)是將鐵礦石煉鋼再制作成鋼筋，有的是基于廢舊鋼鐵制作成鋼筋，后者的單位產(chǎn)品用水量就小于前者，而用水定額一般是不做區(qū)分的，這樣一來用水定額對設(shè)計取水量計算的指導(dǎo)性就比較弱了，由此就出現(xiàn)了實際取水量遠(yuǎn)小于許可水量的情況。

四、管理措施

1.觸發(fā)機制

（1）前提條件

為了達(dá)到既定的評估效果，開展后評估的項目應(yīng)具備一定的基礎(chǔ)條件：一是項目應(yīng)開展水資源論證工作，且水資源論證報告書已獲批復(fù)；二是項目已進(jìn)入正式運行階段，已達(dá)到或接近設(shè)計產(chǎn)能穩(wěn)定運行3～5年。實際評估中發(fā)現(xiàn)，由于產(chǎn)品產(chǎn)量受市場供求關(guān)系影響，一些項目建成后長期達(dá)不到設(shè)計產(chǎn)能，部分生產(chǎn)線處于停機狀態(tài)，項目的取用水量難以直接反映達(dá)到設(shè)計產(chǎn)能的實際用水需求，對項目取水量合理性的評估存在一定困難，評估的意義大打折扣，對這種項目的評估最好延后開展，待項目達(dá)到設(shè)計產(chǎn)能穩(wěn)定運行一段時間，積累了3～5年的取水?dāng)?shù)據(jù)后再行評估。

（2）觸發(fā)條件

對于滿足上述前提條件的項目，研究提出啟動后評估工作的觸發(fā)條件，初步考慮三類條件：第一類是項目的水資源相關(guān)建設(shè)、運行方案與水行政主管部門的審批方案有較大變化，水資源論證報告書及批復(fù)文件的執(zhí)行已出現(xiàn)偏離，需要及時通過后評估程序予以糾正或認(rèn)定，從而保證行政許可的約束力。第二類是項目運行一定年限后，需要進(jìn)行例行監(jiān)督檢查，為換發(fā)取水許可證等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。至于具體的評估時點，可以設(shè)置在取水許可證屆滿前一定時間。第三類是水資源論證審批機關(guān)或上級機關(guān)根據(jù)加強項目水資源論證管理的特別需要或制度完善需要時，可以責(zé)成項目業(yè)主或自行委托第三方機構(gòu)開展后評估。這類后評估具有一定的隨機性，不作詳細(xì)探討。

2.介入機制

后評估是一項新工作，在介入機制上應(yīng)注重與水資源論證和取水許可的銜接，并充分利用相關(guān)工作來推動后評估。

（1）項目審批時介入

基于水資源論證后評估是水資源論證監(jiān)督管理內(nèi)容的認(rèn)識，在水資源論證報告書的審查審批文件中可以明確提出后評估要求，要求企業(yè)在滿足評估觸發(fā)條件（第一和第二類）時開展自評估，為后評估工作的啟動預(yù)設(shè)窗口。

（2）項目審批后介入

由于當(dāng)前水資源論證程序在水資源論證報告書獲批后即完結(jié)，沒有延伸至項目建設(shè)和運行的全過程，報告書及其批復(fù)文件對項目的建設(shè)和運行行為缺乏實質(zhì)性約束。因此，對于已批項目的后評估還必須依賴于取水許可驗收、發(fā)證和后期的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)來推進(jìn)。具體來說，比如在項目年度取水總結(jié)和用水計劃中，發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)和取退水運行方案發(fā)生變更時，或基于取水許可監(jiān)督管理需要，在取水許可證即將屆滿時，責(zé)成項目業(yè)主開展自評估。

3.組織方式

（1）管理權(quán)限

基于水資源論證后評估作為水資源論證行政許可一項監(jiān)督工作的認(rèn)識，原則上應(yīng)與水資源論證報告書的審批權(quán)限保持一致，即誰批復(fù)誰負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，即審批部門負(fù)責(zé)水資源論證后評估。

（2）評估形式

根據(jù)項目取水量大小和項目級別，宜采取自評與他評相結(jié)合的原則，對取水量較小、項目級別較低且無敏感涉水問題的項目以自評為主，自評材料報原水資源論證審批機關(guān)備案即可，類似于一次較為系統(tǒng)的用水總結(jié)；對于取水量較大、項目級別較高或有敏感涉水問題的項目，采取業(yè)主委托資質(zhì)單位編制后評估自評報告，報原水資源論證審批機關(guān)審查。

（3）經(jīng)費來源

水資源論證后評估作為水資源論證這項行政許可事項的監(jiān)督管理工作，業(yè)主有義務(wù)配合行政部門開展工作并提供資料，自評的經(jīng)費應(yīng)由業(yè)主承擔(dān)。

（4）相關(guān)方職責(zé)

①管理方職責(zé)。按照政府主導(dǎo)的原則，由政府水行政主管部門承擔(dān)水資源論證后評估工作的管理，具體負(fù)責(zé)制定和完善后評估管理規(guī)定和技術(shù)要求，推進(jìn)和監(jiān)督后評估制度的實施，組織審查后評估報告。

②項目業(yè)主方責(zé)任。在達(dá)到水資源論證后評估觸發(fā)條件的企業(yè)，項目業(yè)主方應(yīng)當(dāng)及時自行或委托符合管理要求的單位開展水資源論證后評估，編制水資源論證后評估報告，并報水行政主管部門備案或?qū)彶椋鋵嵑笤u估中提出的相關(guān)要求；在后評估報告編制和修改中，業(yè)主方應(yīng)提供真實有效的工程設(shè)計和運行資料，配合管理方落實和執(zhí)行好水資源管理要求，配合技術(shù)評估方做好后評估報告的編制工作。

③水資源論證報告書編制方責(zé)任。進(jìn)入后評估階段后，水資源論證報告書編制單位盡管已經(jīng)完成報告書的編制任務(wù)，但作為對項目取退水信息掌握比較全面、專業(yè)的相關(guān)方，應(yīng)提供水資源論證階段有關(guān)資料，配合后評估單位了解水資源論證階段的相關(guān)情況，解答水行政主管部門關(guān)于水資源論證報告書編制有關(guān)問題的質(zhì)疑。

4.結(jié)論形成機制

水資源論證后評估結(jié)論的形成主要包括項目業(yè)主自評估和管理部門認(rèn)定兩個主要環(huán)節(jié)。

（1）項目業(yè)主自評估

項目業(yè)主可根據(jù)管理要求自行開展或委托具有水資源論證和水資源調(diào)查評價資質(zhì)的單位開展自評估工作，并編制自評估報告。

（2）管理部門審查

水資源論證后評估報告編制完成后，后評估報告由項目業(yè)主報送管理部門，由管理部門組織專家對報告進(jìn)行評審，從技術(shù)上對報告依據(jù)的基礎(chǔ)資料、技術(shù)路線和主要結(jié)論進(jìn)行認(rèn)定，形成專家評審意見和審查意見。

5.處理機制

水資源論證后評估結(jié)論形成并經(jīng)認(rèn)定后，評估結(jié)論的處理是確保后評估工作實效的重要一環(huán)。

（1）對項目業(yè)主違規(guī)的處理

對提交虛假材料和后評估結(jié)論認(rèn)定為“擅自更改項目取退水工程、用水工藝或取用水方案而沒有申報”的項目業(yè)主，應(yīng)責(zé)令其限期整改或重新進(jìn)行水資源論證，并按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。方案改動不大或經(jīng)后評估認(rèn)為是合理的改變，后評估報告可作為對項目建設(shè)和運行方案改變進(jìn)行認(rèn)定的支撐材料，在取水許可中獲得認(rèn)可。

（2）對水資源論證報告書存在問題的處理

對因未按照水資源論證相關(guān)法規(guī)、技術(shù)導(dǎo)則和有效的基礎(chǔ)資料編制水資源論證報告書的編制單位，應(yīng)責(zé)令其提出書面情況說明；因編制單位原因?qū)е马椖繉嶋H建設(shè)運行方案與批準(zhǔn)的論證方案不一致的，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

[1]水利部.關(guān)于開展建設(shè)項目水資源論證后評估工作的通知[R].2011.