灌區(qū)水利工程安全防護(hù)問(wèn)題探討——以陜西省涇惠渠灌區(qū)為例

（陜西省涇惠渠管理局，713800，西安）

涇惠渠灌區(qū)位于陜西省關(guān)中平原中部，是一個(gè)以農(nóng)業(yè)灌溉為主的大型灌區(qū)，灌溉著西安、咸陽(yáng)、渭南三市146.5萬(wàn)畝（9.77萬(wàn)hm2）農(nóng)田，灌區(qū)總?cè)丝?20萬(wàn)人。灌區(qū)灌溉歷史悠久，始于公元前246年的秦鄭國(guó)渠，歷經(jīng)漢、唐、宋、元、明、清等各個(gè)朝代，多次改建擴(kuò)建，屢次興廢，幾易其名，距今已有2261年歷史。1932年我國(guó)近代水利大師李儀祉先生主持在古代灌溉工程基礎(chǔ)上建成了涇惠渠。目前涇惠渠灌區(qū)有水庫(kù)、灌溉渠道、排水溝道、泵站等四大類(lèi)工程設(shè)施，其中各級(jí)灌排渠道（溝道）總長(zhǎng)逾5 000 km。

一、防護(hù)設(shè)施現(xiàn)狀

涇惠渠灌區(qū)自1932年建成運(yùn)行以來(lái)，在歷次工程改造、改善過(guò)程中，基本沒(méi)有進(jìn)行防護(hù)設(shè)施建設(shè)，水利工程安全防護(hù)設(shè)施基本缺失，灌溉渠道、排水溝道大多為梯形斷面或U形斷面，為開(kāi)敞式，沒(méi)有防護(hù)網(wǎng)、欄桿等；過(guò)去建設(shè)的渠道橋梁特別是跨渠道生產(chǎn)橋，大部分沒(méi)有護(hù)欄或護(hù)欄過(guò)低（30 cm左右）；水庫(kù)工程樞紐上下游管理和保護(hù)范圍大多也沒(méi)有安全防護(hù)設(shè)施。水利工程防護(hù)設(shè)施的缺失對(duì)灌區(qū)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生了一定的安全隱患，同時(shí)也對(duì)灌區(qū)防汛抗旱等運(yùn)行管理工作造成較大影響。灌區(qū)灌溉渠道幾乎每年都發(fā)生行人、車(chē)輛溺水傷亡事故。渠道溺水傷亡事故發(fā)生后，往往有傷亡者家屬到灌區(qū)管理單位或所屬工程管理單位上訪(fǎng)，提出損害賠償?shù)仍V求，或組織人員到灌區(qū)管理單位采取封堵出入通道等極端方式要求進(jìn)行賠償，嚴(yán)重影響了灌區(qū)管理單位正常的運(yùn)行管理秩序。此類(lèi)上訪(fǎng)事件有時(shí)需要數(shù)天、數(shù)周才能平息，有時(shí)需要數(shù)月甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能平息。而且灌區(qū)管理單位與傷亡者家屬在交涉中往往難以達(dá)成一致意見(jiàn)，部分上訪(fǎng)者不愿意走司法途徑進(jìn)行解決。

灌區(qū)管理單位十分重視灌區(qū)水利工程安全防護(hù)問(wèn)題，近幾年開(kāi)展了有益探索和研究。一是制定灌區(qū)灌溉干支渠道防護(hù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃并進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)；二是每年開(kāi)展水法規(guī)及安全知識(shí)宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)群眾安全防范意識(shí)；三是在灌區(qū)水庫(kù)、渠道橋涵、渠道沿線(xiàn)人口居住密集處建設(shè)涉水警示牌；四是加強(qiáng)與灌區(qū)各市、縣（區(qū)）政府交通、城建等部門(mén)聯(lián)系，完善渠道橋梁防護(hù)欄桿。

二、問(wèn)題分析

1.歷史原因

灌區(qū)分布最廣的水利工程為灌溉渠道和排水溝道，在涇惠渠灌區(qū)1 180 km2區(qū)域內(nèi)，灌溉渠道、排水溝道工程縱橫排列，線(xiàn)長(zhǎng)面廣。灌區(qū)部分渠道渠堤由于歷史等原因兼作鄉(xiāng)村生產(chǎn)道路、交通公路；部分渠道緊鄰或穿越鎮(zhèn)村，或臨近交通道路，對(duì)過(guò)往行人及車(chē)輛產(chǎn)生安全隱患。千百年來(lái)，灌區(qū)灌溉渠道、排水溝道均為開(kāi)敞式，渠堤基本沒(méi)有安全防護(hù)設(shè)施。我國(guó)的灌區(qū)灌排工程均存在此類(lèi)問(wèn)題。特別灌溉干支渠道和排水干支溝道，橫斷面及水流速都大，灌溉渠道設(shè)計(jì)流量在1.5～48 m3/s之間，安全隱患突出。

2.法律責(zé)任

發(fā)生灌溉渠道溺水傷亡事故后，法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)怎樣界定，灌區(qū)管理單位是否應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任，目前我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)類(lèi)似溺水傷亡損害賠償沒(méi)有明確的法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等有關(guān)法律法規(guī)對(duì)侵權(quán)責(zé)任做了相關(guān)規(guī)定，但難以科學(xué)、合理地界定此類(lèi)問(wèn)題的法律責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第一百二十五條規(guī)定：在公共場(chǎng)所、道旁或者通道上挖坑、修繕安裝地下設(shè)施等，沒(méi)有設(shè)置明顯標(biāo)志和采取安全措施造成他人損害的，施工人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；第一百二十六條規(guī)定：建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第六條規(guī)定：從事住宿、餐飲、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者其他社會(huì)活動(dòng)的自然人、法人、其他組織，未盡合理限度范圍內(nèi)的安全保障義務(wù)致使他人遭受人身?yè)p害，賠償權(quán)利人請(qǐng)求其承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。從這些法律法規(guī)規(guī)定來(lái)看，灌區(qū)管理單位的主要責(zé)任在于是否履行了管護(hù)責(zé)任。

灌區(qū)管理單位是國(guó)家依據(jù)需要而組建成立的水利工程管理單位。灌區(qū)管理單位依照《中華人民共和國(guó)水法》等行業(yè)有關(guān)法律法規(guī)和上級(jí)單位賦予的職責(zé)，正確履行了自己的權(quán)利和義務(wù)，依法、依責(zé)履行了工程管護(hù)責(zé)任，即使發(fā)生了渠道溺水傷亡事故，灌區(qū)管理單位應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有法律責(zé)任的，不應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。如果把這種溺水傷亡視為侵權(quán)責(zé)任的話(huà)，則是一種特殊的侵權(quán)責(zé)任，不能按照一般的侵權(quán)責(zé)任來(lái)判定。

3.建設(shè)問(wèn)題

過(guò)去我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，國(guó)家主要將有限的資金放在水利工程主體建設(shè)方面，沒(méi)有能力投入大量資金進(jìn)行工程防護(hù)設(shè)施建設(shè)，在工程規(guī)劃、改造設(shè)計(jì)中沒(méi)有納入防護(hù)設(shè)施。近年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們社會(huì)活動(dòng)日益頻繁，全社會(huì)對(duì)人的生命的關(guān)注度、關(guān)愛(ài)度不斷提高，以人為本、和諧發(fā)展的理念深入人心。同時(shí)，隨著國(guó)家法制化進(jìn)程的加快，人們的法律意識(shí)、安全意識(shí)、維權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)。灌區(qū)水利工程在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面效益巨大，但因防護(hù)設(shè)施缺失，經(jīng)常性發(fā)生渠道溺水傷亡事故，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響，特別是經(jīng)新聞媒體報(bào)道后，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，這一問(wèn)題不得不令人深思，各級(jí)政府及水利工程管理單位必須重新審視水利工程建設(shè)問(wèn)題。

灌區(qū)群眾期盼健全、完善的水利工程防護(hù)設(shè)施，灌區(qū)管理單位也期盼加快防護(hù)設(shè)施建設(shè)，但此項(xiàng)工程投入巨大，僅涇惠渠灌區(qū)規(guī)劃的灌溉干、支渠渠道防護(hù)設(shè)施建設(shè)概算投資就在1億元以上。涇惠渠灌區(qū)管理單位依靠農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)收入維持運(yùn)行管理，農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)為政府定價(jià)，并且10多年來(lái)水價(jià)從未進(jìn)行調(diào)整，灌區(qū)管理單位長(zhǎng)期虧損運(yùn)行，根本無(wú)力投入資金進(jìn)行防護(hù)設(shè)施建設(shè)，必須依靠國(guó)家投資來(lái)進(jìn)行建設(shè)。

三、加強(qiáng)水利工程安全防護(hù)工作的建議

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011年中央1號(hào)文件）指出，農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷，水利設(shè)施薄弱仍然是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。2011年中央水利工作會(huì)議要求，要把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利建設(shè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，突出加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展。明確要求力爭(zhēng)通過(guò)5年到10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，到2020年，基本建成防洪抗旱減災(zāi)等體系。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視水利工作，提出了一系列加快水利改革發(fā)展的重大舉措，為我們做好新時(shí)期水利工作指明了方向。灌區(qū)管理單位應(yīng)把思想和認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中央對(duì)水利形勢(shì)的科學(xué)判斷上來(lái)，按照國(guó)家加快水利改革發(fā)展的總體要求，牢牢抓住并用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，加快灌區(qū)水利工程設(shè)施建設(shè)步伐，提高工程標(biāo)準(zhǔn)，尤其是應(yīng)當(dāng)完善工程防護(hù)設(shè)施，努力把水利工程建設(shè)成滿(mǎn)足新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的安全工程。

1.加快防護(hù)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)步伐

應(yīng)當(dāng)把握好“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的中央新時(shí)期治水思想，深入進(jìn)行調(diào)研，運(yùn)用系統(tǒng)思維、系統(tǒng)治理的思路，在灌區(qū)水利工程規(guī)劃改造建設(shè)中，在合適時(shí)機(jī)將水利工程安全防護(hù)設(shè)施列為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，逐步將工程改造與防護(hù)設(shè)施同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)實(shí)施，對(duì)已經(jīng)改造過(guò)的水利工程應(yīng)重新加設(shè)防護(hù)設(shè)施。建議水利工程防護(hù)設(shè)施由國(guó)家進(jìn)行投資，按照規(guī)劃分輕重緩急、分年度予以實(shí)施，逐步改善灌區(qū)工程安全防護(hù)設(shè)施缺失問(wèn)題，確保群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、灌區(qū)管理單位運(yùn)行管理安全，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.科學(xué)合理確定防護(hù)設(shè)施形式

防護(hù)設(shè)施建設(shè)應(yīng)因地制宜，滿(mǎn)足美觀、實(shí)用、節(jié)約資金等需求。經(jīng)過(guò)涇惠渠灌區(qū)近幾年的試點(diǎn)建設(shè)，使用防護(hù)網(wǎng)、綠籬等形式比較好，同時(shí)對(duì)于宜采用開(kāi)敞渠道加蓋板的，應(yīng)采用加蓋板的形式解決。對(duì)于灌區(qū)渠道上的生產(chǎn)橋、公路橋等，應(yīng)按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)完善橋梁欄桿。

3.加大水法規(guī)宣傳力度，完善警示標(biāo)牌

結(jié)合“世界水日”“中國(guó)水周”及普法宣傳月活動(dòng)，加強(qiáng)水法規(guī)宣傳教育，營(yíng)造良好的依法治水管水的社會(huì)輿論和法治環(huán)境，努力提高人們的水法制觀念，增強(qiáng)人們的水利工程保護(hù)意識(shí)。應(yīng)當(dāng)向灌區(qū)群眾特別是中小學(xué)生宣傳講解灌溉渠道等水利工程的特殊性、危險(xiǎn)性及自救措施等，提高自我安全防范意識(shí)。同時(shí)要著力完善水利工程警示牌建設(shè)，在工程所在區(qū)域及沿線(xiàn)的鎮(zhèn)村、學(xué)校、路橋等醒目位置設(shè)立涉水安全警示標(biāo)志標(biāo)牌。

4.加強(qiáng)水利工程巡查管護(hù)工作

建立健全工程巡查制度，定期進(jìn)行巡護(hù)，杜絕破壞水利工程等行為的發(fā)生。禁止在水庫(kù)、渠道等工程水域內(nèi)游泳、垂釣、游玩等，盡力杜絕安全事故的發(fā)生。

[1]楊詩(shī)鴻.水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制初探[J].中國(guó)水利，2011（10）.

[2]馮玉祿.水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)探討[J].中國(guó)水利，2014（6）.