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      對(duì)余江縣潢溪鎮(zhèn)有關(guān)水利工程管理改革的調(diào)研分析

      2015-01-26 17:57:26
      中國(guó)水利 2015年18期
      關(guān)鍵詞:產(chǎn)權(quán)制度農(nóng)田水利管護(hù)

      (江西省水利廳,330009,南昌)

      小型水利工程長(zhǎng)期存在資產(chǎn)構(gòu)成復(fù)雜、管理權(quán)責(zé)不明、管理主體缺位、管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)等問(wèn)題,導(dǎo)致工程處于“有人用、無(wú)人管”的局面,工程效益大打折扣,嚴(yán)重影響了工程效益發(fā)揮和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2015年6、7月間,江西省水利廳組成調(diào)研組前往余江縣潢溪鎮(zhèn)調(diào)研有關(guān)水利工程管理改革情況,走訪(fǎng)了桂林村農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)、丁山村委會(huì),實(shí)地查看了中心溝、導(dǎo)托溝、東西老港管理現(xiàn)狀,了解工程清淤、管護(hù)工作情況,以解剖麻雀的方式對(duì)該鎮(zhèn)進(jìn)行了相關(guān)分析,以期為全省水利工程管理改革工作提供指導(dǎo)借鑒。

      一、潢溪鎮(zhèn)小型水利工程管理體制改革情況

      江西省余江縣潢溪鎮(zhèn)共有小型水利工程328座,其中小型水庫(kù)6座、中小河流及其堤防1座、小壩塘13座、灌溉溝渠123座、小型泵站62座、機(jī)電井119口、小型引水陂堰2座、集中供水1座、農(nóng)村飲水工程1座,現(xiàn)有耕地約2.7萬(wàn)畝(1畝=1/15 hm2,下同),人均耕地面積約0.7畝,是個(gè)農(nóng)業(yè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

      余江縣是江西省小型水利工程管理體制改革11個(gè)省級(jí)試點(diǎn)示范縣之一,于2014年6月正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作,潢溪鎮(zhèn)被確定為試點(diǎn)縣內(nèi)的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前潢溪鎮(zhèn)的試點(diǎn)工作基本完成,全縣的改革試點(diǎn)工作已于2015年4月份全面鋪開(kāi),將在2015年年底按要求完成試點(diǎn)驗(yàn)收工作。

      通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)村委會(huì)、農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民,調(diào)研組了解到,潢溪鎮(zhèn)黨委、政府十分重視小型水利工程管理體制改革工作,并采取了一些措施。鎮(zhèn)、村均成立了領(lǐng)導(dǎo)小組,制定了實(shí)施方案,并對(duì)鎮(zhèn)村兩級(jí)干部進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn),召開(kāi)了村、組干部及黨員大會(huì),各村小組成立理事會(huì),推選理事長(zhǎng),并向全鎮(zhèn)群眾發(fā)放《潢溪鎮(zhèn)人民政府致全鎮(zhèn)農(nóng)民朋友的一封公開(kāi)信》《潢溪鎮(zhèn)農(nóng)村小型水利工程管理體制改革相關(guān)問(wèn)題問(wèn)答》,宣傳改革的重大意義、政策法規(guī)、措施方案,充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾參與改革的積極性。

      目前全鎮(zhèn)小型水利工程已完成權(quán)屬登記造冊(cè)工作,對(duì)小型水利工程設(shè)施明確了管護(hù)責(zé)任人,并進(jìn)行公示。為進(jìn)一步明確責(zé)任主體,完善工程管護(hù)機(jī)制,潢溪鎮(zhèn)成立了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)總會(huì),由分管水利的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任會(huì)長(zhǎng),各村委會(huì)組建農(nóng)民用水戶(hù)分會(huì),落實(shí)管護(hù)人員,明確管護(hù)責(zé)任。為籌措管護(hù)經(jīng)費(fèi),由各村農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)按照每畝5元的標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶(hù)征收工程維護(hù)資金,并負(fù)責(zé)資金管理,向農(nóng)戶(hù)收集的工程維護(hù)資金用于管護(hù)人員補(bǔ)貼和小型工程的簡(jiǎn)單維護(hù)。潢溪鎮(zhèn)政府因勢(shì)利導(dǎo),根據(jù)農(nóng)戶(hù)繳納的維養(yǎng)資金額度,按照1∶1的比例進(jìn)行配套,縣財(cái)政也給予一定補(bǔ)貼,配套的資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用水總會(huì)管理,統(tǒng)籌用于全鎮(zhèn)工程維修使用。

      潢溪鎮(zhèn)小型水利工程管理體制改革工作經(jīng)過(guò)一年時(shí)間的努力,基本建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水利工程管護(hù)新機(jī)制,取得了“三有”“五促進(jìn)”良好效果。“三有”即有人管事、有錢(qián)辦事、有章理事,“五促進(jìn)”即促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)了管理體制創(chuàng)新、促進(jìn)了水利事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境改善、促進(jìn)了社會(huì)和諧。

      二、潢溪鎮(zhèn)有關(guān)水利改革的主要成效

      潢溪鎮(zhèn)小型水利工程管理體制改革以及東西老港的清淤管護(hù)工作已基本完成,并取得一定的成效。主要有4個(gè)方面的成效。

      一是摸清了家底,做好了產(chǎn)權(quán)登記基礎(chǔ)工作。鎮(zhèn)里成立工作組,深入各村組開(kāi)展了調(diào)查摸底工作,摸查了全鎮(zhèn)小型水利工程分布、類(lèi)型、數(shù)量,同時(shí)根據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有,誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,明晰工程產(chǎn)權(quán),明確管護(hù)責(zé)任,并登記造冊(cè)。目前已上報(bào)余江縣水利局審核,下一步將上報(bào)余江縣政府,待全縣改革工作全面鋪開(kāi)后,再統(tǒng)一頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

      二是成立了鎮(zhèn)、村兩級(jí)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì),村小組成立理事會(huì)。潢溪鎮(zhèn)政府成立了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)總會(huì),負(fù)責(zé)鎮(zhèn)財(cái)政一級(jí)維養(yǎng)資金的統(tǒng)籌,由分管水利的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任會(huì)長(zhǎng);各村委會(huì)組建了農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì),作為屬地工程管護(hù)責(zé)任主體,負(fù)責(zé)每畝5元的工程維護(hù)資金的征收和管理,并負(fù)責(zé)全村農(nóng)田水利設(shè)施工程管理和用水管理;各村民小組成立了理事會(huì),主要通過(guò)“一事一議”,對(duì)本村改革中的重要事項(xiàng)進(jìn)行決策,堅(jiān)持改革的程序、方法、內(nèi)容和結(jié)果“四公開(kāi)”,讓廣大群眾真正成為改革的主體。

      三是明確了小型水利工程管護(hù)主體。通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明確管護(hù)主體,并劃分管理段,明確責(zé)任人。主要由兩種管理模式,一是各村委會(huì)及各村農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)管理,包括小水庫(kù)、小塘壩、引水陂堰等;二是委托管理,如農(nóng)村飲水集中供水工程及農(nóng)村飲水工程委托給村民進(jìn)行管理。目前全鎮(zhèn)所有小型水利設(shè)施均設(shè)置了公示牌,標(biāo)明了責(zé)任段、職責(zé)、責(zé)任人及聯(lián)系電話(huà),調(diào)研組實(shí)地看到東西老港、中心溝、導(dǎo)托溝均劃分了管護(hù)責(zé)任段,并進(jìn)行公示。管護(hù)責(zé)任人一般為當(dāng)?shù)卮逯?shū)、村主任、老黨員等。

      四是建立了工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)通過(guò)多種方式籌措:一是通過(guò)向本地村民按照每畝5元的標(biāo)準(zhǔn)收繳工程維護(hù)資金;二是鎮(zhèn)財(cái)政根據(jù)各村收繳工程維護(hù)資金情況按1∶1配套;三是積極爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政支持等。以自然村為單位,農(nóng)民交的維護(hù)資金全部用于本地水利工程管護(hù)開(kāi)支,主要用于發(fā)放管護(hù)人員補(bǔ)貼和小型工程簡(jiǎn)單維護(hù),當(dāng)?shù)剞r(nóng)民監(jiān)督嚴(yán)、參與度高;鎮(zhèn)財(cái)政資金配套用于全鎮(zhèn)水利工程管護(hù),多做多配、少做少配,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有抓手;上級(jí)財(cái)政支持的資金用于工程量較大項(xiàng)目的維養(yǎng),用于稍大一些工程的管護(hù)。

      三、存在的主要問(wèn)題

      潢溪鎮(zhèn)的小型水利工程管理體制改革和農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)工作雖然措施較實(shí)、成效較好,但通過(guò)調(diào)研,也發(fā)現(xiàn)存在著一些不足和問(wèn)題,主要有以下4個(gè)方面:

      一是明晰產(chǎn)權(quán)不到位。當(dāng)?shù)刈龊昧斯こ痰拿渍{(diào)查和登記造冊(cè)工作,等待縣里統(tǒng)一發(fā)證。但從查閱現(xiàn)狀調(diào)查表來(lái)看,有相當(dāng)一部分小型水利工程產(chǎn)權(quán)所有人不明確,沒(méi)有確權(quán)到法人、自然人或社會(huì)組織。

      二是有人管事未盡責(zé)。潢溪鎮(zhèn)對(duì)小型水利工程劃分了管理段和管護(hù)責(zé)任人,并進(jìn)行公示,尤其是對(duì)東西老港、中心溝、導(dǎo)托溝的管護(hù)責(zé)任劃分較明確,但是部分工程面貌不夠好,管護(hù)效果還是不夠理想,說(shuō)明責(zé)任人未盡全責(zé)。

      三是有錢(qián)辦事不夠用。目前潢溪鎮(zhèn)能夠保持長(zhǎng)效的工程管護(hù)資金只有每畝5元的水費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等比例配套的資金,合計(jì)每畝10元,但從測(cè)算來(lái)看,每畝維護(hù)資金要在20元左右。這些管護(hù)資金還不能滿(mǎn)足農(nóng)田水利設(shè)施日常維養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),只能進(jìn)行基本的管護(hù)。

      四是有章可循不太用。調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的章程、制度還是比較健全,但只是停留在紙面上,協(xié)會(huì)管理人員、農(nóng)民對(duì)其真正意義理解不夠,也沒(méi)有真正按照維養(yǎng)制度進(jìn)行巡查、記錄,工程檔案、資料管理還有待加強(qiáng)。

      四、小型水利工程管理體制改革與農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的區(qū)別

      按照國(guó)家發(fā)改委、水利部、財(cái)政部的部署,近兩年正在開(kāi)展兩項(xiàng)改革,即:小型水利工程管理體制改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn),相當(dāng)一部分人對(duì)兩項(xiàng)改革的區(qū)別不太清楚。兩項(xiàng)改革在改革對(duì)象、改革內(nèi)容、改革時(shí)間、牽頭部門(mén)等方面均有一些不同,應(yīng)加以區(qū)別對(duì)待。

      1.改革對(duì)象不同

      小型水利工程管理體制改革包括小水庫(kù)、中小河流及其堤防、小型水電站、小型水閘、一定規(guī)模的農(nóng)村飲水安全工程(日供水1 000 t以下的集中式、分散式供水工程)、小型農(nóng)田水利工程;農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)僅針對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施,與前者有一定的包含與被包含關(guān)系。

      2.改革內(nèi)容和目標(biāo)不同

      小型水利工程管理體制改革主要是通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)來(lái)落實(shí)管護(hù)主體,做到建管用相一致、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一,包括明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)工程管護(hù)主體和責(zé)任、落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)、探索工程管理模式等。農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)除了明晰和移交工程產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)模式(與前者相當(dāng))之外,還有改革項(xiàng)目實(shí)施方式(即強(qiáng)調(diào)建設(shè)方式的創(chuàng)新),即不僅要明確工程是誰(shuí)的、誰(shuí)來(lái)管,還要探索怎么建、怎么管。

      3.改革時(shí)間不同

      小型水利工程管理體制改革的啟動(dòng)時(shí)間為2013年上半年,江西省有1個(gè)全國(guó)試點(diǎn)縣(新干縣,于2014年年底完成驗(yàn)收)、11個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣,省級(jí)試點(diǎn)縣將于2015年年底完成驗(yàn)收工作,接下來(lái)將全面鋪開(kāi);農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的啟動(dòng)時(shí)間為2014年9月,到2017年8月結(jié)束試點(diǎn),為期3年時(shí)間,江西省有4個(gè)全國(guó)試點(diǎn)縣(高安市、新干縣、興國(guó)縣、寧都縣),尚未啟動(dòng)省級(jí)試點(diǎn)縣,尚沒(méi)有全面鋪開(kāi)。

      4.牽頭部門(mén)不同

      小型水利工程管理體制改革國(guó)家層面由水利部、財(cái)政部組織,水利部由建管司主抓,省級(jí)層面由省水利廳建管處牽頭;農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制改革試點(diǎn)國(guó)家層面由水利部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委組織,水利部由農(nóng)水司主抓,省級(jí)層面由省水利廳農(nóng)水處牽頭。兩個(gè)改革的具體實(shí)施部門(mén)到了縣、鄉(xiāng)層面則大多沒(méi)有明確區(qū)分,一般是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于牽頭部門(mén)不同,各地在推進(jìn)改革的時(shí)候,需認(rèn)真領(lǐng)會(huì)上級(jí)文件政策精神,加以甄別,以防混淆改革、張冠李戴。

      五、對(duì)潢溪鎮(zhèn)有關(guān)水利工程管理改革的建議

      一是加強(qiáng)指導(dǎo)。潢溪鎮(zhèn)小型水利工程管理體制改革工作尤其是東西老港的管護(hù)工作在省、市、縣各級(jí)水利部門(mén)的指導(dǎo)下,取得了一定的成效,具有一定示范作用,但還有不完善、不到位的地方,江西省水利廳有關(guān)處室將督促市縣加強(qiáng)指導(dǎo)、盡力完善,達(dá)到國(guó)家驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

      二是分類(lèi)推進(jìn)。鑒于小型水利工程管理體制改革與農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)在改革對(duì)象、改革內(nèi)容、改革時(shí)間以及牽頭部門(mén)4個(gè)方面有區(qū)別,全省各級(jí)水利部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作,分類(lèi)推進(jìn),相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)既要縱向?qū)?,也要橫向銜接,共同推進(jìn)小型水利工程管理體制改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)兩項(xiàng)改革工作。江西省水利廳建管處、農(nóng)水處應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo),分類(lèi)推進(jìn)、各司其職。

      三是適時(shí)推廣。針對(duì)潢溪鎮(zhèn)在小型水利工程管理體制改革中取得的好經(jīng)驗(yàn)、好做法,江西省廳將在目前開(kāi)展的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作中以及下一步全省推開(kāi)時(shí)予以推廣。

      四是資金支持。小型水利工程的各項(xiàng)改革,上級(jí)資金支持是關(guān)鍵,建議借鑒潢溪的做法,在資金支持上,建立起縣、市、省的基金,真正做到有錢(qián)辦事,有足夠的錢(qián)辦必辦的事。

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