高郵市農(nóng)業(yè)水價綜合改革措施分析

顧 宏，李江安，孫龍祥

（江蘇省高郵市水務局，225600，高郵）

一、改革試點背景

江蘇省高郵市地處淮河流域下游，全市總面積1 963 km2，水域面積約占40%，耕地面積7.66萬hm2，水資源相對豐富，經(jīng)濟社會較為發(fā)達，境內具有丘陵、平原、圩區(qū)三種地貌，灌溉方式有提水灌溉、自流灌溉以及提蓄結合灌溉等方式。高郵市自2013年被列為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點縣以來，利用試點機遇，分別對三類地區(qū)進行水價改革試點。

2014年度項目區(qū)處于里下河圩區(qū)，地勢低洼，農(nóng)業(yè)灌溉通過固定泵站或流動泵船提水，通過固定渠道或直接進入田間灌溉。改革試點區(qū)涉及兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積1366hm2，試點改革惠及總人口1.1萬人。主要建設內容：一是新建、改建灌排泵站21座，末級渠道改造26.15 km；二是安裝計量設施56處；三是成立規(guī)范化農(nóng)民用水戶協(xié)會5個；四是開展農(nóng)業(yè)水價形成機制研究。項目建設過程中，高郵市圍繞“南方地區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范區(qū)”工作目標，將多年來積累的成熟技術與專利成果在項目區(qū)集中應用示范，包括渠道襯砌、精細化裝配式建筑物、溝道生態(tài)治理、量水測水以及節(jié)水減排防污集成等技術，為農(nóng)業(yè)水價改革“出經(jīng)驗、出成果、可復制、可推廣”創(chuàng)造條件。

二、建立六項制度，構建水價改革平臺

1.建立初始水權分配制度

根據(jù)江蘇省分配給高郵市的農(nóng)業(yè)用水控制指標，結合農(nóng)作物及水產(chǎn)養(yǎng)殖用水定額，高郵市發(fā)展改革、水利部門聯(lián)合下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水指標分解方案，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水量指標，實行農(nóng)業(yè)用水總量控制。對改革試點區(qū)，進一步細化分解用水指標，以最小單元明晰農(nóng)業(yè)水權，明確每畝用水定額。由高郵市水利局頒發(fā)農(nóng)業(yè)水權證書給農(nóng)民用水戶協(xié)會，同時給每一位會員發(fā)放農(nóng)戶灌溉用水量分配卡（代農(nóng)業(yè)水權證書），明確具體的灌溉面積或養(yǎng)殖面積與用水量。

2.建立分類水價形成制度

根據(jù)影響農(nóng)業(yè)水價的各方面因素，分類測算糧食作物、經(jīng)濟作物用水價格，糧食作物執(zhí)行全成本計量水價，高附加值經(jīng)濟作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)行全成本適當盈利計量水價。試點區(qū)各協(xié)會的糧食作物平均水價為0.102元/m3、經(jīng)濟作物平均水價為0.107元/m3、水產(chǎn)養(yǎng)殖平均水價為0.112元/m3。同時實行超定額累進加價制度，分為“用水量≤105%用水定額”“105%＜用水量≤110%用水定額”“用水量＞110%用水定額”等3個量級，分別確定水價比例為 1∶2∶3。高郵市物價、水利部門聯(lián)合完成水價審核，出臺指導性價格，供改革試點區(qū)執(zhí)行。

3.建立節(jié)水精準補貼制度

高郵市財政、水利部門聯(lián)合印發(fā)《關于出臺〈高郵市農(nóng)業(yè)節(jié)水精準補貼政策〉的通知》并制定實施細則，明確在農(nóng)業(yè)水價改革試點區(qū)，為不增加農(nóng)民負擔，對種植糧食的農(nóng)民、農(nóng)民用水戶協(xié)會及新型經(jīng)濟合作組織，在執(zhí)行全成本水價過程中，比對現(xiàn)狀執(zhí)行水價，對超出的部分給予補貼。市級財政撥出專款50萬元，用于精準補貼。

4.建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵制度

高郵市財政、水利部門聯(lián)合印發(fā)《高郵市農(nóng)業(yè)綜合改革試點項目農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金籌集、使用與管理辦法》，對資金籌集、獎勵對象、獎勵標準、獎勵考核以及資金使用管理等作出了明確規(guī)定。獎勵金額按“節(jié)約的用水量×獎勵標準”，分為“節(jié)水量≤5%用水指標”“5%＜節(jié)水量≤10%用水指標”“節(jié)水量＞10%用水指標”3個量級，獎勵標準分別為全成本水價的0.5∶1∶2。市級財政撥出專款 150 萬元，作為節(jié)水獎勵基金的啟動資金。

5.建立水利工程產(chǎn)權制度

高郵市人民政府印發(fā) 《高郵市小型農(nóng)田水利工程管理細則 （試行）》，對各類主體投資建設的工程產(chǎn)權進行了明確。在試點區(qū)內將村級河道、末級渠道及配套建筑物的所有權明確給行政村，發(fā)放由市人民政府監(jiān)制的小型水利工程證書（代產(chǎn)權證），同時，將工程的管理權、使用權明確給農(nóng)民用水戶協(xié)會，由其履行小型水利設施的管理、使用權利。對本年度通過財政專項資金建設的水利工程設施，按上述規(guī)定待竣工后發(fā)放證書。

6.建立工程長效管護制度

市政府整合“村莊垃圾清運、農(nóng)村河渠管護、農(nóng)村道路管養(yǎng)、綠化植樹養(yǎng)護、公共設施維護”等5個方面的資源，實施農(nóng)村環(huán)境“五位一體”管護模式，指定由一個部門負責。河渠管護范圍包括市鄉(xiāng)村三級河道、干支渠道的水面堤防及沿線水工建筑物。全市每年專項用于農(nóng)村環(huán)境長效管護的資金不低于4 000萬元，采取市鎮(zhèn)各半的辦法分擔籌集。在試點區(qū)，除田間水利設施外，其余所有水利工程全部納入了 “五位一體”管護。對小型田間水利工程設施，明確由農(nóng)民用水戶協(xié)會負責管護，由水利部門與協(xié)會簽訂管理責任書，明確管護范圍、管護標準及管護職責，管護經(jīng)費從執(zhí)行的全成本水價中提取。

三、夯實六大基礎，保障改革順利推進

1.建立健全組織，為試點工作夯實領導基礎

市政府專門成立高郵市水利管理綜合改革領導小組，市長擔任組長，分管副市長任副組長，發(fā)改、財政、物價、水利、農(nóng)業(yè)、交通、國土等部門為成員單位，負責資金籌集、組織實施、水價核定、檢查監(jiān)督等重大事宜，領導小組下設辦公室，具體負責全市水利管理綜合改革工作。列入改革試點的有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分別成立相應組織，明確具體人員負責。市人大對農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作十分重視，將其列入2015年工作要點和議題安排計劃，將專題聽取市政府對農(nóng)業(yè)水價綜合改革進展情況匯報。

2.廣泛宣傳發(fā)動，為推進改革建立干群基礎

一是加大社會輿論宣傳。與高郵日報合作，開設“水利改革進行時”專版，在高郵水務網(wǎng)設立 “水利改革專欄”，及時報道農(nóng)業(yè)水價改革進展；向全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放宣傳標語、致農(nóng)民用水戶協(xié)會會員一封信；制作漫畫讀本，將農(nóng)業(yè)水價改革的政策規(guī)定與實施內容，通過深入淺出的表現(xiàn)手法進行宣傳。二是加大基層干群宣傳。利用全市農(nóng)村水利工程管理推進會、冬春水利建設現(xiàn)場會，宣傳農(nóng)業(yè)水價綜合改革；利用一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部冬訓班，組織印發(fā)輔導材料，重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排專人到會場宣講。三是加大協(xié)會內部宣傳。在協(xié)會內利用標語、橫幅、項目公示牌等形式宣傳，編印農(nóng)業(yè)水價綜合改革宣傳手冊并發(fā)放到協(xié)會干群手中。在試點協(xié)會舉辦農(nóng)業(yè)水價綜合改革有獎知識答題和現(xiàn)場抽獎等活動，得到基層干群的歡迎與認可。

3.聯(lián)合院校研究，為水價機制打牢理論基礎

農(nóng)業(yè)水價改革的難點在于精確測算并形成科學合理的農(nóng)業(yè)水價。開展改革試點以來，高郵市水利局與揚州大學聯(lián)合研究：一是摸清試點區(qū)現(xiàn)狀。深入試點區(qū)農(nóng)戶家中，抽樣調查包括灌溉方式、用水量、現(xiàn)狀水價等基本情況，同時向農(nóng)民發(fā)放農(nóng)業(yè)水費承擔能力調查表，調查農(nóng)民繳納水費的意愿及承受能力。根據(jù)資料分析，試點區(qū)農(nóng)民2012—2014年平均實際繳納水費60～100 元/畝（15 畝=1hm2,下同），實際承擔水費能力60～70元/畝。二是理清水價測算因素。著重對提水費用、管水工資、工程折舊、維修養(yǎng)護等關系水價的各個因素進行分析，為水價測算提供基礎數(shù)據(jù)。三是測算全成本水價。根據(jù)下達的用水量指標，按照糧食作物執(zhí)行全成本計量水價，高附加值經(jīng)濟作物及水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)行全成本適當盈利計量水價的水平分別進行測算農(nóng)業(yè)水價。

4.推行節(jié)水減排，為增產(chǎn)增效提供技術基礎

配合農(nóng)業(yè)部門，對水稻種植大力推行淺濕調控灌溉技術，提出“薄水栽秧，寸水活棵，淺水促蘗，苗足烤田，淺濕長穗，濕潤灌漿，黃熟落干”的思路，控制田間水層，結合試點區(qū)的工程狀況，分別確定各階段灌水周期。為此，編印了《水稻節(jié)水灌溉生產(chǎn)管理概略圖》發(fā)至各用水戶協(xié)會及農(nóng)戶手中，引導農(nóng)民節(jié)水灌溉，科學種田。在試點區(qū)倡導“節(jié)水灌溉—控制排水—濕地削減”的協(xié)同模式，通過節(jié)水工程與管理措施相結合，雙重控制灌水量，減少排水量，延長排水在溝道的滯留時間，而后通過溝塘濕地削減，減輕農(nóng)業(yè)面源污染物對水體的侵害，為本地區(qū)水污染防治出力，為南水北調東線工程“清水走廊”建設作貢獻。

5.安裝計量設施，為成本分析打下數(shù)據(jù)基礎

根據(jù)試點區(qū)特點，以一座固定灌溉泵站控制范圍作為單個計量單元，灌溉面積一般為13.3～20hm2，通過固定泵站提水至支渠，再分配至4～6條斗渠后灌水上田。在灌溉泵站出水管安裝具有較高精度的電磁流量計，用于計量取水總量，在每個斗渠分水口砌筑文丘里量水槽、三角堰量水槽等建筑物，用于測量分水量，而后再平攤至每個田塊，為按方收費和制定農(nóng)業(yè)水價提供數(shù)據(jù)支持。同時，引導干群增強農(nóng)業(yè)用水“量”的概念，輔以合理的價格機制，增強農(nóng)業(yè)用水成本意識。

6.規(guī)范協(xié)會運作，為民主管理奠定組織基礎

水價改革的另一個重要目標就是建立面廣量大的田間工程管護新機制，成立規(guī)范化的農(nóng)民用水戶協(xié)會，解決無人組織、無人牽頭管護的狀況。試點區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會通過硬件設施配套、組織機構建設、規(guī)章制度建立以及人員教育培訓，已經(jīng)能夠滿足協(xié)會運轉管理需要；農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化成立，為下一步農(nóng)民參與水價協(xié)商與執(zhí)行、工程建設與管護、民主議事與管理奠定了組織基礎。

四、問題與對策

1.干群參與改革熱情還需提高

高郵市處于水資源相對豐富的南方地區(qū)，農(nóng)業(yè)灌溉水源較多，造成農(nóng)民對農(nóng)業(yè)用水成本不敏感，節(jié)約用水意識不強，參與改革積極性不高。對策：各級政府要加大農(nóng)業(yè)精準補貼、節(jié)水獎勵資金的投入力度，真正讓實行節(jié)水灌溉的農(nóng)民、推行節(jié)水灌溉技術的組織得到更大的實惠，調動相關各方參與改革、支持改革、推動改革的積極性。

2.協(xié)會管理規(guī)范運作還需加強

規(guī)范化的農(nóng)民用水戶協(xié)會是開展小型農(nóng)田水利建設與管護的主力軍，是最接地氣的民間組織。本年度試點區(qū)內的5個農(nóng)民用水戶協(xié)會已經(jīng)成立，但協(xié)會在民主議事、工程管護、臺賬建立等方面的工作不夠規(guī)范。對策：一方面要加大縣級業(yè)務人員的培訓，增強組織指導、制定政策、出臺文件的能力；另一方面要加大基層業(yè)務人員的培訓，增強執(zhí)行政策、民主管理、規(guī)范運行的能力。

3.水利工程設施條件還需完善

本年度改革試點區(qū)還有一部分工程設施未得到完善，造成基層干群的攀比，給改革試點工作帶來了一定難度。對策：今后國家、省要專門開辟體量小、投資少的農(nóng)田水利項目獎金渠道，以農(nóng)民用水戶協(xié)會作為申報與建設的主體，發(fā)揮協(xié)會參與工程建設的主動性、積極性與靈活性，真正讓小農(nóng)水工程符合更多群眾意愿，發(fā)揮更大更長久的效益。

[1]崔延松,魯紅衛(wèi),任杰.我國東中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革模式選擇與管理訴求[J].中國水利，2014（12）.

[2]曹金萍,宮永波,黃乾.山東省基于財政補貼的農(nóng)業(yè)階梯水價改革探討[J].中國水利，2014（14）.