寧夏水權(quán)轉(zhuǎn)換工作進(jìn)展及水權(quán)交易工作設(shè)想

馬 云，蘇立寧，馬如國(guó)

（1.寧夏回族自治區(qū)水文水資源勘測(cè)局，750001，銀川；2.寧夏回族自治區(qū)水利廳水政水資源處，750001，銀川）

干旱少雨、水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱是寧夏回族自治區(qū)的基本水情。多年來，在自治區(qū)黨委、政府的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，寧夏水利改革發(fā)展取得了顯著成就，以不到40億m3的黃河水資源可利用量，保障了全區(qū)650多萬人民、862萬畝（15 畝=1 hm2，下同）灌區(qū)以及寧東能源基地、湖泊濕地等的城鄉(xiāng)生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)用水，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)連續(xù)多年的高速發(fā)展，水利為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。2004年，為解決寧夏缺水問題和工業(yè)發(fā)展用水瓶頸，在水利部、水利部黃河水利委員會(huì) （以下簡(jiǎn)稱“黃委”）的指導(dǎo)下，運(yùn)用水權(quán)水市場(chǎng)理論，分析總結(jié)，積極探索，實(shí)施了“工業(yè)投資—農(nóng)業(yè)節(jié)水—有償使用—轉(zhuǎn)換水權(quán)”的水資源配置新模式和管理新途徑。按照水權(quán)水市場(chǎng)理論和治水新思路，吸收國(guó)內(nèi)外水權(quán)轉(zhuǎn)換的成功經(jīng)驗(yàn)，寧夏實(shí)施了“由工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目出資，建設(shè)引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程，把輸水過程中損失的水量節(jié)約下來，滿足擬建工業(yè)項(xiàng)目用水需求”的水權(quán)轉(zhuǎn)換。在分析總結(jié)現(xiàn)狀寧夏水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作開展情況的基礎(chǔ)上，提出開展水權(quán)交易工作設(shè)想，旨在為寧夏水權(quán)交易工作奠定基礎(chǔ)，提供支撐。

一、水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作開展情況

1.水權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)劃情況

2005年寧夏回族自治區(qū)水利廳編制了 《寧夏黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換總體規(guī)劃報(bào)告》（簡(jiǎn)稱《總體規(guī)劃》）。2009 年自治區(qū)政府印發(fā)了 《寧夏黃河水資源初始水權(quán)分配方案》，并獲得黃委批復(fù)。黃委批復(fù)的《總體規(guī)劃》確定寧夏引黃灌區(qū)2010年可轉(zhuǎn)換水量3.3億m3，到2015年累計(jì)轉(zhuǎn)換水量4.94 億 m3。

2.水權(quán)轉(zhuǎn)換批復(fù)情況

在《總體規(guī)劃》的框架下，具體審批每個(gè)項(xiàng)目需編制水權(quán)轉(zhuǎn)換可行性研究報(bào)告和水資源論證報(bào)告書，以此確定項(xiàng)目的合理用水規(guī)模、水權(quán)轉(zhuǎn)換水量指標(biāo)和灌區(qū)節(jié)水工程建設(shè)規(guī)模。截至目前，黃委先后批復(fù)了3個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目和后續(xù)6個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，轉(zhuǎn)換水量 9 050萬 m3。

3.水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水改造工程實(shí)施情況

2004年，黃委批復(fù)了寧夏3個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)換水量4 482萬m3。目前，3個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目水權(quán)轉(zhuǎn)換資金基本全部到位，共完成水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程砌護(hù)干渠、支干渠39.9 km，改造砌護(hù)支斗渠157.9 km，改造配套建筑物2 215座；建設(shè)井渠結(jié)合項(xiàng)目區(qū)2 210畝。節(jié)水工程累計(jì)節(jié)水量5 200 m3。黃委共批復(fù)寧夏水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目9個(gè)，3個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目節(jié)水改造工程基本完成。鴛鴦湖電廠一期、水洞溝電廠一期、石槽村電廠一期、靈州矸石電廠一期項(xiàng)目水權(quán)轉(zhuǎn)換費(fèi)用全部到位。鴛鴦湖電廠、水洞溝電廠節(jié)水灌域大清渠、馬蓮渠利用續(xù)建配套資金實(shí)施了水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水改造工程任務(wù)。

4.主要做法

（1）分析條件，制定思路

第一，水權(quán)轉(zhuǎn)換法律依據(jù)明確，水資源屬于國(guó)家所有，并有償使用。各級(jí)政府擔(dān)負(fù)著對(duì)水資源宏觀調(diào)控、優(yōu)化配置的管理職責(zé)。第二，引黃灌區(qū)灌排工程老化失修嚴(yán)重，渠道砌護(hù)率低，干渠為18%，支斗渠為24.4%，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)0.35（以上為2003年情況），農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力大。第三，引黃灌區(qū)水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，對(duì)水資源優(yōu)化配置、合理調(diào)配起著宏觀主導(dǎo)作用。水管單位行使農(nóng)業(yè)灌溉的水資源管理經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民享有的使用權(quán)沒有改變。在此基礎(chǔ)上，制定了寧夏水權(quán)轉(zhuǎn)換在引黃灌區(qū)以干渠砌護(hù)改造為主，自身挖潛，保障寧夏工業(yè)發(fā)展用水的主導(dǎo)思想。

（2）明晰水權(quán)，優(yōu)化配置

根據(jù)1987年國(guó)務(wù)院 《黃河可供水量分配方案》分配給寧夏40億m3的耗水指標(biāo)，本著尊重歷史、兼顧現(xiàn)狀和考慮未來的原則，2009年，自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)了《寧夏黃河水資源縣級(jí)初始水權(quán)分配方案》，建立了自治區(qū)、地級(jí)市、縣（區(qū)）三級(jí)水權(quán)控制指標(biāo)體系。

（3）健全機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任

寧夏回族自治區(qū)水利廳負(fù)責(zé)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的組織實(shí)施，協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)讓方、出資方及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的工作；寧夏回族自治區(qū)水利廳灌溉管理局為項(xiàng)目建設(shè)法人單位，負(fù)責(zé)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工組織與管理；企業(yè)（出資方）指派專人或機(jī)構(gòu)落實(shí)資金的籌措與撥付，并參與工程建設(shè)監(jiān)督和驗(yàn)收；成立寧夏水投集團(tuán)和寧東水務(wù)公司，負(fù)責(zé)寧東能源化工基地供水工程建設(shè)和管理。寧夏回族自治區(qū)水利廳制定了 《水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目管理辦法》，全面推行了“四制”管理，將水權(quán)轉(zhuǎn)換工作落到實(shí)處。

（4）抓好試點(diǎn)，全面推廣

目前，水洞溝電廠、鴛鴦湖電廠等后續(xù)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目節(jié)水改造工程基本建成，共砌護(hù)干渠60.84 km，改造砌護(hù)支斗渠176.11 km，改造配套建筑物2 538座，建設(shè)井渠結(jié)合項(xiàng)目區(qū)、節(jié)水示范區(qū)3處，年節(jié)約水量7 000萬m3，保障了寧東能源化工基地用水。

（5）健全制度，依法轉(zhuǎn)換

制定了寧夏《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施意見》《水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施細(xì)則》《水權(quán)轉(zhuǎn)換資金使用管理辦法》等，明確了出讓方和受讓方的責(zé)、權(quán)、利，使水權(quán)轉(zhuǎn)換工作有章可循，規(guī)范管理。為規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目的管理，確保水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目順利實(shí)施，保證節(jié)水工程質(zhì)量，制訂了《寧夏水利廳水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目管理辦法》，明確相關(guān)部門職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)督管理。2006年4月15日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定：依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。2008年4月水利部頒布實(shí)施的《取水許可管理辦法》對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓也作了相關(guān)規(guī)定。新的條例推進(jìn)了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換的持續(xù)深化。為加強(qiáng)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的制度化，2007年頒布施行的《寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水條例》明確規(guī)定：新建工業(yè)項(xiàng)目取用黃河水的，無水權(quán)指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓方式解決用水。在2008年出臺(tái)的《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》中，將水權(quán)轉(zhuǎn)換的法律條款進(jìn)一步明確，將水權(quán)轉(zhuǎn)換納入了規(guī)范化、法制化軌道。

（6）深入研究，強(qiáng)化支撐

在節(jié)水改造工程實(shí)施的同時(shí)，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目效果進(jìn)行了跟蹤監(jiān)測(cè)，開展了唐徠渠灌域水權(quán)轉(zhuǎn)換工程節(jié)水量與地下水動(dòng)態(tài)試驗(yàn)、唐徠渠灌域井渠結(jié)合項(xiàng)目區(qū)節(jié)水效果示范分析等試驗(yàn)研究工作。監(jiān)測(cè)成果表明，唐徠渠實(shí)施的水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水改造工程年實(shí)際節(jié)約耗水量1 755萬m3，超過水權(quán)轉(zhuǎn)讓可研報(bào)告批復(fù)的年節(jié)水量1 440萬m3。為深化水權(quán)轉(zhuǎn)換工作，2011年安排了水權(quán)轉(zhuǎn)換模式研究和水資源論證后評(píng)估等工作。

（7）廣泛宣傳，形成合力

寧夏回族自治區(qū)水利廳多次聽取有關(guān)部門、專家和社會(huì)各界對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的意見，與自治區(qū)發(fā)改委、寧東能源化工基地管委會(huì)、環(huán)保廳、用水企業(yè)溝通，共同推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作。通過報(bào)刊等媒體多方位、多渠道大力宣傳水權(quán)轉(zhuǎn)換的重要意義，形成全社會(huì)共識(shí)。

5.取得的成效

（1）社會(huì)效益

一是實(shí)行水資源優(yōu)化配置，解決寧東能源化工基地為重點(diǎn)的工業(yè)用水，促進(jìn)了全自治區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，確保了國(guó)家能源戰(zhàn)略的實(shí)施。二是工業(yè)發(fā)展有效解決南部山區(qū)勞務(wù)移民的就業(yè)，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。三是提高了干旱缺水地區(qū)水資源承載能力，解決了黃河水資源短缺和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一突出矛盾。四是實(shí)現(xiàn)水權(quán)理論和實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，豐富了水權(quán)轉(zhuǎn)換理論。

（2）經(jīng)濟(jì)效益

一是提高了水資源利用效率，單方水效益由原農(nóng)業(yè)的2.9元/m3提高到工業(yè)的156元/m3。二是水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目的實(shí)施有效縮短了農(nóng)業(yè)灌溉周期，減少農(nóng)民水費(fèi)支出，農(nóng)民得到了實(shí)惠。三是拓展了水利投融資渠道，改善了灌區(qū)工程狀況，促進(jìn)了節(jié)約用水和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

（3）生態(tài)效益

既沒有增加引黃水量，也沒有超采地下水資源，維持了黃河和灌區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境。

6.存在的主要問題

（1）水權(quán)轉(zhuǎn)換模式單一

目前，已開展的項(xiàng)目基本都是對(duì)引黃灌區(qū)干渠進(jìn)行砌護(hù)改造，以工程節(jié)水為主，對(duì)田間工程節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水、管理節(jié)水、以水換沙等方面還未探索，水權(quán)轉(zhuǎn)換模式比較單一，農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水潛力未充分挖掘。

（2）水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施難度越來越大

已開展的水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目主要是通過干渠和支渠實(shí)施節(jié)水改造工程，把渠道輸水過程中的損失量節(jié)約下來轉(zhuǎn)換給工業(yè)項(xiàng)目使用。目前，已批復(fù)的水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目用水量基本達(dá)到引黃灌區(qū)骨干工程的節(jié)水潛力。2013年，自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，將黃河地表水資源全部分配至各市、縣（區(qū)）。要通過水權(quán)轉(zhuǎn)換轉(zhuǎn)讓市、縣（區(qū)）的水量，必須取得市、縣（區(qū)）的同意，增加了水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施難度。

負(fù)荷測(cè)試以某地區(qū)電網(wǎng)2010年～2012年歷史用電量數(shù)據(jù)為預(yù)測(cè)對(duì)象,訓(xùn)練樣本采用2010年～2012年1月的用電量數(shù)據(jù),將2012年2月到2012年4月份的數(shù)據(jù)作為測(cè)試樣本,即對(duì)2012年2月到2012年4月的用電量進(jìn)行預(yù)測(cè)。其中神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的輸入數(shù)據(jù)包括:前一天48個(gè)采樣點(diǎn)(每0.5 h的平均負(fù)荷數(shù)據(jù)),前一天的平均溫度,前一天負(fù)荷峰值,前一天負(fù)荷谷值,前一天平均值,預(yù)測(cè)日平均溫度。預(yù)測(cè)算法一次性預(yù)測(cè)第2天的48點(diǎn)數(shù)據(jù)。

二、水權(quán)交易工作設(shè)想

1.工作目標(biāo)

利用3年時(shí)間，在寧夏縣級(jí)初始水權(quán)分配的基礎(chǔ)上，2014年在自治區(qū)北部、中部和南部分別建立水權(quán)交易平臺(tái)，選擇不少于3個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，分別開展區(qū)域之間、農(nóng)業(yè)向工業(yè)、行業(yè)之間的水權(quán)交易試點(diǎn)相關(guān)研究工作，包括水權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)、交易價(jià)格、制度體系研究，至2017年全面完成水權(quán)交易試點(diǎn)研究工作，保障重點(diǎn)項(xiàng)目用水安全，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和有效保護(hù)水環(huán)境。

2.總體思路

寧夏水權(quán)交易市場(chǎng)建立分為3個(gè)階段：第一階段為試點(diǎn)階段，選擇示范區(qū)進(jìn)行水市場(chǎng)構(gòu)建試驗(yàn)。第二階段為規(guī)范階段，針對(duì)試點(diǎn)階段存在的問題，進(jìn)一步規(guī)范完善水市場(chǎng)建設(shè)。第三階段為推廣階段，在完善試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立全自治區(qū)可操作的完整的水市場(chǎng)，利用市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)水資源的分配，促進(jìn)水資源向高效益高效率的地區(qū)和行業(yè)流轉(zhuǎn)。

3.主要工作內(nèi)容

（1）建立水權(quán)交易平臺(tái)

建設(shè)基于互聯(lián)網(wǎng)的水權(quán)交易信息服務(wù)平臺(tái)，2014年分別在自治區(qū)北部、中部和南部分別建立了水權(quán)交易平臺(tái)。

（2）建立水權(quán)交易市場(chǎng)組織體系

組織體系包括市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、出讓方、受讓方以及政府部門，明確各級(jí)組織的職責(zé)和作用。

（3）健全水權(quán)配置體系

開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，形成歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

（4）開展水權(quán)交易市場(chǎng)相關(guān)問題研究

針對(duì)不同水權(quán)交易模式所涉及的關(guān)鍵技術(shù)問題，如可交易水量、交易期限、交易價(jià)格及補(bǔ)償機(jī)制等，開展相關(guān)問題的專項(xiàng)研究。

（5）建立水權(quán)交易市場(chǎng)保障體系

一是水市場(chǎng)法律法規(guī)體系。依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，結(jié)合寧夏特點(diǎn)構(gòu)建和完善寧夏水市場(chǎng)法律法規(guī)體系。二是水市場(chǎng)管理制度體系。根據(jù)試點(diǎn)情況建立包括水市場(chǎng)管理主體的水市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)設(shè)立與管理，以及水市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)包括水市場(chǎng)主要環(huán)節(jié)的水市場(chǎng)運(yùn)行管理制度體系。三是水市場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系。通過建立水市場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系，對(duì)水權(quán)交易執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和計(jì)量，確保水市場(chǎng)的可持續(xù)性發(fā)展。

（6）進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)

選擇示范區(qū)構(gòu)建寧夏水權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)。包括以下內(nèi)容：一是水市場(chǎng)的構(gòu)建，計(jì)劃在自治區(qū)北部、中部和南部分別建立水權(quán)交易平臺(tái)，開展水權(quán)交易試點(diǎn)，確定市場(chǎng)各組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成條件、職能及權(quán)限等。二是對(duì)相關(guān)技術(shù)問題進(jìn)行研究。根據(jù)節(jié)水特點(diǎn)，確定灌區(qū)可交易水量與節(jié)水量的關(guān)系，并對(duì)不同節(jié)水的交易期限、交易價(jià)格進(jìn)行界定。三是示范區(qū)水市場(chǎng)運(yùn)行的保障措施建設(shè)。

4.工作主要難點(diǎn)

目前水權(quán)已分配到市、縣（區(qū)），今后一個(gè)時(shí)期需求呈剛性增加，跨市、縣（區(qū)）水權(quán)交易難度較大。

三、結(jié) 語

寧夏是全國(guó)水資源最為匱乏的地區(qū)之一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展完全依賴于限量分配的黃河過境水。寧夏現(xiàn)階段大力推進(jìn)揚(yáng)黃灌區(qū)黃河水指標(biāo)分配到鄉(xiāng)村，指導(dǎo)引黃自流灌區(qū)啟動(dòng)黃河水指標(biāo)確權(quán)登記。2015年將在自治區(qū)北部、中部和南部分別建立水權(quán)交易平臺(tái)，開展水權(quán)交易試點(diǎn)工作，全面推進(jìn)水指標(biāo)確權(quán)和水權(quán)交易工作。面對(duì)寧夏水資源現(xiàn)狀，為促進(jìn)寧夏國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)水資源可持續(xù)利用，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，開展水權(quán)轉(zhuǎn)換及水權(quán)交易工作十分必要和緊迫，具有重要意義。