浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃調整主要問題及建議

何曉珉

(浙江省水文局，浙江 杭州 310009)

1 問題的提出

水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃是水資源保護的一項重要依據。目前浙江省實施的《浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃分方案》［1］(以下簡稱《方案》)是2005年12月由浙江省人民政府批復，并于2006年4月起在全省實施。隨著社會經濟的持續(xù)發(fā)展，《方案》在實施多年后，在某些局部地區(qū)已不能完全符合當?shù)貙嵡楹蜕鐣洕l(fā)展的需求，一些地區(qū)提出了重新調整水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)的要求。根據 《水污染防治法》［2］、 《水污染防治法實施細則》［3］、《環(huán)境影響評價法》［4］等法規(guī)和浙江省政府〔2008〕667號文件［5］精神，浙江省環(huán)保廳、浙江省水利廳于2008年啟動了水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調整工作。

水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調整工作開展至今已有5a，根據5a來的實踐，對《方案》調整工作進行總結，吸取經驗、分析問題，對今后的區(qū)劃調整及修編工作的開展具有積極意義。

2 水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調整工作概述

2.1 功能區(qū)調整原則

2.1.1 “三結合”原則

社會效益、經濟效益、環(huán)境效益三結合，是水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調整工作的一大原則。

《方案》頒布以后，對浙江省水資源的合理開發(fā)利用和保護，起到了很好的指導作用，但隨著社會經濟的發(fā)展，在個別地區(qū)區(qū)劃與經濟發(fā)展要求產生了矛盾，已不能完全符合當?shù)貙嵡楹蜕鐣洕l(fā)展的需求。追求社會、經濟、環(huán)境效益三贏，是區(qū)劃制定的初衷和原則，因此，解決矛盾，使區(qū)劃更趨向于合理、完善，“三結合”原則正是開展功能區(qū)調整工作的主要原因。

2.1.2 符合文件規(guī)定原則

當功能區(qū)設置與社會效益、經濟效益發(fā)生沖突，難以兼顧時，適當調整功能區(qū)，使關系民生問題的重要工程得以順利實施，是功能區(qū)調整工作的指導思想之一。在新頒布的《浙江省飲用水水源保護條例》［6］施行以前，浙環(huán)發(fā)〔2008〕44號文(《關于加強浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)和近岸海域環(huán)境功能區(qū)調整管理工作的通知》)一直是功能區(qū)調整工作的關鍵性依據，因此，近年來省政府已經批準調整的功能區(qū)全部符合這一原則，都與省級以上重點工程建設有關。

2.1.3 最小調整原則

即使因社會經濟發(fā)展所需，并與省級以上重點工程建設相關，而調整的功能區(qū)，在制定的調整方案上，仍應遵循最小調整原則，即:在為重大民生項目讓出一條通道的情況下，功能區(qū)的調整應盡量小，以利于對水資源的保護。

2.1.4 不降低水質目標原則

功能區(qū)的調整應盡量不影響對水資源的保護，因此，即使不得已對原有功能區(qū)作出調整，調整后對水資源的保護不但不能放松，還應更加嚴格。具體的抓手就是水質目標管理制，以保證當?shù)卣块T完善、落實保護措施，確保功能區(qū)水質達到目標要求。

2.2 已調整的水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)

據統(tǒng)計，迄至目前，浙江省已完成調整的水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)共計15個。其中，涉及交通工程的13個，涉及電力工程的2個;涉及飲用水源區(qū)12個，保留區(qū)3個(見表1)。

3 水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調整工作主要問題分析

3.1 部分已調整的功能區(qū)存在安全隱患

現(xiàn)已調整的水功能區(qū)中，絕大部分是因省級以上重點工程而調整的功能區(qū)，而其中86.7%是鐵路、公路等交通運輸工程。交通工程是關系到國計民生的重要基礎設施，能帶來巨大的社會效益和經濟效益，但飲用水源地周邊有公路、鐵路，在客觀上埋下了隱患和風險。事實上，近年來因交通事故影響供水的事件已有發(fā)生。例如:2011年06月04日，杭新景高速公路建德境內發(fā)生交通事故，導致部分泄漏苯酚流入新安江。由于事發(fā)地新安江為杭州市重要飲用水源地上游，事故對下游居民正常生產、生活用水造成重大影響。事故發(fā)生后，下游桐廬境內沿線桐廬自來水廠、桐廬七里隴水廠，富陽境內沿線江北水廠、江南水廠、東梓自來水廠先后停止取水達24h以上，影響到50多萬居民的生活供水。

在環(huán)境規(guī)劃、區(qū)劃與社會經濟發(fā)展產生矛盾的時候，根據“三結合”原則，水功能區(qū)劃為特別重要的社會公益性項目建設作出適當?shù)恼{整，是可以理解的，但隨之產生的負面因素如何加以防范和規(guī)避，卻是一個必須認真考慮的問題。

3.2 部分亟需的調整尚無法實施

隨著各地的社會經濟發(fā)展和集中式供水工程的建設，不少原有的飲用水源地現(xiàn)在已取消了供水功能，一些原來的水源地甚至水質已長期不符合水質標準，已不再具備成為飲用水源地的能力。一些地方政府部門也已陸續(xù)提出調整請求，但由于政策和認識等原因的限制，目前還都沒有得到論證和批準。

隨著2012年新頒布的《浙江省飲用水水源保護條例》的施行，對這一部分飲用水源區(qū)的調整已成為可能，但這些較為普遍的調整，是否仍作為單個的課題放到功能區(qū)調整項目中論證，是有待商榷的。

4 對水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調整工作的建議

4.1 針對部分調整中存在安全隱患的建議

(1)規(guī)范、落實事故防范、應急措施。按《環(huán)境影響評價技術導則》規(guī)定，建設項目在做可行性研究報告時須進行環(huán)境影響評估，其中包含風險防范應急措施及預案。迄今為止，凡涉及工程建設而調整的水功能區(qū)，均制定了較為規(guī)范的風險防范應急預案。但事故風險防范是一項需要長期堅持、時刻不能松懈的任務，工程竣工后，日常運營過程中，在各項防范措施的嚴格落實和執(zhí)行方面最容易產生疏忽，因此，就風險事故防范和應急而言，嚴格落實、規(guī)范管理是最為重要的。

(2)加強備用水源地建設。目前省內水源地建設和保護所依據的法律、法規(guī)中，對備用水源地建設的規(guī)定有所滯后，尚未形成明確的制度，在一些市、縣，備用水源地建設已經走在了制度之前，發(fā)揮了很好的作用，但對大多數(shù)市、縣而言，備用水源地建設制度有待建立。

(3)提高供水安全保證率。充分利用大型集中式供水工程，進一步集約化城鎮(zhèn)用水的供應，提高供水安全保證率。集中式供水目前已成為浙江省城鄉(xiāng)生活用水供應的一個普遍趨勢，因為集中建設和管理的便利，供水安全有了更大的保證，供水質量有了大幅提高，因此，進一步加快城鄉(xiāng)集中式供水建設，是從根本上解決這一矛盾的重要措施。

(4)積極尋找、營建安全系數(shù)更高的飲用水源地。在規(guī)劃、建設中，通過新建、擴建水庫和水庫并網聯(lián)供等措施，積極尋找比現(xiàn)有飲用水源地安全系數(shù)更高的水源地。如:湖州新建的市級飲用水源地老虎潭水庫、溫州擴建的市級飲用水源地珊溪水庫等，都已正常運行數(shù)年，并且取得了良好的社會效益。

4.2 針對已取消的原飲用水源地的建議

鑒于浙江省水利、環(huán)保2部門目前已經啟動了水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)修編工作，并計劃將在2014年底前形成初步成果，建議各地應引起足夠重視，及時對水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃進行全面梳理，提出更為合理的功能區(qū)優(yōu)化、設置方案。希望各地市借此東風，配合省政府做好水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃的調整、完善工作，營造社會效益、經濟效益和環(huán)境效益三贏的局面。

5 結語

水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃是水資源保護的一項重要依據，自2005年實施以來，取得了良好的社會效益。因社會經濟發(fā)展的需要，水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃調整工作從2008年開始進行，至今5a來已對15個功能區(qū)進行了調整?？偨Y5a的工作，存在的主要問題有:①因交通運輸?shù)裙こ添椖拷ㄔO而調整的功能區(qū)存在安全隱患;②因飲用水源地遷移、廢止，原飲用水源地不符合實情，當?shù)匾笳{整的現(xiàn)在還都未作調整。針對以上2個問題，建議在規(guī)范、落實事故防范、應急措施;加強備用水源地建設;加快建設大型集中式供水工程;積極尋找、營建安全系數(shù)更高的飲用水源地等4方面加以提高。鑒于目前水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)修編工作已經啟動，建議各地應引起足夠重視，及時對水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃進行全面梳理，提出更為合理的功能區(qū)優(yōu)化、設置方案，使水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃更好地為水資源保護工作服務。

［1］浙江省水利廳，浙江省環(huán)境保護局.浙江省水功能區(qū)水環(huán)境功能區(qū)劃分方案［R］.杭州:浙江省水利廳，浙江省環(huán)境保護局，2006.

［2］中華人民共和國第十屆全國人民代表大會.中華人民共和國水污染防治法 (修訂) ［R］.北京:中華人民共和國第十屆全國人民代表大會，2008.

［3］中華人民共和國國務院.中華人民共和國水污染防治法實施細則［R］.北京:中華人民共和國國務院，2000.

［4］中華人民共和國第九屆全國人民代表大會.中華人民共和國環(huán)境影響評價法［R］.北京:中華人民共和國第九屆全國人民代表大會，2002.

［5］中華人民共和國環(huán)境保護部.環(huán)辦函〔2008〕667號文 ［R］.北京:中華人民共和國環(huán)境保護部，2008.

［6］浙江省第十一屆人民代表大會.浙江省飲用水水源保護條例［R］.杭州:浙江省第十一屆人民代表大會，2011.