破冰的期待

□ 李 珍

破冰的期待

□ 李 珍

《能源法》已經(jīng)到了箭在弦上、不得不發(fā)，機(jī)不可失、失難再得的時(shí)候。

媒體一條消息引人注目：國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站8月5日發(fā)布的信息顯示，起草多年的《能源法》已形成送審稿上報(bào)國(guó)務(wù)院，正在配合國(guó)務(wù)院法制辦做好立法審查工作。

醞釀已久的《能源法》，終于有了破冰跡象，這不能不引起全社會(huì)尤其是能源行業(yè)的關(guān)注與期待。

出臺(tái)是現(xiàn)實(shí)的需要

在人類歷史上，依法規(guī)范能源的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)始于近代。但能源立法在世界范圍進(jìn)程的加快，卻是受“石油危機(jī)”的激發(fā)。

上世紀(jì)70年代爆發(fā)的“石油危機(jī)”，讓世界能源安全問題凸顯。發(fā)達(dá)國(guó)家為保障能源安全，加快了能源立法的進(jìn)程。法國(guó)于1974年制定《省能法》，英國(guó)于1976年頒布《能源法》，美國(guó)于1978年頒布《國(guó)家能源政策法》，日本于1979年頒布《能源使用合理化法律》，德國(guó)也于1998年修訂《能源經(jīng)濟(jì)法》。可以說(shuō)，這個(gè)時(shí)期是世界能源法加快出臺(tái)的時(shí)期。這標(biāo)志著用法律手段規(guī)范能源開發(fā)與利用活動(dòng)，調(diào)整和解決能源問題，成為世界各國(guó)的共識(shí)與普遍做法。

中國(guó)的能源立法相對(duì)落后。這一方面是中國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)落后，能源安全問題不太突出，能源立法所倚重的國(guó)家能源戰(zhàn)略與政策的研究也處于較低層次；另一方面是依法治國(guó)的思想觀念普遍淡薄，對(duì)制定能源法借以規(guī)范能源經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意義缺少認(rèn)識(shí)。雖然，國(guó)家先后出臺(tái)并施行了《電力法》（1995年）、《煤炭法》（1996年）、《節(jié)約能源法》（1997年）、《可再生能源法》（2005年）等能源單行法律，構(gòu)成了我國(guó)能源法律體系框架的雛形，但能源領(lǐng)域一直缺少一部綜合性、基礎(chǔ)性的法律。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、世界格局的復(fù)雜多變，能源問題的重要性日益凸顯。中國(guó)已經(jīng)成為世界第一大能源生產(chǎn)國(guó)、第二大能源消費(fèi)國(guó)，現(xiàn)有的政策和法律在應(yīng)對(duì)能源需求的快速增長(zhǎng)和國(guó)內(nèi)外能源形勢(shì)變化等方面已經(jīng)顯得力所不及。

中國(guó)，急需出臺(tái)一部全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、總體調(diào)整能源關(guān)系和活動(dòng)的能源基本法，同時(shí)不斷健全以《能源法》為核心的能源法律體系建設(shè)?！赌茉捶ā返牧⒎?，不僅是能源法律體系中基本法的制定，也是為修改和制定其他能源專門法和配套法規(guī)提供法律依據(jù)和價(jià)值取向，更有助于解決能源專門法與其他法律、能源專門法之間的銜接。能源法的制定由此提上日程。

可以說(shuō)，《能源法》是國(guó)家有關(guān)能源領(lǐng)域的一部綜合性、基礎(chǔ)性法律，其調(diào)整對(duì)象應(yīng)涉及中國(guó)能源各個(gè)領(lǐng)域普遍存在的共性問題、基本問題、重大問題、綜合性問題，這是任何一部能源領(lǐng)域的單行法都無(wú)法解決的。

有專家表示，世界各國(guó)能源立法的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐表明，制定能源法有助于解決如下重大問題：一是明確國(guó)家能源發(fā)展的總體戰(zhàn)略，確立能源開發(fā)利用的戰(zhàn)略思想、方針、目標(biāo)和措施。二是確立能源行業(yè)各單行法律的指導(dǎo)思想和基本原則，協(xié)調(diào)各單行能源立法。三是確立能源中長(zhǎng)期規(guī)劃的法律地位，為實(shí)現(xiàn)能源發(fā)展目標(biāo)提供法律保障。

也有專家認(rèn)為，能源領(lǐng)域需要一部“小憲法”，從根本上說(shuō)，是由我們國(guó)家能源領(lǐng)域的“三大需求”所決定的。

一是我國(guó)能源戰(zhàn)略安全的需要。目前，我國(guó)能源對(duì)外依存度日益提高，石油對(duì)外依存度57%，天然氣對(duì)外依存度31.6%，煤炭對(duì)外依存度10%，因而有必要用基本法律去處理能源安全與可持續(xù)性問題。

二是法律體系需要一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)能源法律部門的基本法。在實(shí)踐中，由于缺少這樣一部統(tǒng)領(lǐng)性的基本法，以致現(xiàn)有的單行法律法規(guī)彼此間存在沖突與矛盾，有些制定于上世紀(jì)后期，也已不能滿足所在行業(yè)的需要。這就使得制定一部基本法，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，把涉及整個(gè)法律部門的基本原則、制度和內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)確立下來(lái)，成為當(dāng)務(wù)之急。

三是能源對(duì)內(nèi)與對(duì)外的合作需要基本法來(lái)規(guī)范。隨著能源對(duì)外依存度不斷提高，我國(guó)日益重視發(fā)揮國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)保障能源供應(yīng)的作用。然而，現(xiàn)行的對(duì)外能源合作立法制定較早，已經(jīng)不適應(yīng)實(shí)踐的需要，例如對(duì)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的投資行為進(jìn)行審查等問題就需要補(bǔ)充。開拓國(guó)際市場(chǎng)，如何爭(zhēng)取法律保障，也需要有上位法為依據(jù)。

可以說(shuō)，是現(xiàn)實(shí)呼喚中國(guó)能源領(lǐng)域的基本大法盡早出臺(tái)。

出臺(tái)的契機(jī)來(lái)臨

早在2005年10月，媒體就披露，國(guó)務(wù)院時(shí)任總理溫家寶親自批示起草《能源法》，隨后，國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室成立，開始啟動(dòng)能源法的起草工作。

2006年1月，《能源法》起草組成立。國(guó)家能源辦、國(guó)家發(fā)改委等15家單位為起草組成員單位，參與起草工作。

經(jīng)近兩年努力，《能源法》多個(gè)討論稿形成，幾經(jīng)修改后形成征求意見稿。2006年12月，《能源法》修訂完畢，發(fā)往各相關(guān)單位征求意見，并向社會(huì)全文公布征求意見。

那時(shí)，全國(guó)上下都以為，“征求意見稿”匯總各方面的意見后，報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦，交由全國(guó)人大環(huán)資委或財(cái)經(jīng)委審定，再報(bào)全國(guó)人大法工委通過(guò)，提交全國(guó)人大常委會(huì)等程序，最早2007年底或2008年就可以正式出臺(tái)。

卻不料，這一等，就是8年。這一等8年，或許印證了一個(gè)至理：立法不是一件隨心所欲的事情。在某些情況下，等待是無(wú)奈的，卻也是不得已之下的次優(yōu)選擇。

問題是，現(xiàn)在《能源法》何以又要加快出臺(tái)？

有專家分析認(rèn)為，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)倒逼轉(zhuǎn)型，形成《能源法》出臺(tái)的新契機(jī)。其一，近年我國(guó)能源工業(yè)快速發(fā)展，能源需求旺盛，供應(yīng)能力明顯提高，產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)一步完善，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)已成為世界第一能源生產(chǎn)大國(guó)和第二能源消費(fèi)大國(guó)。近十年來(lái)，清潔能源發(fā)電裝機(jī)大幅增加，風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的跨越，2014年，非化石能源裝機(jī)約占總裝機(jī)的32.65%。

其二，“新常態(tài)”悄然成為宏觀經(jīng)濟(jì)的新背景。對(duì)能源行業(yè)而言，需求增長(zhǎng)將明顯放緩，生態(tài)環(huán)境約束將進(jìn)一步增強(qiáng)，能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命持續(xù)推進(jìn)將會(huì)是我國(guó)能源發(fā)展的“新常態(tài)”。適應(yīng)“新常態(tài)”的發(fā)展要求，能源行業(yè)必須進(jìn)行深層次結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)能源工業(yè)從體量的飛速發(fā)展到質(zhì)量的有效提升，完成量變到質(zhì)變的華麗轉(zhuǎn)身?！赌茉捶ā繁仨氝M(jìn)行解答。

其三，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。對(duì)于能源行業(yè)來(lái)說(shuō)，這意味著能源將回歸其商品屬性，由資源的稀缺性和供求關(guān)系來(lái)決定價(jià)格。對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，這意味著要重新審視自身的職能定位，減少對(duì)能源領(lǐng)域的干預(yù)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅度減少能源審批事項(xiàng)，從過(guò)去的以批代管，向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。這就要求以法律的形式加以明確，在能源市場(chǎng)化上給出答案。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，這對(duì)能源立法工作無(wú)疑也是一大利好。

也正是因?yàn)槠鯔C(jī)來(lái)臨，習(xí)近平在2014年6月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議研究中國(guó)能源安全戰(zhàn)略時(shí)，明確要求加強(qiáng)能源法律法規(guī)的“立改廢”工作和能源法治體系建設(shè)；11月國(guó)務(wù)院發(fā)布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，也提出要健全能源法律法規(guī)?！赌茉捶ā芬呀?jīng)到了“箭在弦上，不得不發(fā)”“機(jī)不可失，失難再得”的時(shí)候了。

非萬(wàn)能但引人期待

“小智者治事，大智者治人，睿智者治法?！薄赌茉捶ā返某雠_(tái)是解決能源領(lǐng)域問題的必要，依法治國(guó)的必然。通過(guò)《能源法》的制定與實(shí)施，構(gòu)建能源安全立法保障制度，有助于明確國(guó)家能源發(fā)展的總體戰(zhàn)略，有助于確立能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方針、目標(biāo)和措施，有助于明確能源市場(chǎng)的準(zhǔn)入、價(jià)格、儲(chǔ)備、投資等基本行為規(guī)范，構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供給體系，以能源的可持續(xù)發(fā)展支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，已得到全社會(huì)的認(rèn)同。這是《能源法》出臺(tái)并得到實(shí)施的有利條件。

然而，誠(chéng)如有能源專家指出的那樣，中國(guó)是能源生產(chǎn)大國(guó)，也是能源消費(fèi)大國(guó)，能源領(lǐng)域的問題極為復(fù)雜，其中體制問題尤其是中國(guó)能源不安全的一大隱患，光靠一個(gè)《能源法》不可能解決所有問題。

而且，中國(guó)能源立法雖已初具規(guī)模，卻并不完善，比如石油、天然氣、原子能領(lǐng)域至今沒有單項(xiàng)立法。這決定了我們國(guó)家的《能源法》不能采取美國(guó)的“法典化立法”模式。但日本式的“政策性立法”模式，因缺乏操作性，難以解決實(shí)際問題，也不宜采用。剩下的 “通則式立法”模式，即韓國(guó)《能源基本法》、蒙古《能源法》、德國(guó)《能源產(chǎn)業(yè)法案》等能源立法所采用的模式，即在法案中規(guī)定，在能源事項(xiàng)上具有管轄權(quán)的各國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限、能源活動(dòng)許可證、能源費(fèi)率與價(jià)格、能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)能源部門的安全和技術(shù)監(jiān)管、爭(zhēng)議的解決和處罰等一套基本規(guī)則，也未必適用于中國(guó)。

我們國(guó)家的特殊國(guó)情決定了能源立法只能采取綜合立法模式，即主要對(duì)涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源環(huán)境保護(hù)等全局性問題加以規(guī)范，同時(shí)對(duì)能源其他各單行法加以補(bǔ)充，所發(fā)揮的作用是宏觀管理和對(duì)單行立法加以協(xié)調(diào)和拾遺補(bǔ)缺。這要求實(shí)現(xiàn)從政策性立法向應(yīng)用性立法、從“軟性”倡導(dǎo)向“軟硬”結(jié)合、從現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)向科學(xué)前瞻、從政府唱“獨(dú)角戲”向多主體合作、從分割立法向協(xié)調(diào)立法轉(zhuǎn)變。但這個(gè)轉(zhuǎn)變的難度很大。比如，要增強(qiáng)法律的可操作性，就要在立法中明確規(guī)定一些量化指標(biāo)，但量化指標(biāo)放在法律中雖然具有約束作用，但如果這些指標(biāo)不能按期完成，也會(huì)有損法律的權(quán)威性。

然而，凡事不是非得等到什么條件都成熟了才來(lái)行動(dòng)，也不可能求畢其功于一役。我們對(duì)《能源法》破冰的期待，只能建立在實(shí)事求是的基礎(chǔ)上：堅(jiān)持能源安全原則、能源可持續(xù)利用原則、節(jié)能與能源效率原則、能源與環(huán)保協(xié)調(diào)原則，承載經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公正與環(huán)境保護(hù)三種法律價(jià)值，通過(guò)其制定與實(shí)施，為修改和制定其他能源專門法和配套法規(guī)提供法律依據(jù)和價(jià)值取向，不斷完善能源法規(guī)體系，達(dá)到保障能源供給、促進(jìn)能源開發(fā)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、維護(hù)能源安全、規(guī)范能源清潔利用、加強(qiáng)能源合作的目的，在我們國(guó)家建立起一個(gè)健康有序發(fā)展的行業(yè)生態(tài)。

第一，期望這部法律能夠立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與安排，正確反映權(quán)力和利益訴求，進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)，既起到統(tǒng)領(lǐng)作用，不代替各能源單行法，又解決好能源法律與能源政策的協(xié)調(diào)配合，促成一個(gè)主管、協(xié)管、監(jiān)管加行業(yè)協(xié)會(huì)自律和社會(huì)公眾參與的綜合能源管理體制。

第二，期望這部法律能夠從國(guó)情與世界能源的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，既鼓勵(lì)促進(jìn)可再生能源形成新的可替代能源，同時(shí)也堅(jiān)持把煤炭、石油等化石能源的清潔、高效和綜合利用放在突出的位置，構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供給體系，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，期望這部法律能夠以能源效率為出發(fā)點(diǎn)，以能源安全與能源效率為目標(biāo)值，用產(chǎn)權(quán)效率與政府公平來(lái)推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)的集約發(fā)展和清潔發(fā)展，促進(jìn)建立統(tǒng)一、有序、和諧的國(guó)內(nèi)外能源市場(chǎng)，避免私采濫挖造成的開采失控、效率低下、能源浪費(fèi)，推動(dòng)全社會(huì)能源節(jié)約。

（作者單位：重慶能源集團(tuán)物資公司）

鏈接

《能源法》 立法進(jìn)程

2005年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶和副總理曾培炎批示，啟動(dòng)《能源法》立法。

2006年初，《能源法》起草工作啟動(dòng)。

2007年，舉辦中國(guó)能源法國(guó)際研討會(huì)，形成《能源法》（送審稿）。

2008年12月，《能源法》（送審稿）上報(bào)國(guó)務(wù)院。

2009年，成立《能源法》審查修改工作小組，形成《能源法》（修改稿）。

2010年，召開多次專題論證會(huì)、修改工作會(huì)，參加中美能源立法透明度對(duì)話。

2013年，《能源法》被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。

2014年6月，習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議研究中國(guó)能源安全戰(zhàn)略時(shí)，明確要求加強(qiáng)能源法律法規(guī)的“立改廢”工作和能源法治體系建設(shè)；11月國(guó)務(wù)院發(fā)布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》指出，要健全能源法律法規(guī)。

2015年8月，《能源法》形成送審稿上報(bào)國(guó)務(wù)院。