各地動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的分型與設(shè)置

岳青海，王紅兵

（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030）

各地動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的分型與設(shè)置

岳青海，王紅兵

（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030）

通過匯總分析，將當(dāng)前全國各地動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的類型歸納為加掛設(shè)置和單獨設(shè)置兩種類型，對比分析了兩種類型監(jiān)督分所的優(yōu)缺點，提出應(yīng)從依法行政的角度，規(guī)范設(shè)置動物衛(wèi)生監(jiān)督分所。

動物衛(wèi)生監(jiān)督分所；分型；設(shè)置；建議

按照農(nóng)業(yè)部建設(shè)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所（以下稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所”）的要求，全國各地結(jié)合本地區(qū)實際，開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的設(shè)置和規(guī)范化工作。截至2013年底，全國已經(jīng)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所23340個。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的分型

根據(jù)農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于進一步加強動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》（農(nóng)醫(yī)發(fā)[2011]28號），全國各地的縣（區(qū)、市）動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域派駐了鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所（以下稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所），作為縣（區(qū)、市）動物衛(wèi)生監(jiān)督所的派出機構(gòu)?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所大致可分兩大類型：

1.1 加掛設(shè)置型

1.1.1 主管部門批準(zhǔn)加掛設(shè)置型?？h（區(qū)、市）農(nóng)牧（獸醫(yī)）部門發(fā)文或與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合發(fā)文，批準(zhǔn)縣（區(qū)、市）動物衛(wèi)生監(jiān)督所在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站加掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的牌子，執(zhí)行“兩塊牌子、一套人馬”的管理模式。畜牧獸醫(yī)和動物衛(wèi)生監(jiān)督兩塊業(yè)務(wù)分別受縣（區(qū)、市）動物疫病控制中心和動物衛(wèi)生監(jiān)督所兩個單位指導(dǎo)和管理。此類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，優(yōu)點在于沿用了既有的工作模式，設(shè)立阻力小、日常工作容易過渡。缺點在于審批單位的合法性受質(zhì)疑，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的人、財、物三權(quán)均不在縣（區(qū)、市）動物衛(wèi)生監(jiān)督所，縣（區(qū)、市）所對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所日常工作的管控受限。

1.1.2 編制部門批準(zhǔn)加掛設(shè)置型?？h級行政編制管理部門批準(zhǔn)同意，由縣（區(qū)、市）動物衛(wèi)生監(jiān)督所在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站加掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所。此類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所與主管部門批準(zhǔn)加掛設(shè)置型的主要區(qū)別在于批準(zhǔn)設(shè)置的主體不同，優(yōu)點在于明確了派出機構(gòu)審批設(shè)置的有權(quán)主體，解決了其依法設(shè)置的問題，但也存在管控受限的問題。

1.2 單獨設(shè)置型

1.2.1 縣級所自行單獨設(shè)置型。由縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所自行決定設(shè)置區(qū)域性鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，負(fù)責(zé)特定區(qū)域或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，人、財、物以及日常業(yè)務(wù)均由縣區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所直接管理。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所由于直接管理的原因，執(zhí)法工作規(guī)范化和專業(yè)化水平高，單位執(zhí)法效能有保障，缺點是分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的執(zhí)法人員、工作經(jīng)費有限。另外，未經(jīng)編制行政管理部門批準(zhǔn)直接單獨設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的作法不符合程序規(guī)定。

1.2.2 縣級所獲批單獨設(shè)置型?？h級動物衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)同級編制行政管理部門的批復(fù)，向特定區(qū)域或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨派駐設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，作為縣級所的派出機構(gòu)。這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所最符合法定程序，最易與公安、工商等執(zhí)法系統(tǒng)相接軌。當(dāng)然，單獨設(shè)置足量鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所意味著大量的人、財、物的再投入，尤其在當(dāng)前中央和各級政府提出的綜合執(zhí)法、“七站八所”合并等政策的背景下，設(shè)置大量的單獨鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所似不符合政策導(dǎo)向。

2 強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所設(shè)置的思路

2.1 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的性質(zhì)

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所即縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所的分支機構(gòu)，可以通過修訂動物防疫法律和法規(guī)直接授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所履行執(zhí)法職責(zé)，也可以縣級所的名義行使職責(zé)。無論何種模式，作為縣級所派出（或分支）機構(gòu)的性質(zhì)不可超越。

2.2 嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的設(shè)置程序

實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的設(shè)置有時只是根據(jù)需要，經(jīng)上級主管機關(guān)批準(zhǔn)設(shè)置或縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所自行設(shè)置，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所設(shè)置工作中的普遍做法，也因此造成了不同設(shè)置方式下不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所同時存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所設(shè)置主體、批準(zhǔn)主體、設(shè)置程序等存在較大的隨意性。有鑒于此，建議國家應(yīng)當(dāng)制訂適用全國范圍的分所組織管理辦法，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的設(shè)置程序。

2.3 合理賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所執(zhí)法職權(quán)

如何劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所職權(quán)范圍，合理賦權(quán)予鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所建設(shè)中必須面對的問題?？梢圆捎梅墒跈?quán)為主、執(zhí)法委托為輔的賦權(quán)方式。對產(chǎn)地檢疫、監(jiān)督檢查等量大面廣的常規(guī)職權(quán)以及警告或小額罰款的行政處罰權(quán)，可在修訂《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》等相關(guān)法律規(guī)章時或在地方立法中，明確規(guī)定將這部分職權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，其他非常規(guī)職權(quán)可采取內(nèi)部執(zhí)法委托的方式賦予。也可采取完全執(zhí)法委托的方式，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，將部分或全部職能委托給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所以縣級所名義在派出地范圍內(nèi)開展動物衛(wèi)生監(jiān)督工作。

2.4 加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所執(zhí)法工作的管理

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所“賦予責(zé)權(quán)”，并不是推卸工作或責(zé)任，而是將縣區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所從量大面廣的“執(zhí)行”工作解脫出來，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法優(yōu)勢整合，保證其更好履行管理角色的職能以及重點環(huán)節(jié)、重點場所的監(jiān)管職責(zé)?？h（區(qū)、市）動物衛(wèi)生監(jiān)督所應(yīng)加強與畜牧獸醫(yī)管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)與配合，共同加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所執(zhí)法工作的監(jiān)督和管控。

2.5 做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的頂層設(shè)計

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所建設(shè)面臨較多問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的執(zhí)法主體不明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所工作人員身份無法界定，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所工作經(jīng)費沒有完全保障，鄉(xiāng)級獸醫(yī)管理體制不統(tǒng)一等[1]。主管部門應(yīng)從立法和政策兩個方面把握好鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的發(fā)展方向，保證法律和政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督體系。

[1] 楊虎. 明確地位 厘清職責(zé) 適當(dāng)授權(quán) ——談動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的設(shè)置[J].中國動物檢疫，2014，31（9）：29-30.

[2] 王建芹，寨利男. 派出機構(gòu)法律地位及改革思路的若干思考[J].行政與法，2006（1）：62-63.

[3] 吳剛. 食品藥品監(jiān)管部門派出機構(gòu)法律地位和職能權(quán)限的思考[J].中國食品藥品監(jiān)管，2013（11）：50-52.

Classifi cation and Setting of Animal Health Supervision Branch Offi ces

Yue Qinghai，Wang Hongbing
（Gansu Animal Health Supervision Institute，Lanzhou，Gansu 730030）

The animal health supervision branch offi ces were divided into two types in our country through summary analysis，namely affiliated type and independent type. In this paper，the advantages and disadvantages of the two animal health supervision branch offi ces types were comparatively analyzed and it was proposed that the animal health supervision branch offi ces should be set in a standard way from the angle of law-based administration.

animal health supervision branch offi ce；type；settings；suggestion

S851.32

C

1005-944X（2015）05-0033-02