非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理探討

孫玉萍， 姜文忠

1 背景

非法行醫(yī)是指當事人違反了《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《母嬰保健法》、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》等衛(wèi)生法律法規(guī)，實施了沒有法定執(zhí)業(yè)資格或執(zhí)業(yè)許可的診療行為［1］。非法行醫(yī)是社會毒瘤，嚴重危害群眾利益，必須嚴厲打擊。為促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展，維護正常的醫(yī)療服務市場秩序，給群眾提供安全可靠的醫(yī)療環(huán)境［2］，自2004年起，衛(wèi)生部在全國范圍內(nèi)持續(xù)開展打擊非法行醫(yī)專項行動，各地非法行醫(yī)現(xiàn)象得到明顯遏制。但是由于非法行醫(yī)滋生的土壤沒有徹底根除，非法行醫(yī)活動沒有得到完全遏制，全國打擊非法行醫(yī)面臨的形勢仍然非常嚴峻。根據(jù)國家衛(wèi)生和計劃生育委員會關(guān)于《我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù)，全國各級衛(wèi)生行政部門依法取締、處罰無證行醫(yī)案件，2013年為1.25萬件，2012年為8 911件，2011年4.1萬余件，2010年1.1萬余件，2009年3.6萬余件?？傮w來看，我國仍處于非法行醫(yī)的多發(fā)期，江蘇省同樣也面臨非法行醫(yī)的挑戰(zhàn)。2008-2011年初，江蘇省共查處無證行醫(yī)案件3 881件，其中無任何資格證書人員64.7%，具有鄉(xiāng)村醫(yī)生資格的人員24.6%，醫(yī)師6.1%，助理醫(yī)師2.6%，其他人員2.1%［3］。

為充分利用三級公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的前哨作用，解決基層衛(wèi)生監(jiān)督相對薄弱的問題，衛(wèi)生部［4］發(fā)布《衛(wèi)生部關(guān)于做好衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務工作的指導意見》。文件指出，衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務是政府免費提供的公共衛(wèi)生產(chǎn)品，主要任務之一是由各城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)協(xié)助基層衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)開展非法行醫(yī)和非法采供血等方面的巡查、信息收集、信息報告并協(xié)助調(diào)查?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)要落實衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務的各項制度，明確責任分工，指定專職或兼職的衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管人員負責按照國家法律法規(guī)及相應的工作規(guī)范開展衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務，及時做好信息收集、信息報告等工作。

根據(jù)衛(wèi)生部的指導意見，結(jié)合當前非法行醫(yī)現(xiàn)狀，江蘇省泰州市于2011年試點啟動非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理。非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理就是有效利用現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務網(wǎng)絡(luò)，采取主動監(jiān)督方式，對所轄行政區(qū)劃內(nèi)的所有醫(yī)療行為，按照統(tǒng)一的哨點方案和監(jiān)督要求，連續(xù)開展實時動態(tài)巡查，同時搜集、上報、跟蹤、反饋所轄行政區(qū)劃內(nèi)的非法行醫(yī)行為，為及時掌握當?shù)胤欠ㄐ嗅t(yī)現(xiàn)狀、打擊非法行醫(yī)提供基礎(chǔ)信息和協(xié)助支持。泰州市非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理作為一種全新的管理模式，體現(xiàn)了基層衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法重心下沉、衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管力量不斷壯大的發(fā)展歷程。為更好地開展這項工作，本文擬就泰州市非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理及體會作初步探討，為推進新形勢下打擊非法行醫(yī)工作提供政策參考依據(jù)。

2 泰州市非法行醫(yī)監(jiān)督哨點發(fā)展歷程

泰州市于2011年試點開展非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理，經(jīng)過3年艱辛摸索，現(xiàn)已逐步走上軌道。非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理為及時掌握非法行醫(yī)現(xiàn)狀、精確有效打擊非法行醫(yī)行為、提高基層衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管人員水平等方面發(fā)揮了重要作用。泰州市的哨點建設(shè)和發(fā)展主要經(jīng)歷了兩個階段。

2.1 試點階段

江蘇省于2011年開展基層醫(yī)療服務監(jiān)督哨點試點工作，主要在縣（市、區(qū)）級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和基層醫(yī)療機構(gòu)中進行，按照省轄市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)組織推薦和縣（市、區(qū)）級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)自愿申報的原則，參加試點工作。泰州市積極參加試點工作，組織下轄的姜堰區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所申報基層醫(yī)療服務監(jiān)督示范衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、4家醫(yī)療機構(gòu)申報基層示范哨點。最終，姜堰區(qū)建成省級醫(yī)療服務監(jiān)督示范單位，2家醫(yī)療機構(gòu)建成省級醫(yī)療服務監(jiān)督示范哨點。醫(yī)療服務監(jiān)督哨點擴大了打擊非法行醫(yī)的信息渠道和信息來源，姜堰區(qū)2011年打擊非法行醫(yī)工作取得了有效進展。當年共受理立案的非法行醫(yī)案15件，沒收罰款人民幣80 000余元。

2.2 推廣階段

為進一步鞏固打非成果，規(guī)范醫(yī)療執(zhí)業(yè)行為，泰州市決定在2012年年底前，在全市范圍內(nèi)建成醫(yī)療服務監(jiān)督哨點管理體系。市級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責轄區(qū)內(nèi)基層醫(yī)療服務監(jiān)督哨點管理的領(lǐng)導、指導、組織、協(xié)調(diào)、督查，縣區(qū)級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責轄區(qū)內(nèi)基層醫(yī)療服務哨點工作的具體實施，各哨點單位按照要求開展非法行醫(yī)的監(jiān)測和報告。至2012年底，覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療服務監(jiān)督哨點管理體系已初步建成，全市共建立一級哨點278個、二級哨點513個。

在前期已有工作基礎(chǔ)上，泰州市于2013年全面開展基層醫(yī)療服務監(jiān)督哨點內(nèi)涵管理。根據(jù)該市實際情況，專門制訂下發(fā)了哨點工作方案，對全年工作進行認真部署；將監(jiān)督哨點管理與衛(wèi)生監(jiān)督分所建設(shè)、衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務等工作相結(jié)合，并納入考核指標；組織召開哨點工作經(jīng)驗現(xiàn)場觀摩交流會；積極開展監(jiān)督哨點示范單位創(chuàng)建活動。通過大力推動，截至2013年10月，全市共建立一級哨點227個，二級哨點1 296個，各哨點均有固定的辦公場所和設(shè)備設(shè)施，有明確的哨點負責人、哨點聯(lián)系人、哨點信息員。在2014年的江蘇省先進哨點評比活動中，經(jīng)層層評比驗收，靖江市新橋衛(wèi)生院等4家一級哨點被評為2013年度江蘇省先進哨點。

3 泰州市非法行醫(yī)監(jiān)督哨點的管理措施

3.1 哨點的設(shè)置、確定與調(diào)整

3.1.1 哨點設(shè)置 ① 全面布局。根據(jù)泰州市行政區(qū)劃，以縣（市、區(qū)）為基本單位，依托現(xiàn)有公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)立非法行醫(yī)監(jiān)督哨點［5］。在全市范圍內(nèi)建成覆蓋城鄉(xiāng)、涵蓋市縣鄉(xiāng)村4個層級、橫向到邊、縱向到底的非法行醫(yī)監(jiān)督哨點網(wǎng)絡(luò)，確保做到“網(wǎng)中有格、格中有人、人人有責”。② 分級設(shè)置。衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責非法行醫(yī)監(jiān)督哨點的設(shè)置、布點。哨點分為一級哨點和二級哨點兩種類型。一級哨點設(shè)在承擔有預防保健功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、街道社區(qū)衛(wèi)生服務中心；二級哨點設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院下轄的村衛(wèi)生室、街道社區(qū)衛(wèi)生服務中心下轄的社區(qū)衛(wèi)生服務站。

3.1.2 哨點確定 負責哨點監(jiān)督的醫(yī)療機構(gòu)要有固定的辦公場所和設(shè)備設(shè)施，有明確的哨點負責人、哨點聯(lián)系人和哨點信息員，具備相應的專業(yè)技能和工作基礎(chǔ)，能夠承擔并持續(xù)完成哨點監(jiān)督任務。

3.1.3 哨點調(diào)整 根據(jù)當?shù)匦姓^(qū)劃調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村及街道社區(qū)合并等，及時調(diào)整哨點設(shè)置。

3.2 哨點監(jiān)督內(nèi)容

一級哨點和二級哨點負責對轄區(qū)內(nèi)非法行醫(yī)有關(guān)情況開展哨點監(jiān)督，其主要內(nèi)容包括：①個人未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機構(gòu)的；②在未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的藥品經(jīng)營機構(gòu)開展診療活動的；③醫(yī)療機構(gòu)未經(jīng)批準在登記的執(zhí)業(yè)地點以外開展診療活動的；④未取得或者以非法手段取得醫(yī)師資格從事醫(yī)療活動的；⑤被依法吊銷醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書期間從事醫(yī)療活動的；⑥未取得鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)證書，從事鄉(xiāng)村醫(yī)療活動的；⑦家庭接生員實施家庭接生以外的醫(yī)療行為的；⑧非本醫(yī)療機構(gòu)人員或者其他機構(gòu)承包、承租醫(yī)療機構(gòu)科室或房屋并以該醫(yī)療機構(gòu)名義開展診療活動的；⑨其他非法行醫(yī)行為。

3.3 哨點監(jiān)督方法

3.3.1 日常巡視 哨點負責轄區(qū)內(nèi)非法行醫(yī)行為的日常巡視工作。根據(jù)哨點管理要求，每月至少對所轄區(qū)域內(nèi)有無非法行醫(yī)情況常規(guī)巡查一次。

3.3.2 追蹤巡視 哨點負責對被舉報的、被查處的非法行醫(yī)場所和行為實施定期和不定期追蹤巡視，密切監(jiān)視、嚴密監(jiān)測所轄區(qū)域內(nèi)的非法行醫(yī)行為。

3.4 報告方式

3.4.1 實時報告 發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)非法行醫(yī)行為，二級哨點立即向一級哨點報告，一級哨點接到報告后立即向所屬縣（市、區(qū)）衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)報告，同時按要求填報“非法行醫(yī)監(jiān)測信息實時報告卡”。

3.4.2 反饋報告 縣（市、區(qū)）衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)接到哨點報告后，及時組織調(diào)查核實，調(diào)查屬實的依法立案查處。填寫《非法行醫(yī)監(jiān)測信息查處反饋卡》，將調(diào)查處理結(jié)果及時反饋給監(jiān)督哨點。

3.4.3 追蹤報告 哨點對被查處的非法行醫(yī)場所和行為進行實地跟蹤監(jiān)測，填寫“非法行醫(yī)監(jiān)測信息反饋報告卡”，向所屬縣（區(qū)）衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)反饋檢查結(jié)果。

3.4.4 階段報告 哨點匯總每個季度非法行醫(yī)信息監(jiān)測情況，于每個季度結(jié)束后3個工作日內(nèi)上報“非法行醫(yī)監(jiān)測信息季度報表”。

3.4.5 網(wǎng)絡(luò)報告 充分利用江蘇省衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務系統(tǒng)，將非法行醫(yī)行政處罰和移送情況及時上報《江蘇省無證行醫(yī)查詢系統(tǒng)》，建立非法行醫(yī)查處上網(wǎng)比對制度。

3.5 哨點制度

3.5.1 制訂哨點管理制度 泰州市制訂了比較完善的哨點管理制度，包括哨點工作制度、哨點定期考核與獎懲制度、哨點聯(lián)系人制度、哨點監(jiān)測信息報告反饋制度、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與哨點單位相互監(jiān)督制度等多項制度，從源頭上完善哨點管理。

3.5.2 規(guī)范哨點工作內(nèi)容 通過建章立制，明確每個哨點的管轄范圍、負責人、巡視頻次、巡視內(nèi)容、報告方式，哨點必須懸掛“非法行醫(yī)監(jiān)督哨點”公示牌、公布投訴舉報電話、宣傳非法行醫(yī)危害健康等事項。

3.5.3 實行哨點標準管理 規(guī)章制度可以起到良好的約束和規(guī)范作用，所有哨點共同遵守同一行為準則，實行標準化管理，避免哨點管理中的矛盾和沖突，促進哨點管理規(guī)范有序，為哨點穩(wěn)定健康持久發(fā)展提供內(nèi)存動力。

4 交流與探討

4.1 取得的成效

4.1.1 拓寬了衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋面 在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展非法行醫(yī)哨點監(jiān)督，可以充分利用現(xiàn)有的三級公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的前哨作用，解決基層衛(wèi)生監(jiān)督相對薄弱的問題，從而進一步建成橫向到邊、縱向到底，覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療服務監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，及時發(fā)現(xiàn)違反衛(wèi)生法律法規(guī)的行為，保障廣大群眾就醫(yī)安全。

4.1.2 掌握了基層非法行醫(yī)現(xiàn)狀 非法行醫(yī)監(jiān)督哨點以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，依托于衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務網(wǎng)絡(luò)，植根于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，具備廣泛的社會基礎(chǔ)。根據(jù)哨點工作制度，哨點負責轄區(qū)內(nèi)非法行醫(yī)行為的日常巡常和追蹤巡視，定期巡視和不定期巡查相結(jié)合，可以及時全面掌握基層非法行醫(yī)現(xiàn)狀。

4.1.3 提供了有效信息線索 如果發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)涉嫌非法行醫(yī)行為，哨點必須及時向所屬衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)報告，同時填報非法行醫(yī)監(jiān)測信息實時報告卡，報告案件來源、非法行醫(yī)單位或個人的具體情況、非法行醫(yī)的地點和場所、是否初犯、初步了解的違法事實等內(nèi)容。對于被查處的非法行醫(yī)行為，必須實施追蹤巡查，了解被查處對象的后續(xù)情況，并填寫非法行醫(yī)監(jiān)測信息反饋報告卡，向所屬衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)反饋巡查結(jié)果。

4.1.4 強化了社會監(jiān)督 哨點向就醫(yī)群眾宣傳非法行醫(yī)的危害性，提高群眾就醫(yī)安全防范意識。在哨點醒目位置，懸掛非法行醫(yī)監(jiān)測哨點標志，公布投訴舉報電話等。同時，通過對廣大居民的宣傳、教育，不斷提高城鄉(xiāng)基層群眾健康知識和衛(wèi)生法律政策的知曉率，提升人民群眾安全就醫(yī)意識，切實為廣大群眾提供衛(wèi)生健康保障。

4.2 存在的問題

4.2.1 哨點發(fā)展不平衡 泰州市非法行醫(yī)監(jiān)測哨點已全部建立并已形成覆蓋城鄉(xiāng)的三級網(wǎng)絡(luò)，但各地哨點建設(shè)發(fā)展水平參差不齊，依托于衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管分所的監(jiān)測哨點、示范哨點、普通哨點工作水平與質(zhì)量差距顯著。

4.2.2 工作質(zhì)量有待提高 有些哨點工作還停留在表面，沒有真正發(fā)揮前哨作用；有些哨點內(nèi)部監(jiān)督不到位，自身診療行為就不規(guī)范；部分村醫(yī)私診行為更加隱蔽。

4.2.3 信息傳遞不夠順暢 由于缺乏專業(yè)的哨點溝通信息系統(tǒng)，哨點間的信息傳送只能通過電話、傳真等傳統(tǒng)方式，一級哨點、二級哨點信息、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)之間溝通不夠順暢，投訴舉報渠道、公共衛(wèi)生協(xié)管服務網(wǎng)絡(luò)、非法行醫(yī)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)之間存在交叉和空白，即時信息上報不及時。

4.2.4 哨點人力資源不能滿足需求 由于“重醫(yī)療輕預防”的傳統(tǒng)思想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院往往重視臨床醫(yī)療工作，忽視基本公共衛(wèi)生服務，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生隊伍不僅存在數(shù)量嚴重不足的情況，還存在學歷層次偏低、業(yè)務知識欠缺等弊病，影響非法行醫(yī)監(jiān)督哨點工作質(zhì)量［6］。

4.3 對策和建議

4.3.1 全面推廣非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理 依托現(xiàn)有醫(yī)療機構(gòu)建立非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理，利用其專業(yè)性和便利性，充分發(fā)揮哨點監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的前沿作用和關(guān)口作用，是在現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督力量不足、特別是農(nóng)村監(jiān)督力量薄弱的形勢下，有效提高非法行醫(yī)的主動搜索和打擊力度的有效路徑。衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)必須充分發(fā)揮公共管理基本職能手段，創(chuàng)新非法行醫(yī)監(jiān)督哨點管理模式，推廣非法行醫(yī)監(jiān)管新機制［7］。

4.3.2 充分發(fā)揮哨點的主動監(jiān)督作用 哨點監(jiān)督作為一種全新的主動監(jiān)管模式，值得關(guān)注和研究［8］。藥品不良反應哨點監(jiān)測、艾滋病哨點監(jiān)測等的成功經(jīng)驗也提示我們，哨點管理是傳統(tǒng)監(jiān)督執(zhí)法模式的有益補充，將提升衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對非法行醫(yī)行為的監(jiān)督執(zhí)法能力。

4.3.3 發(fā)展和完善哨點管理網(wǎng)絡(luò) 發(fā)展和完善現(xiàn)有哨點管理網(wǎng)絡(luò)，提升落后地區(qū)哨點建設(shè)水平，豐富先進地區(qū)示范哨點建設(shè)內(nèi)涵，加強哨點內(nèi)部監(jiān)督，確保哨點工作質(zhì)量，真正發(fā)揮哨點的前哨作用。

4.3.4 建立哨點管理信息系統(tǒng)，保證信息暢通 非法行醫(yī)具有流動性、隱蔽性等特點，往往這次打擊了，下次又在其他地方開張。建立哨點管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)非法行醫(yī)信息全面共享，讓非法行醫(yī)者無處遁形。

4.3.5 加強哨點人員隊伍建設(shè) 衛(wèi)生行政部門應當重視哨點人員培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，增加哨點人員配備數(shù)量，提升哨點人員學歷層次和業(yè)務知識水平，確保哨點人員從數(shù)量和質(zhì)量上滿足非法行醫(yī)監(jiān)督管理的需要。

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