中國(guó)共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)梳理

郭文亮　洪汛

【摘要】中國(guó)共產(chǎn)黨誕生以來(lái)的90多年歷程，也是黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)不斷走向成熟的過程。依法治國(guó)必先依規(guī)治黨，這不僅對(duì)執(zhí)政黨自身建設(shè)具有重要意義，而且對(duì)執(zhí)政黨的治國(guó)理政也產(chǎn)生重大影響。中國(guó)共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的不斷完善和發(fā)展，折射出的是執(zhí)政黨治黨治國(guó)理念的演變。其所取得的理論與實(shí)踐成果，也是當(dāng)前厘清黨紀(jì)與國(guó)法關(guān)系，正確把握與理解黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】依規(guī)治黨 依法治國(guó) 建設(shè)實(shí)踐 歷史經(jīng)驗(yàn)

【中圖分類號(hào)】D2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

依法治國(guó)必先依規(guī)治黨

黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)對(duì)執(zhí)政黨自身建設(shè)的意義。第一，加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)是維護(hù)黨的先進(jìn)性與純潔性的基本保障。習(xí)近平講過：“保持黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，是我們黨在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中應(yīng)對(duì)和經(jīng)受住考驗(yàn)、化解和戰(zhàn)勝危險(xiǎn)的重要法寶?！雹俳ㄔO(shè)一個(gè)能夠體現(xiàn)時(shí)代要求的先進(jìn)政黨，關(guān)鍵在于嚴(yán)格黨員隊(duì)伍紀(jì)律，加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)。

第二，加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)是增強(qiáng)黨的號(hào)召力和戰(zhàn)斗力的有效途徑。只有堅(jiān)持以科學(xué)理論為指導(dǎo)，以鐵的紀(jì)律嚴(yán)格要求的政黨才能具有廣泛號(hào)召力與強(qiáng)大戰(zhàn)斗力。無(wú)論是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代還是社會(huì)主義和平建設(shè)時(shí)期，黨一直都擔(dān)當(dāng)著帶領(lǐng)全國(guó)人民為建成獨(dú)立、富強(qiáng)、民主、文明的現(xiàn)代化中國(guó)而奮斗的任務(wù)。改革開放后，新形勢(shì)帶來(lái)了新機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了新挑戰(zhàn)，這更需要執(zhí)政黨能夠注重自身建設(shè)，嚴(yán)于律己，加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、文化多元化帶來(lái)的沖擊，經(jīng)受住經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化浪潮中的各種誘惑，繼續(xù)保持黨的號(hào)召力與戰(zhàn)斗力，確保黨的青春活力永駐。

第三，加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)是提高黨的向心力和凝聚力的基本要求。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，新中國(guó)的成立與社會(huì)主義基本制度的確立是全國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)下凝聚了幾代人心血才得以實(shí)現(xiàn)的，是全國(guó)人民緊緊團(tuán)結(jié)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的結(jié)果。這種強(qiáng)大的向心力與凝聚力既來(lái)源于中國(guó)共產(chǎn)黨始終將人民利益放在首位，也來(lái)源于黨對(duì)自身隊(duì)伍紀(jì)律的嚴(yán)格要求，正是這種嚴(yán)格紀(jì)律將我們黨鍛煉成堅(jiān)不可摧的領(lǐng)導(dǎo)力量。這是我們黨極其珍貴的歷史資源。新時(shí)期要牢牢守護(hù)住這份珍貴的歷史資源，就要求我們必須進(jìn)一步嚴(yán)格黨員隊(duì)伍的紀(jì)律要求，通過推進(jìn)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，提高黨員隊(duì)伍遵守政治紀(jì)律、組織紀(jì)律與作風(fēng)紀(jì)律的意識(shí)，從而彰顯黨員的模范作用，樹立黨員的先進(jìn)形象，將廣大黨員干部與人民群眾緊緊團(tuán)結(jié)在一起，不斷增強(qiáng)黨的向心力與凝聚力，確保黨的先進(jìn)性與純潔性。

黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)對(duì)執(zhí)政黨治國(guó)理政的意義。第一，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)是貫徹與執(zhí)行黨的執(zhí)政路線的保證。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨治理國(guó)家主要是通過貫徹與執(zhí)行黨的執(zhí)政路線來(lái)實(shí)現(xiàn)的，黨的執(zhí)政路線包括了政治路線、思想路線與組織路線。執(zhí)政路線的貫徹與執(zhí)行又與黨員隊(duì)伍的素質(zhì)息息相關(guān)。因此，黨員隊(duì)伍自身建設(shè)的成敗，直接關(guān)系到整個(gè)國(guó)家治理的好壞。加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，嚴(yán)格黨員隊(duì)伍紀(jì)律，提升黨員隊(duì)伍素質(zhì)，成為執(zhí)政黨治國(guó)理政的重要保證。

第二，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)是提升民眾對(duì)執(zhí)政黨信心的有效方式。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)是廣大人民群眾的支持與信賴，是民眾對(duì)執(zhí)政黨的充分信任。若執(zhí)政黨不能約束黨員隊(duì)伍的行為，不僅會(huì)從內(nèi)部使得黨的戰(zhàn)斗力下降，更會(huì)從外部使得執(zhí)政黨的號(hào)召力、凝聚力、向心力下降，甚至使群眾喪失對(duì)執(zhí)政黨的信心，從而導(dǎo)致黨的執(zhí)政根基的坍塌。因此，加強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，用黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)整肅黨的作風(fēng)，成為提升執(zhí)政黨公信力，夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)的重要途徑。

第三，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”方略的必要前提。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政目標(biāo)是要建設(shè)一個(gè)法治國(guó)家，而一個(gè)法治國(guó)家的執(zhí)政黨必然帶頭遵守國(guó)家的憲法和法律。因此，要“依法治國(guó)”，必先“依規(guī)治黨”。黨規(guī)黨紀(jì)的建設(shè)，重點(diǎn)就在于依法推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系的建立，使之更加制度化、規(guī)范化與科學(xué)化，能夠更加有效地約束黨員和干部的行為，促使黨員和干部帶頭遵紀(jì)守法，從根本上為執(zhí)政黨貫徹執(zhí)行“依法治國(guó)”方略奠定基礎(chǔ)。

黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)折射執(zhí)政黨的治黨治國(guó)理念。黨規(guī)黨紀(jì)的建設(shè)，從微觀上來(lái)說(shuō)，純潔執(zhí)政黨組織、增強(qiáng)執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設(shè)。從宏觀上來(lái)說(shuō)，則折射出執(zhí)政黨依法治黨治國(guó)的理念。面對(duì)新時(shí)期新形勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨一貫堅(jiān)持從嚴(yán)治黨治國(guó)理念也有了新的內(nèi)涵與變化。

一方面是黨規(guī)黨紀(jì)的形式由不規(guī)范、零散的黨內(nèi)文件規(guī)定向規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系轉(zhuǎn)變，反映出執(zhí)政黨治黨治國(guó)理念由非制度化、非系統(tǒng)化、非規(guī)范化向制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變?？v觀執(zhí)政黨歷史上的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，尤其是新中國(guó)成立前的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，基本上是依靠黨組織下發(fā)文件來(lái)規(guī)范黨員行為。從形式上來(lái)看，較為零散，沒有形成系統(tǒng)性;從效果上來(lái)看，較為短期，不具備規(guī)范性與權(quán)威性。這種依靠黨內(nèi)文件治黨的做法一直延續(xù)到新中國(guó)成立后，并被用于政權(quán)建設(shè)與國(guó)家治理，直接導(dǎo)致治黨治國(guó)的隨意和失范，也間接導(dǎo)致黨政不分、以黨代政現(xiàn)象的出現(xiàn)。而新時(shí)期黨規(guī)黨紀(jì)的建設(shè)，則更加注重發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)體系的整體作用，一部黨內(nèi)法規(guī)的制定，往往會(huì)后續(xù)跟進(jìn)幾部相應(yīng)法規(guī)細(xì)則作為補(bǔ)充。同時(shí)更加注重發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)體系的長(zhǎng)效作用，提升黨內(nèi)法規(guī)對(duì)新情況的預(yù)見性和適應(yīng)性。這種執(zhí)政黨對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的要求，折射出執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家治理制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化理念的追求。打鐵還要自身硬，執(zhí)政黨只有用科學(xué)合理的現(xiàn)代化治理方法來(lái)加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

另一方面，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的依據(jù)由黨自身規(guī)定向國(guó)家憲法法律接軌，反映出執(zhí)政黨治黨治國(guó)理念由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)執(zhí)政黨依規(guī)治黨與依法治國(guó)的決心。過去黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，大部分都以黨組織的決議案為主要依據(jù)，尤其是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代與社會(huì)主義建設(shè)前期，黨組織所作決定往往被認(rèn)為高于國(guó)家法律，甚至可以代替國(guó)家法律，這里面雖然存在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代所形成的一些習(xí)慣影響，但長(zhǎng)此以往必將影響黨內(nèi)法規(guī)的合法性與國(guó)家法律的權(quán)威性，勢(shì)必不利于執(zhí)政黨推行依法治國(guó)工作的正常開展。新時(shí)期的黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)，改變了過去的狀況，更加注重體現(xiàn)憲法法律在治黨治國(guó)中的崇高地位。黨的十二大黨章明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，這既是黨的性質(zhì)與宗旨所決定的，也是黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的必然要求，同時(shí)也是執(zhí)政黨治黨治國(guó)理念由“人治”向“法治”實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。endprint

從依規(guī)治黨到依法治國(guó)

民主革命時(shí)期的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)。民主革命時(shí)期的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)主要是為黨組織和黨員干部的基本行為規(guī)范制定紀(jì)律要求。如1921年黨的第一次全國(guó)代表大會(huì)通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》是中國(guó)共產(chǎn)黨第一部具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)，其規(guī)定：“地方執(zhí)行委員會(huì)的財(cái)政、活動(dòng)和政策，必須接受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督”②，強(qiáng)調(diào)黨員必須接受監(jiān)督;1922年黨的二大制定了黨的歷史上的第一部黨章《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，這部黨章對(duì)黨員條件和入黨手續(xù)以及黨的組織原則、組織機(jī)構(gòu)、黨的紀(jì)律和制度等都作了具體明確的規(guī)定;1927年制定的《政治紀(jì)律決議案》特別強(qiáng)調(diào)：“只有最嚴(yán)密的政治紀(jì)律，才能增厚無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的斗爭(zhēng)力量，這是每一個(gè)共產(chǎn)黨所必具的最低條件”③;1931年頒布的《中央巡視條例》明確了黨中央與地方黨組織關(guān)系的紀(jì)律要求;1938年相繼頒布的《中央擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》與《中央擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》提出了對(duì)黨的中央委員會(huì)與各級(jí)黨部的紀(jì)律要求;同年頒布的《中央給紅軍黨部及各級(jí)地方黨部的訓(xùn)令》和1948年頒布的《軍委批轉(zhuǎn)東北軍入城紀(jì)律守則》，則明確了對(duì)軍隊(duì)的有關(guān)紀(jì)律要求。

在1945年黨的七大上，第一次把黨的綱領(lǐng)作為總綱寫進(jìn)了黨章，并且首次規(guī)定了黨員承擔(dān)四項(xiàng)義務(wù)與享有四項(xiàng)權(quán)利，提出“中國(guó)共產(chǎn)黨是按民主集中制組織起來(lái)的”，對(duì)于建立黨內(nèi)民主制度具有極為重要的意義。

民主革命時(shí)期的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)以黨章為中心，以黨的文件為主要形式，雖然形成了基本的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)制度與機(jī)制，但仍然顯得粗糙簡(jiǎn)單，沒有形成系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)體系，呈現(xiàn)出戰(zhàn)爭(zhēng)年代所特有的即時(shí)性。

社會(huì)主義建設(shè)前期的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)。這一時(shí)期黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)由于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位發(fā)生了變化，黨內(nèi)法規(guī)的制定以反對(duì)黨內(nèi)特權(quán)腐敗，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)為主。以1956年黨的八大頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》為標(biāo)志性成果。“八大黨章”是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨探索自身建設(shè)的初步成果，共九章六十條，內(nèi)容十分全面。在群眾路線、民主集中制、集體領(lǐng)導(dǎo)、黨內(nèi)外監(jiān)督等方面都作了新規(guī)定，以應(yīng)對(duì)由革命黨轉(zhuǎn)為執(zhí)政黨所帶來(lái)的地位變化。

其他黨內(nèi)法規(guī)主要還包括：1952年頒布的《中共中央關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯(cuò)誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》，對(duì)黨的作風(fēng)提出了明確的紀(jì)律要求;1961年頒布的《中共中央關(guān)于輪訓(xùn)干部的決定》是為了讓黨員干部能夠在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)與政治建設(shè)新形勢(shì)下應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn);1963年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》、《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》和《中國(guó)共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層黨組織工作條例試行草案》則是為了加強(qiáng)基層黨組織的黨風(fēng)廉政建設(shè)。

改革開放新時(shí)期的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)。改革開放以后，面對(duì)新形勢(shì)與新要求，中國(guó)共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)開始探求從權(quán)力監(jiān)督與制約這個(gè)源頭來(lái)純潔黨的隊(duì)伍，整肅黨的紀(jì)律。

從1980年中共中央頒布的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干原則》到2012年12月中共中央政治局會(huì)議提出的“八項(xiàng)規(guī)定”，中共中央先后頒布了幾十個(gè)直接涉及到黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的各種規(guī)定和條例，其中主要的有：1984年頒布的《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》、1997年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》、2000年頒布的《關(guān)于建立干部監(jiān)督工作督查員制度的辦法（試行）》、2004年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、2006年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》、2008年頒布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008～2012年工作規(guī)劃》等，這些都是新時(shí)期黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的重要成果。

此外，新時(shí)期對(duì)如何制定黨規(guī)黨紀(jì)也有了更完善的規(guī)定，開始注重制定黨規(guī)黨紀(jì)的“立法法”。早在1990年中共中央就頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中共中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》，2013年終于頒布更加完善的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，并制定了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》，集中清理了一批黨規(guī)黨紀(jì)，進(jìn)一步完善了中國(guó)共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)體系。

這一時(shí)期黨章也經(jīng)歷了多次修改，在強(qiáng)調(diào)黨規(guī)黨紀(jì)的重要性的同時(shí)，也注重黨內(nèi)民主與依法治國(guó)。十二大黨章提出要“發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”④，并且將其作為黨的一項(xiàng)重要任務(wù)，并確立了“權(quán)利本位”的立法原則，把黨員的權(quán)利規(guī)定為八項(xiàng)，隨后幾部黨章也都沿用了此項(xiàng)規(guī)定;十四大黨章則增加了“加強(qiáng)國(guó)家立法和法律實(shí)施工作，使國(guó)家各項(xiàng)工作逐步走上法制化軌道”⑤;十七大黨章要求“建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度和程序”⑥;十八大黨章更是提出“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法律實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作的法治化”⑦，這些都表明黨規(guī)黨紀(jì)的建設(shè)在逐步向法制化與制度化靠攏，將健全黨內(nèi)民主、依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。

中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)的90多年，也是黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)不斷發(fā)展成熟的90多年。黨組織經(jīng)歷了由弱到強(qiáng)，由局部執(zhí)政到全國(guó)執(zhí)政、工作重心由軍事政治斗爭(zhēng)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)法規(guī)體系則經(jīng)歷了由無(wú)到有、由偏到全、由粗到細(xì)的發(fā)展，不僅很好地解決了黨的生存問題、奪取政權(quán)與建設(shè)政權(quán)問題，而且為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后如何依法執(zhí)政提供了寶貴的理論經(jīng)驗(yàn)與歷史實(shí)踐。

治黨興國(guó)要與時(shí)俱進(jìn)

黨紀(jì)與國(guó)法的制定都要與時(shí)俱進(jìn)。面對(duì)新時(shí)期以來(lái)世情、國(guó)情、黨情的新變化，執(zhí)政黨在如何治黨治國(guó)的問題上將面臨更高的要求。首先是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)崛起帶動(dòng)的國(guó)際地位提升，從過去的區(qū)域大國(guó)向世界大國(guó)邁進(jìn)。中國(guó)國(guó)際地位的提升一方面增強(qiáng)了國(guó)人的自豪感，但另一方面也引起了國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力對(duì)中國(guó)的圍堵打壓。

其次，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，面臨貧富差距拉大與利益多元化帶來(lái)的社會(huì)矛盾激化的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是近年群體事件頻發(fā)，更需要引起執(zhí)政黨的高度重視。endprint

再次，在世情、國(guó)情發(fā)生變化情況下，黨情也面臨著經(jīng)受長(zhǎng)期執(zhí)政、改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與外部環(huán)境四大考驗(yàn)和精神懈怠、能力不足、脫離群眾和消極腐敗四大危險(xiǎn)。這些世情、國(guó)情、黨情的新變化都給執(zhí)政黨自身的建設(shè)提出了更高要求，執(zhí)政黨只有與時(shí)俱進(jìn)，學(xué)習(xí)借鑒黨內(nèi)外一切治黨治國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，以更嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)要求自己，以更先進(jìn)更純潔的形象吸引群眾，才能團(tuán)結(jié)全黨和全國(guó)人民應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際國(guó)內(nèi)各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

當(dāng)今世界是發(fā)展的世界，需要用發(fā)展的眼光來(lái)看待歷史。執(zhí)政黨在歷史上“依規(guī)治黨”與“依法治國(guó)”所取得的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該成為當(dāng)前黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)與國(guó)法制定的重要理論資源。自黨的六屆六中全會(huì)首次提出“須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”⑧以來(lái)，到十一屆三中全會(huì)提出“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法”，再到十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“依憲治國(guó)、依章治黨”，體現(xiàn)的是中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)與錯(cuò)誤教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)新時(shí)代法治要求而對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)法治化作出的探索與變化，將黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律接軌，將依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合，不斷推進(jìn)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)與社會(huì)主義民主法制建設(shè)。在堅(jiān)持“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的治黨原則與“依法治國(guó)”的執(zhí)政理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前世情、國(guó)情和黨情的特點(diǎn)，加強(qiáng)黨紀(jì)與國(guó)法的互動(dòng)，注重黨內(nèi)法規(guī)體系向制度化、系統(tǒng)化與規(guī)范化的轉(zhuǎn)變，以順應(yīng)世界發(fā)展潮流。在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則與改革開放的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握時(shí)代脈搏，推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，以保證黨的科學(xué)執(zhí)政與長(zhǎng)久執(zhí)政。

當(dāng)今世界也是開放的世界，是各國(guó)先進(jìn)成果可以共享的世界。因此，除了繼承和發(fā)展黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)外，國(guó)外治黨治國(guó)的優(yōu)秀成果，也應(yīng)該成為當(dāng)前黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)與國(guó)法制定的重要借鑒。

以新加坡為例，其執(zhí)政黨人民行動(dòng)黨能夠一黨長(zhǎng)期執(zhí)政正是源于“建設(shè)制度化壓力”⑨下的黨紀(jì)與國(guó)法建設(shè)。新加坡的黨紀(jì)國(guó)法之嚴(yán)苛是聞名遐邇的。對(duì)于同樣身處亞洲、同樣一黨執(zhí)政、同樣社會(huì)結(jié)構(gòu)以華人為主的新加坡，他們所取得的治黨治國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨也是很有借鑒價(jià)值的。

此外，再以共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)主義國(guó)家古巴為例，他們十分注重黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)，其中最有特色的是配合黨章頒布的《古巴國(guó)家干部道德法規(guī)》，將紀(jì)律約束與道德規(guī)范結(jié)合起來(lái)，從道德高度詮釋黨員紀(jì)律的重要性，這種方式取得了良好的治黨效果。也正是由于這樣一些科學(xué)的治黨理念與制度，使得社會(huì)主義的古巴能夠在美國(guó)鼻子底下遭受、在圍堵打壓中堅(jiān)強(qiáng)地生存和發(fā)展下來(lái)。由此可見，無(wú)論是西方資本主義國(guó)家一些治黨治國(guó)的積極成果，還是社會(huì)主義國(guó)家執(zhí)政黨治黨治國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，都可以成為中國(guó)共產(chǎn)黨治黨治國(guó)借鑒學(xué)習(xí)的理論資源。

黨紀(jì)與國(guó)法的落實(shí)都要注重程序和細(xì)則的科學(xué)性與實(shí)操性。黨紀(jì)與國(guó)法的落實(shí)在程序與細(xì)則上要有科學(xué)的理論指導(dǎo)與理論論證。黨紀(jì)與國(guó)法都要對(duì)黨員和干部的行為進(jìn)行規(guī)范與約束，告訴他們可以做什么、不可以做什么，是一種預(yù)見性很強(qiáng)的行為規(guī)范。黨紀(jì)與國(guó)法科學(xué)與否，將會(huì)直接影響到黨紀(jì)與國(guó)法約束力的有無(wú)和大小。因此，在制定黨紀(jì)與國(guó)法之前，必須將科學(xué)性落實(shí)到制定過程中，要有科學(xué)的理論指導(dǎo)與理論論證，以免出現(xiàn)程序上的偏差或細(xì)則上的遺漏，從而導(dǎo)致黨紀(jì)國(guó)法的約束力減弱甚至是沒有約束力，讓違法違紀(jì)人員有機(jī)可乘。

首先，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持“依憲治國(guó)”、“依章治黨”與“以人為本”。黨章是黨內(nèi)的根本大法，憲法是國(guó)家的根本大法，任何黨規(guī)黨紀(jì)的制定，都應(yīng)該以黨章為中心，以憲法為最高準(zhǔn)則，不能超出黨章與憲法的范疇。黨紀(jì)與國(guó)法都具有強(qiáng)制的約束性與規(guī)范性，其目的是預(yù)防與懲治違法違紀(jì)人員，構(gòu)建一個(gè)和諧法治社會(huì)，但另一方面，黨紀(jì)與國(guó)法在維護(hù)黨和國(guó)家根本利益的同時(shí)，也應(yīng)該加大力度保護(hù)個(gè)人權(quán)利，減少諸如“人肉搜索”、“逼供”、“誘供”等侵犯?jìng)€(gè)人隱私、踐踏人格尊嚴(yán)，甚至摧殘他人身體等錯(cuò)誤行為的出現(xiàn)。

其次，要繼續(xù)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨員隊(duì)伍建設(shè)好壞直接關(guān)系到社會(huì)主義事業(yè)成功與否。因此，制定嚴(yán)格黨規(guī)黨紀(jì)，健全與完善社會(huì)主義法律體系，依靠黨紀(jì)與國(guó)法從嚴(yán)治黨，是從制度上保證黨員隊(duì)伍純潔性與先進(jìn)性，建設(shè)法治中國(guó)的必然要求，是時(shí)下執(zhí)政黨亟需解決的重大課題。

最后，要注重黨紀(jì)與國(guó)法制定的理論論證。要將公正原則貫徹到黨紀(jì)與國(guó)法的制定與執(zhí)行程序中，黨紀(jì)國(guó)法的制定與執(zhí)行是程序正義的體現(xiàn)，黨紀(jì)與國(guó)法依靠公正的程序與流程，彰顯自身的權(quán)威性。制定黨紀(jì)與國(guó)法前，應(yīng)該充分考慮其執(zhí)行程序的流暢性與簡(jiǎn)明性，便于黨員群眾能夠全面把握與正確理解。黨紀(jì)與國(guó)法的制定是黨員和人民群眾意志的體現(xiàn)，黨紀(jì)與國(guó)法的執(zhí)行受黨員和人民群眾委托，任何人不應(yīng)該干預(yù)黨紀(jì)與國(guó)法的制定與執(zhí)行。要深入調(diào)查研究，注重細(xì)則的制定，要針對(duì)當(dāng)前違紀(jì)違法多發(fā)領(lǐng)域的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地考察，形成科學(xué)的解決方案，增強(qiáng)黨紀(jì)與國(guó)法實(shí)施程序的規(guī)范性與細(xì)則的全面性。要注重黨紀(jì)與國(guó)法的推行方式，堅(jiān)持先試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，再推廣的步驟。

總之，黨紀(jì)與國(guó)法付諸實(shí)踐之前，要進(jìn)行充分的理論論證，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制定過程的問題并加以解決，確保黨紀(jì)與國(guó)法能夠最大程度上發(fā)揮效能。

黨紀(jì)與國(guó)法的落實(shí)在程序與細(xì)則上還要有可行的操作性。黨紀(jì)與國(guó)法最終要用來(lái)規(guī)范與約束人的行為，所以必須在程序與細(xì)則上具備可操作性，這樣才能體現(xiàn)其作用。

首先，要注重黨紀(jì)與國(guó)法制定的整體性與系統(tǒng)性。在整體上提升對(duì)違法違紀(jì)行為的預(yù)見性，充分估計(jì)到新形勢(shì)下可能出現(xiàn)的新問題，健全與完善黨內(nèi)法規(guī)體系與社會(huì)主義法律體系，使黨紀(jì)國(guó)法能夠覆蓋黨的事業(yè)與社會(huì)主義事業(yè)的方方面面。只有這樣才能使黨紀(jì)國(guó)法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)“有法可依，有紀(jì)可引”，提高黨紀(jì)國(guó)法可操作性，不讓違法違紀(jì)人員有機(jī)可乘。

其次，要注重體現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的功能性。要在執(zhí)行程序與細(xì)則條款上體現(xiàn)黨紀(jì)國(guó)法的功能，制定具體細(xì)致的條款可以提升黨紀(jì)國(guó)法的約束效力，精簡(jiǎn)執(zhí)行程序則可以保證黨紀(jì)國(guó)法的執(zhí)行效率。前者是后者的保障，后者彰顯前者的作用。endprint

再次，要注重黨紀(jì)與國(guó)法執(zhí)行的規(guī)范性。要規(guī)范執(zhí)行程序，統(tǒng)一細(xì)則條款用語(yǔ)，尤其是對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行，更應(yīng)該加以規(guī)范。過去由于對(duì)地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的條件放的比較寬松，所以導(dǎo)致了一些地方黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的失范。黨紀(jì)與國(guó)法的制定與執(zhí)行都應(yīng)該避免出現(xiàn)因程序失范而導(dǎo)致的結(jié)果不公與因細(xì)則條款的不統(tǒng)一而產(chǎn)生的誤讀與誤解。

最后，要注重黨紀(jì)與國(guó)法效能的反饋性。不可置否，中國(guó)共產(chǎn)黨注重法治建設(shè)的時(shí)間還不長(zhǎng)，部分黨員干部的法制觀念還比較薄弱，加上黨紀(jì)與國(guó)法還不夠完善，所以在黨紀(jì)國(guó)法的執(zhí)行過程中，必然會(huì)產(chǎn)生一些新的問題，如對(duì)某個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)的不滿與某款細(xì)則的質(zhì)疑，都需要及時(shí)反饋。尤其是對(duì)黨紀(jì)與國(guó)法執(zhí)行結(jié)果的反饋，將成為重新修訂黨紀(jì)與國(guó)法的重要依據(jù)，為完善與健全黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)主義法律體系提供了幫助。

黨紀(jì)與國(guó)法既要相銜接又要相區(qū)別。黨紀(jì)與國(guó)法二者相同之處都是對(duì)本黨的黨員和本國(guó)的公民一種底線要求，前者是黨員必須無(wú)條件服從的一種行為規(guī)范，后者是黨員和公民都必須無(wú)條件服從的一種行為規(guī)范。那么，黨紀(jì)與國(guó)法究竟孰大孰嚴(yán)？當(dāng)黨紀(jì)與國(guó)法發(fā)生矛盾沖突時(shí)，我們究竟應(yīng)該按黨紀(jì)辦還是按國(guó)法辦？這是一個(gè)看似簡(jiǎn)單，實(shí)際上很復(fù)雜的難題。在我國(guó)，從本質(zhì)上說(shuō)，黨紀(jì)與國(guó)法并不矛盾沖突，二者都是維護(hù)一個(gè)政黨的先進(jìn)性與純潔性，維護(hù)國(guó)家的公平與正義的必要規(guī)范。但在具體問題發(fā)生時(shí)，有時(shí)卻又難以處理好二者的關(guān)系：

一方面，依法治國(guó)是我們黨堅(jiān)定不移的原則，而依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)。憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，具有最高的法律地位，是執(zhí)政黨依法治國(guó)的根本依據(jù)。中國(guó)共產(chǎn)黨的一切規(guī)章制度都不應(yīng)當(dāng)與憲法和法律相沖突。從這個(gè)意義上說(shuō)，任何政黨組織或個(gè)人都必須遵守憲法和法律，任何級(jí)別的黨員干部都不能凌駕于憲法和法律之上。

另一方面，相對(duì)于國(guó)法來(lái)說(shuō)，黨紀(jì)對(duì)其適用對(duì)象的要求更要嚴(yán)于國(guó)法。黨章明確規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，作為先鋒隊(duì)，其道德要求和奉獻(xiàn)精神理所當(dāng)然要高于一般公民，因而其紀(jì)律約束也要嚴(yán)于一般公民。除此以外，因?yàn)閳?zhí)政黨的黨員干部手中掌握著公民賦予的大量公權(quán)力和公共資源，為了不使其濫用公權(quán)力和公共資源，也必須通過黨紀(jì)對(duì)其提出更嚴(yán)格的要求和約束。

那么，如何銜接好黨紀(jì)與國(guó)法呢？首先是要在思想觀念上消除黨員干部的特權(quán)思想，牢固樹立憲法和法律的權(quán)威，體現(xiàn)法律面前人人平等。其次，要進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的立法技術(shù)與方法，對(duì)于涉嫌違法犯罪的嚴(yán)重違反黨的紀(jì)律的行為應(yīng)交由法律去約束，黨紀(jì)僅需要約束法律法規(guī)未作規(guī)定、且高于一般公民要求的部分。這樣不僅可以避免黨內(nèi)法規(guī)與法律雷同或類似情況發(fā)生;而且還可以避免誤認(rèn)為黨紀(jì)可以代替國(guó)法處理的依據(jù)。

再者，對(duì)違法的黨組織和黨員干部應(yīng)該嚴(yán)格適用法律進(jìn)行認(rèn)定和處理。對(duì)黨組織和黨員干部違反黨紀(jì)的行為，應(yīng)當(dāng)是按照黨章和黨內(nèi)其他法規(guī)進(jìn)行，對(duì)于是否違反國(guó)家法律或者法規(guī)，應(yīng)當(dāng)交由享有相關(guān)權(quán)限的行政、司法機(jī)關(guān)去認(rèn)定;對(duì)于僅違反黨紀(jì)要求而不違反法律的黨組織和黨員時(shí)，可以實(shí)行黨紀(jì)懲戒，但是對(duì)于黨組織和黨員干部違反法律的要求時(shí)，則應(yīng)當(dāng)按照法律的要求，一視同仁的進(jìn)行法律懲處，而不能對(duì)違法的黨組織和黨員干部代之以黨紀(jì)處理。

最后，完善對(duì)涉嫌違法的黨員干部的定性與處理的程序。對(duì)于涉嫌犯罪的黨員干部，先由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理后，再根據(jù)違紀(jì)事實(shí)進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分。主張先司法處理后黨紀(jì)處理，一是體現(xiàn)國(guó)法高于黨紀(jì)，凡違紀(jì)違法都必須進(jìn)行國(guó)法處理。二是避免以黨紀(jì)處理代替國(guó)法處理。因?yàn)?，先黨紀(jì)處理后國(guó)法處理有可能出現(xiàn)黨紀(jì)代替國(guó)法處理，但先國(guó)法處理后黨紀(jì)處理卻不會(huì)出現(xiàn)以國(guó)法代替黨紀(jì)處理。

結(jié)論

綜觀中國(guó)共產(chǎn)黨90多年黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的漫長(zhǎng)歷程，可以看出，黨紀(jì)與國(guó)法一直緊密相伴，沒有嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)來(lái)保證黨的純潔性與先進(jìn)性，就不可能有社會(huì)主義法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，也就不可能有國(guó)法的付諸實(shí)踐;同樣，沒有中國(guó)特色社會(huì)主義法律法規(guī)為社會(huì)主義事業(yè)保駕護(hù)航，也就不可能有為執(zhí)政黨提供的良好的執(zhí)政環(huán)境，也就不可能有黨紀(jì)黨規(guī)的付諸實(shí)踐。面對(duì)新時(shí)期新形勢(shì)的要求，需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，重塑黨員隊(duì)伍形象，保持黨的純潔性與先進(jìn)性。

【注釋】

①http：//politics.people.com.cn/GB/17402868.html，人民網(wǎng)，2012年3月16日

②《中共中央文件選集》（第一冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第4頁(yè)。

③《中共中央文件選集》（第三卷），北京：中共中央黨校出版社，1992年，第478頁(yè)。

④⑤⑥⑦中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/6415129.html。

⑧《毛澤東選集》（第2卷），北京：人民出版社，2009年，第528～529頁(yè)。

⑨呂元禮：《新加坡治貪為什么能？》，廣州：廣東人民出版社，2011年，第199～207頁(yè)。

責(zé)編 / 張蕾endprint