試論《意見》對(duì)我國檔案工作體制的科學(xué)發(fā)展

嚴(yán)永官

摘??要：《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》在更加全面、注重源頭、適應(yīng)新形勢的需要等三個(gè)方面對(duì)我國檔案工作體制進(jìn)行了完善。新體制的實(shí)施需要加強(qiáng)宣傳、檔案行政管理部門要起好承上啟下的橋梁作用、要協(xié)調(diào)好各種關(guān)系。

關(guān)鍵詞：檔案工作;體制;科學(xué)發(fā)展

2014年2月27日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》對(duì)我國檔案工作體制的論述很具時(shí)代意義，是對(duì)我國檔案工作體制的科學(xué)發(fā)展，特撰此文，與各位同仁共同探討。

1??我國檔案工作體制的形成及演變概況

通過對(duì)《當(dāng)代中國的檔案事業(yè)》的瀏覽和當(dāng)前情況的分析，對(duì)我國檔案工作體制的形成及演變可以做出如下概要勾勒：

1.1??從原則上看，我國檔案工作實(shí)行的是集中統(tǒng)一管理?！靶轮袊⒊跗凇鳈C(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體和企業(yè)、事業(yè)單位的檔案工作還處于‘各自為政的狀態(tài)”，[1]“1951年9月，政務(wù)院公布施行的《公文處理暫行辦法》規(guī)定了機(jī)關(guān)檔案工作要以集中管理為原則”。[2]1956年4月16日，國務(wù)院公布的《關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》，確立了“檔案工作的基本原則是集中統(tǒng)一地管理國家檔案，維護(hù)檔案的完整與安全，便于國家各項(xiàng)工作的利用”。[3]

1.2??從領(lǐng)導(dǎo)體系上看，我國檔案工作實(shí)行的是黨和政府共同領(lǐng)導(dǎo)，只是在檔案部門的隸屬關(guān)系上出現(xiàn)了由隸屬黨委——隸屬政府——隸屬黨委的反復(fù)。

1959年1月7日，中共中央發(fā)出的《關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》指出：“各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)既是黨的機(jī)構(gòu)，又是政府機(jī)構(gòu);為了加強(qiáng)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)規(guī)定各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)在中央由中央辦公廳主任直接領(lǐng)導(dǎo)……”[4]

“1984年6月，國家檔案局召開省、自治區(qū)、直轄市檔案局負(fù)責(zé)人座談會(huì)，著重討論了全國檔案工作體制的改革問題?！闭J(rèn)為“中國共產(chǎn)黨和政府檔案工作統(tǒng)一管理、由黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的體制，是適應(yīng)五十年代檔案工作情況確定下來的”。但由于全國農(nóng)村改革、全面的經(jīng)濟(jì)體制改革等原因，“檔案工作中的一些實(shí)際問題，如經(jīng)費(fèi)、編制、人員培訓(xùn)、庫房基建、外事工作等，都要與政府許多部門協(xié)商解決，大量的業(yè)務(wù)工作都要由政府組織實(shí)施。在這樣的情況下，各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)仍然是設(shè)在黨委下的一個(gè)工作部門就很不適應(yīng)”。[5]后于1985年2月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《批轉(zhuǎn)關(guān)于調(diào)整我國檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的請(qǐng)示的通知》，決定“各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)上仍既是黨的機(jī)構(gòu)，又是政府機(jī)構(gòu)，列入政府編制序列”。[6]1993年3月，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，黨中央、國務(wù)院作出了中央檔案館與國家檔案局合并的決定，列入中共中央直屬機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)。本世紀(jì)初，在2009年先后開展的新一輪機(jī)構(gòu)改革中，再次明確檔案局歸口黨委系統(tǒng)管理。

1.3??從管理對(duì)象上看，逐步充實(shí)

1.3.1??從黨、政檔案分開管理到黨、政檔案的集中管理。“1959年以前，中國共產(chǎn)黨各級(jí)組織和政府、軍隊(duì)系統(tǒng)的檔案工作，分別由中共中央辦公廳秘書局檔案處、國家檔案局和軍委辦公廳檔案處負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理?！盵7]中共中央于1959年1月7日發(fā)出《關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》，指出：“黨的檔案和政府、軍隊(duì)、群眾團(tuán)體以及企業(yè)、事業(yè)單位的檔案都有不可分割的聯(lián)系，而且各機(jī)關(guān)的檔案都必須以黨的方針政策為綱才好整理，因此，把黨的檔案工作和政府的檔案工作統(tǒng)一起來是完全必要的?！盵8]

1.3.2??各種門類檔案的集中管理?！半S著國家經(jīng)濟(jì)體制改革和各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，檔案事業(yè)發(fā)生了重要變化：檔案部門從管理機(jī)關(guān)文書檔案開始全面管理各種門類和各種形式（載體）的檔案;……檔案工作已經(jīng)成為具有廣泛社會(huì)性的國家規(guī)模的事業(yè)?！盵9]

原有的檔案工作體制在我國檔案事業(yè)的發(fā)展過程中產(chǎn)生過很好的作用，但也曾出現(xiàn)了多次的變化，這正說明體制對(duì)于檔案事業(yè)建設(shè)的極端重要性。王剛同志也曾指出：“從我國的基本國情出發(fā)，建立有中國特色的檔案工作體制，是檔案事業(yè)發(fā)展的基本保障。”[10]目前我國已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新時(shí)代。為了建設(shè)與之相適應(yīng)的檔案事業(yè)，就有必要對(duì)我國檔案工作體制再次進(jìn)行相應(yīng)的完善。

2??《意見》對(duì)我國檔案工作體制的科學(xué)發(fā)展

檔案工作體制是國家行政管理體制的重要組成部分，勢必會(huì)隨著我國行政管理體制的變化而采取相應(yīng)的改變。面對(duì)我國社會(huì)發(fā)展和行政管理體制的變化等新形勢，《意見》在第一部分第一條中指出“堅(jiān)持并不斷完善黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制”。?這一表述充分揭示了我國檔案工作體制的內(nèi)在含義和檔案工作運(yùn)行機(jī)制的本質(zhì)要求，是對(duì)我國檔案工作體制的科學(xué)發(fā)展，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1??使我國檔案工作體制更加全面。我國原有的檔案工作體制，主要涉及兩個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)，即黨和政府對(duì)檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo);二是歸口管理，即由檔案行政管理部門分級(jí)歸口管理。其實(shí)，明確了領(lǐng)導(dǎo)和歸口部門還只是事物的一個(gè)方面，而要達(dá)到科學(xué)管理檔案事業(yè)的目的，還必須有一套符合統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)管理的組織措施。其中一方面需要通過設(shè)置各級(jí)檔案行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)來健全管理體系;另一個(gè)方面也十分需要檔案機(jī)構(gòu)以外的各級(jí)、各類組織以及個(gè)人的參與。

目前就全國而言，檔案行政管理部門只設(shè)到區(qū)、縣一級(jí)的檔案局館，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只有一個(gè)實(shí)為檔案庫房的“檔案室”，從這個(gè)意義上講我國檔案工作體制中在機(jī)構(gòu)方面是不完整的?，F(xiàn)在《意見》將“各方面共同參與”列入了需要完善的檔案工作體制的組成部分?！案鞣矫妗睆闹黧w的類型而言不僅僅是指我國機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等各種組織，也包括公民個(gè)人;從層次上看是指不管任何層次、何種類型的組織，只要與檔案和檔案工作有關(guān)的組織和個(gè)人都在其中?！皡⑴c”是指以第二或第三方的身份加入、融入某件事之中。即我國一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有參與檔案事務(wù)的義務(wù)。這就使得整個(gè)體制從上到下有望構(gòu)成一個(gè)“分工明確、各司其職，密切配合、形成合力”的完整體系，從而使得檔案工作體制更加全面完整。

2.2??注重了源頭。從檔案工作體制的三個(gè)組成部分來看，“黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)”是基礎(chǔ)，沒有這一點(diǎn)，檔案工作就會(huì)像在沙灘上建高樓，總也建不起來。而“各方面共同參與”是重點(diǎn)，我們目前在檔案事業(yè)發(fā)展中遇到的各種問題，其中最為突出的就是發(fā)生在檔案形成單位。檔案館雖然是我國檔案事業(yè)的主體，但其館藏檔案是依據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，通過接收和征集所轄區(qū)域內(nèi)各單位形成的檔案來組織的，而且按照現(xiàn)行規(guī)定，各單位的檔案又需要在本單位保存滿10年或20年才能移交進(jìn)館。所以，各檔案形成單位對(duì)檔案工作的重視尤為重要。

以往在大量沒有設(shè)置專門檔案機(jī)構(gòu)的單位，往往由于沒有意識(shí)到檔案事業(yè)是一項(xiàng)很重要的社會(huì)公共事業(yè)，所以，做好本單位檔案工作的難度可想而知?，F(xiàn)在提出了“各方面共同參與”的要求，就是要各單位樹立起檔案工作是貫穿于我國社會(huì)主義“五位一體”建設(shè)中的一項(xiàng)重要的社會(huì)事業(yè)，只有各方面的積極參與，才能建設(shè)好中國特色的檔案事業(yè)。

2.3??適應(yīng)了新形勢的需要。從社會(huì)大環(huán)境因素來看，國家經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和歷史文化傳統(tǒng)等都會(huì)對(duì)檔案工作體制產(chǎn)生一定影響。

2.3.1??隨著我國政治體制改革的深入，各級(jí)政府正在向法制政府、服務(wù)型政府蛻變，政府的各項(xiàng)管理職能已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，傳統(tǒng)的檔案工作體制遇到了前所未有的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

2.3.2??隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的完善，社會(huì)組織尤其是企業(yè)對(duì)于行政管理的依賴性越發(fā)減弱。進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)以后，面對(duì)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，檔案所有制結(jié)構(gòu)也相應(yīng)復(fù)雜多樣，加上企業(yè)自主權(quán)的增強(qiáng)，我們原先的黨政領(lǐng)導(dǎo)和檔案主管部門就顯得鞭長莫及。目前我們對(duì)轉(zhuǎn)制企業(yè)和民營企業(yè)檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)已經(jīng)成為一個(gè)比較突出的薄弱環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為：一是靠不上去，二是管不過來。所以必須尋求社會(huì)各方面引起反饋的機(jī)制，只有當(dāng)各方面具有參與的姿態(tài)，加上檔案部門的監(jiān)督和指導(dǎo)，檔案工作才有可能得以健康、持續(xù)地發(fā)展。

2.3.3???我國文化建設(shè)的影響。黨的十七大報(bào)告指出：“文化越來越成為民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉、越來越成為綜合國力競爭的重要因素，豐富精神文化生活越來越成為我國人民的熱切愿望?！蔽覈幕ㄔO(shè)的發(fā)展對(duì)檔案事業(yè)建設(shè)提出了新的更高的要求。

3??認(rèn)真落實(shí)檔案工作體制，推進(jìn)檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展

3.1??加強(qiáng)宣傳。要想大力加強(qiáng)對(duì)《意見》的貫徹實(shí)施，首先需要的就是檔案部門會(huì)同黨、政有關(guān)部門加強(qiáng)宣傳，使《意見》深入人心。通過有效的宣傳，使得各方面真正認(rèn)識(shí)到檔案工作是一項(xiàng)十分重要的社會(huì)公共事業(yè)，從而積極主動(dòng)地參與進(jìn)來。

根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在對(duì)《意見》的宣傳方面，我們更需要注重的是對(duì)社會(huì)各界的宣傳。為此，我們要注意在宣傳對(duì)象上以業(yè)內(nèi)和公眾相結(jié)合，并以向公眾宣傳為突破口;在宣傳形式上以“大呼隆”的造勢與可事后再次復(fù)讀式的宣傳相結(jié)合，并以可復(fù)讀式宣傳為重點(diǎn)。尤其重要的是要將《意見》的宣傳爭取進(jìn)入各級(jí)黨校的干部培訓(xùn)內(nèi)容，由于進(jìn)入各級(jí)黨校培訓(xùn)的基本都是科級(jí)以上干部及后備干部，他們既是檔案的主要形成者，又是利用者，所以強(qiáng)化這部分人員的檔案意識(shí)具有雙重意義。

3.2??檔案行政管理部門起好承上啟下的橋梁作用。檔案行政管理部門是執(zhí)行檔案工作體制的關(guān)鍵。從原先在檔案管理體制中“歸口管理”的實(shí)施上存在的阻力和遺留下來的問題來看，要想使新的體制得以全面實(shí)施，各級(jí)檔案行政管理部門的作用十分重要，任務(wù)自然也非常艱巨。

先看“黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)”，這是我國檔案事業(yè)發(fā)展的一貫體制。只是這個(gè)雙重領(lǐng)導(dǎo)在不同時(shí)期出現(xiàn)了側(cè)重點(diǎn)的不同，有時(shí)是側(cè)重政府領(lǐng)導(dǎo)列入政府序列，有時(shí)是側(cè)重黨委領(lǐng)導(dǎo)歸口黨委系統(tǒng)管理。對(duì)此，檔案行政管理部門自身要有比較清醒的認(rèn)識(shí)，即一是不管側(cè)重于黨、政任何一方領(lǐng)導(dǎo)，我國檔案事業(yè)終究是黨和政府共同領(lǐng)導(dǎo);二是檔案行政管理部門不管列入黨委還是政府序列，都要承擔(dān)依法行政監(jiān)督和有效保管利用兩大職能。

再看“各方面共同參與”，這是我國檔案事業(yè)的基礎(chǔ)，沒有各方面的共同參與，檔案館的檔案資源就會(huì)成為無源之水。而“各方面共同參與”在不同時(shí)期、不同地區(qū)又存在著很大的差別，這就又回到了檔案部門的身上，即要堅(jiān)持以法治檔和強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)。

3.3??要協(xié)調(diào)好各種關(guān)系

3.3.1??要協(xié)調(diào)好各有關(guān)部門的關(guān)系。整個(gè)檔案工作體制是一個(gè)完整的系統(tǒng)，只有這個(gè)系統(tǒng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)密切配合、形成合力正常運(yùn)轉(zhuǎn)，才能得以有效地實(shí)施。3.3.2??要正確處理檔案工作上的“條”與“塊”的關(guān)系。目前“條”與“塊”的矛盾主要集中在三個(gè)方面：

一是城建檔案。依據(jù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（1997年12月23日建設(shè)部令第61號(hào)發(fā)布，根據(jù)2001年7月4日《建設(shè)部發(fā)布關(guān)于修改〈城市建設(shè)檔案管理規(guī)定〉的決定》修正）?第三條規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國城建檔案管理工作，業(yè)務(wù)上受國家檔案部門的監(jiān)督、指導(dǎo)?！薄翱h級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城建檔案管理工作，業(yè)務(wù)上受同級(jí)檔案部門的監(jiān)督、指導(dǎo)。”“城市的建設(shè)行政主管部門也可以委托城建檔案館負(fù)責(zé)城建檔案工作的日常管理工作。”由此形成的我國城建檔案工作體系是：在各省市一級(jí)基本都建有城建檔案館，區(qū)、縣一級(jí)建有城建檔案室，對(duì)城建檔案的管理是以“條”為主。據(jù)筆者陋見，僅僅有上海的浦東新區(qū)等極少數(shù)地區(qū)對(duì)城建檔案實(shí)行了集中統(tǒng)一管理。

二是人事檔案。依據(jù)《中共中央組織部、國家檔案局關(guān)于印發(fā)〈干部檔案工作條例〉的通知》（組通字[1991]13號(hào)）第四條規(guī)定，“干部檔案工作，在國家檔案行政管理部門宏觀管理、組織協(xié)調(diào)下，由干部主管部門領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，實(shí)行分級(jí)管理，同時(shí)接受同級(jí)檔案行政管理部門的監(jiān)督、指導(dǎo)”;第四十條又明確，“本條例由中央組織部主管干部檔案工作的部門負(fù)責(zé)解釋”。[11]由此形成的我國干部人事檔案管理體系的現(xiàn)狀是：區(qū)縣一級(jí)以上的干部檔案都由黨委的組織部門管理，從未納入檔案行政管理部門的歸口管理，甚至在檔案系列的職稱評(píng)定上也將其排除在外;企業(yè)事業(yè)單位管理的干部、職工檔案在企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中一度出現(xiàn)失控現(xiàn)象;學(xué)校管理的學(xué)生檔案時(shí)有遺失發(fā)生;人才交流中心管理的各類人才檔案，在收取代管費(fèi)時(shí)，由于實(shí)行的是一種經(jīng)濟(jì)委托的契約式管理，狀況尚可，但隨著人事檔案代管費(fèi)的取消，成為一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)性工作后，情況也將難以預(yù)料。

三是直屬部門的檔案。有的是歷來屬于直屬的部門，如銀行、氣象等;有的是近年來轉(zhuǎn)為直屬的，如工商、稅務(wù)、公安等。這些部門的檔案工作隨著其被列入直屬時(shí)間的延長，同級(jí)檔案行政管理部門對(duì)其進(jìn)行的監(jiān)督指導(dǎo)便逐步呈減弱的趨勢，有的甚至已經(jīng)脫鉤。但由于這些部門形成和保管的是反映本地區(qū)某一方面發(fā)展歷史的原始記錄，其檔案并不宜于向上一級(jí)的專業(yè)或部門檔案館移交。所以有必要依據(jù)新的檔案工作體制，將其重新納入同級(jí)檔案行政管理部門的歸口負(fù)責(zé)。

當(dāng)然，以上這些關(guān)系的理順，需要由國家檔案局從國家層面開始著手理順，實(shí)現(xiàn)各種檔案都?xì)w口到檔案行政管理部門管理，才能收到良好的效果。具體的方法可依照《意見》第一部分第三條關(guān)于“有條件的國家綜合檔案館要通過整合檔案目錄、檔案信息、檔案實(shí)體和設(shè)置分館等形式，整合本級(jí)其他專業(yè)檔案館的檔案資源。各級(jí)專業(yè)檔案館接受同級(jí)檔案行政管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)”的精神，結(jié)合各地實(shí)際情況靈活掌握。

我們期望，通過新的檔案工作體制的貫徹實(shí)施，真正形成各級(jí)黨委和政府重視支持、各級(jí)檔案行政管理部門認(rèn)真履職、社會(huì)各方面廣泛參與的良好局面，在全國上下形成人人重視檔案、人人支持檔案工作的良好社會(huì)氛圍。

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http：//www.yhda.net/Html/Doc/825_1.html

（作者單位：上海市奉賢區(qū)檔案館??來稿日期：2014-10-16）