以民調(diào)為依托 以效益為核心——上海市長寧區(qū)中山公園整體改造（城維）項(xiàng)目財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)解讀

●上海市綠化和市容管理局 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

為貫徹財(cái)政支出預(yù)算績效管理思想，強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任理念，上海市綠化和市容管理局（以下簡稱為“上海市綠容局”）委托上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_展長寧區(qū)中山公園整體改造（城維）項(xiàng)目財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)工作，以全面反映長寧區(qū)中山公園整體改造（城維）項(xiàng)目財(cái)政資金績效，總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)做法，探析預(yù)算和項(xiàng)目管理中存在的問題，為進(jìn)一步的改進(jìn)提出相關(guān)建議。

一、項(xiàng)目概況

上海中山公園位于長寧路780 號(hào)，始建于1914年，是迄今為止上海近代保存原有景觀風(fēng)格較為完整的老公園之一。中山公園作為廣大市民健身、游客休閑的重要場所，承載著改善生態(tài)、美化環(huán)境、休閑游憩、健身娛樂等重要功能。隨著游客的增加，加之其自身的長期損耗，中山公園部分硬件設(shè)施已無法充分滿足公園的管理要求和游客需求。為此，2012年長寧區(qū)綠化管理署申請(qǐng)城維資金，用于中山公園整體景觀、水體駁岸景觀、園路系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、圍墻改建、照明和技防系統(tǒng)、橋梁修繕、園林小品和人文景觀等綜合改造提升，以滿足游客游覽、休憩、健身、文化交流等多層次需求。改造工程于2013年12月18日竣工，并 于2014年1月8日獲得該項(xiàng)目建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案證書。

截至2013年12月31日，該項(xiàng)目共申請(qǐng)資金10271 萬元，實(shí)際使用10151.78 萬元，預(yù)算執(zhí)行率為98.84%。其中：2012年申請(qǐng)預(yù)算500 萬元，實(shí)際使用498.86 萬元，年度預(yù)算執(zhí)行率為99.77%；2013年申請(qǐng)預(yù)算9771 萬元，實(shí)際使用9652.91 萬元，年度預(yù)算執(zhí)行率為98.79%。資金主要用于勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、工程監(jiān)理、財(cái)務(wù)監(jiān)理等方面。

二、績效評(píng)價(jià)實(shí)施過程

針對(duì)工程類項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)組在以往評(píng)價(jià)方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行了“革新”：

一是本次績效評(píng)價(jià)于2013年11月底啟動(dòng)，在項(xiàng)目開展過程中便已介入，在第一時(shí)間獲取項(xiàng)目的“新鮮資料”。提早介入也便利了評(píng)價(jià)組在施工期間和竣工后開展實(shí)地走訪，進(jìn)而切實(shí)把握改造實(shí)效、對(duì)比改造前后的不同。

二是鑒于項(xiàng)目涉及綠化景觀、圍墻系統(tǒng)等12 項(xiàng)內(nèi)容的改造，本次績效評(píng)價(jià)圍繞財(cái)政資金使用設(shè)計(jì)了多個(gè)對(duì)應(yīng)產(chǎn)出指標(biāo)，同時(shí)從公園功能和價(jià)值角度出發(fā)設(shè)計(jì)了綜合性效果指標(biāo)，以全面反映改造績效。表1 列舉了部分評(píng)價(jià)指標(biāo)。

表1 長寧區(qū)中山公園整體改造（城維）項(xiàng)目財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)（部分）

三是結(jié)合工程類項(xiàng)目涉及多個(gè)主體的實(shí)際，評(píng)價(jià)組擴(kuò)大了訪談的范圍：對(duì)長寧區(qū)綠化和市容管理局（項(xiàng)目主管單位）、長寧區(qū)綠化管理署（預(yù)算單位）、上海容基工程項(xiàng)目管理有限公司（財(cái)務(wù)監(jiān)理單位）、上海園林綠化建設(shè)有限公司（施工單位）、上海長寧公園綠化建設(shè)發(fā)展有限公司（公園業(yè)主和管理單位）等的相關(guān)負(fù)責(zé)人展開了面對(duì)面的標(biāo)準(zhǔn)化訪談。

四是中山公園整體改造是一項(xiàng)服務(wù)廣大市民的民生工程，因而游客對(duì)改造的直觀感受和滿意度是績效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。評(píng)價(jià)組通過嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的滿意度問卷設(shè)計(jì)和抽樣調(diào)查來全面了解游客的感受和建議，最終回收問卷849份，其中有效問卷804 份，問卷有效率為94.70%。

三、結(jié)論

本次績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系按照邏輯分析法設(shè)計(jì)，包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績效和影響力因素四部分內(nèi)容，體現(xiàn)從投入到產(chǎn)出、效果和影響力的邏輯路徑。內(nèi)在邏輯的一致性增強(qiáng)了評(píng)價(jià)的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和可行性。運(yùn)用評(píng)價(jià)組設(shè)計(jì)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，結(jié)合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及問卷調(diào)查、實(shí)地勘察和訪談獲取的數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)組對(duì)長寧區(qū)中山公園整體改造（城維）項(xiàng)目財(cái)政資金進(jìn)行了獨(dú)立客觀的評(píng)價(jià)，最終評(píng)分結(jié)果為89.33分，績效評(píng)級(jí)為“良”。各部分權(quán)重和得分情況見表2。

表2 長寧區(qū)中山公園整體改造（城維）項(xiàng)目財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)得分

從評(píng)價(jià)結(jié)果來看，中山公園整體改造提升了公園休憩、游覽、健身等方面的功能，體現(xiàn)了較好的社會(huì)效益，具體反映在以下三個(gè)方面：

首先，道路地坪系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、照明系統(tǒng)和技防系統(tǒng)的改造提升了公園的安全性。改造后公園的道路平整度和排水能力有較大改善，照明系統(tǒng)改造提高了可見度，技防系統(tǒng)改造提高了公園的管理能力。這些改造為游客游園提供了便利，提高了公園的安全性。調(diào)查結(jié)果顯示，游客特別是老年人對(duì)“廣場和道路系統(tǒng)”以及“照明系統(tǒng)”的滿意度最高。

其次，通過更新基礎(chǔ)設(shè)施、改造綠化景觀，提高了公園的觀賞性，滿足了游客游覽和休憩的需求。改造后新設(shè)園椅250 組；廢物箱由單筒式改為雙筒式；萬航渡路廁所由25m2擴(kuò)大至60m2，改造后公園內(nèi)總蹲位（不含小便池）數(shù)達(dá)到87 個(gè)；公園內(nèi)主路使用瀝青鋪設(shè)，小路和支路用小料石和鵝卵石鋪設(shè)，道路總體平整。綠化改造不僅通過增加綠化品種等方式提高了中山公園綠化景觀的美觀度，還通過人工式修剪、自然式修剪、自然和人工混合式修剪等方式進(jìn)行綠化梳理，對(duì)病蟲枝、傷殘枝、重疊枝等進(jìn)行修剪，使原有綠化品種在空間布局上更加合理，提高了公園的觀賞性?；A(chǔ)設(shè)施的更新和綠化景觀的改造進(jìn)一步滿足了游客游覽和休憩的需求。

再次，改造后的公園健身等功能可以更好發(fā)揮。本次改造采取了以下措施：第一，新建了一條環(huán)繞后山長約600m 的健身跑道；第二，在后山區(qū)域增加了一塊塑膠運(yùn)動(dòng)場所；第三，擴(kuò)大了約3750m2的道路地坪面積；第四，為更符合現(xiàn)代人鍛煉健身的理念，改造中將一些綜合性活動(dòng)區(qū)域的地坪面層調(diào)整為柔性材料。

當(dāng)然，正所謂“三分種，七分養(yǎng)”，改造后盡管公園內(nèi)景觀得到了一定提升，但仍有待后期的持續(xù)養(yǎng)護(hù)（尤其是綠化景觀），以充分發(fā)揮其功能和價(jià)值。

四、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及改進(jìn)建議

總體來看，中山公園整體改造取得了良好的績效，有以下經(jīng)驗(yàn)做法值得借鑒。

第一，堅(jiān)持以上海市綠容局對(duì)老公園改造的規(guī)劃為導(dǎo)向，以營造綠色宜人的休閑環(huán)境為目標(biāo)，推進(jìn)中山公園整體改造。長寧區(qū)綠化管理署積極響應(yīng)上海市綠容局對(duì)老公園改造的規(guī)劃，并以此為導(dǎo)向設(shè)計(jì)中山公園整體改造項(xiàng)目。在實(shí)施中以營造綠色宜人的休閑環(huán)境為目標(biāo)，通過增加綠化品種、新建溫室花圃等方式優(yōu)化了綠化景觀；通過新增250 組長凳、將垃圾箱改造成分類垃圾箱、重鋪園路、更新照明系統(tǒng)等方式改善了基礎(chǔ)設(shè)施；在游客密集處設(shè)置了廣播系統(tǒng)，給游客營造了較溫馨、舒適的環(huán)境；公園增設(shè)了噪音分貝儀、盲人導(dǎo)游圖、書報(bào)欄等便民設(shè)施，提高了便民利民的服務(wù)水平。

第二，財(cái)務(wù)監(jiān)理和審計(jì)的雙重監(jiān)管有利于規(guī)范資金使用。項(xiàng)目實(shí)施過程中，長寧區(qū)財(cái)政局聘請(qǐng)上海容基工程項(xiàng)目管理有限公司作為財(cái)務(wù)監(jiān)理單位對(duì)資金使用進(jìn)行監(jiān)管，與此同時(shí)，長寧區(qū)審計(jì)局對(duì)資金的使用進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)。截至2013年12月31日，尚未發(fā)現(xiàn)資金使用不規(guī)范問題。

第三，以分階段資金支付為抓手，嚴(yán)控工程進(jìn)度和質(zhì)量。施工合同約定，合同簽訂后正式施工前，長寧區(qū)綠化管理署向施工方預(yù)付30%的工程款；正式施工后，每月按實(shí)際工程進(jìn)度支付75%的進(jìn)度款，最高至合同款的80%；工程審價(jià)結(jié)束后，向施工方支付至審定總價(jià)款的95%；其余5%在養(yǎng)護(hù)期結(jié)束后進(jìn)行支付。按進(jìn)度支付能夠保證施工方的施工經(jīng)費(fèi)及時(shí)跟進(jìn)，避免因經(jīng)費(fèi)不足引發(fā)的誤工或質(zhì)量問題；工程審價(jià)后和養(yǎng)護(hù)期結(jié)束后各支付部分費(fèi)用有利于長寧區(qū)綠化管理署對(duì)資金進(jìn)行管理，同時(shí)對(duì)施工方提高工程和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量起到促進(jìn)作用。

第四，以滿足游客需求為目標(biāo)，在改造中動(dòng)態(tài)聽取游客意見和建議，及時(shí)調(diào)整實(shí)施方案。實(shí)施方案原定為對(duì)中山公園進(jìn)行全封閉式改造，但為滿足市民游覽、健身等需求，實(shí)施中調(diào)整為半封閉半開園的改造。公園改造中堅(jiān)持“整舊如舊”，尊重中山公園的綠脈和文脈，施工過程中相關(guān)單位與市民積極溝通，市民可以隨時(shí)對(duì)改造方案“說三道四”，長寧區(qū)綠化管理署積極聽取意見和建議，及時(shí)調(diào)整方案。

同時(shí)，針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果反映出的情況存在需要進(jìn)一步改進(jìn)的方面，評(píng)價(jià)組提出了具有針對(duì)性和可操作性的建議。

首先，項(xiàng)目實(shí)施方案總體全面和細(xì)致，但內(nèi)容可以進(jìn)一步完善，精度可以進(jìn)一步提高。方案制定前先對(duì)游客和周邊居民的需求進(jìn)行摸底，實(shí)施方案初稿形成后進(jìn)行意見征詢，在綜合相關(guān)意見后確定實(shí)施方案，以更好地滿足游客需求。

其次，長寧區(qū)綠化管理署對(duì)項(xiàng)目有很強(qiáng)的把控度，但項(xiàng)目實(shí)施管理制度可進(jìn)一步細(xì)化。建議長寧區(qū)綠化管理署針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)制定管理制度，在管理制度中對(duì)“人”、“事”、“責(zé)”進(jìn)行明確的規(guī)定，將通過會(huì)議等方式約定的溝通、匯報(bào)等方法納入管理制度，有利于確保管理制度化，提高管理的科學(xué)性。

再次，中山公園硬件條件提升后，只有更加健全的后續(xù)管理才能使改造效果得到更好的體現(xiàn)。針對(duì)不符合公園管理要求的行為，應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行規(guī)范，比如御花園附近轎車停放的情況，可通過在5 號(hào)門增加人員對(duì)進(jìn)出車輛進(jìn)行限制，或者設(shè)置行車路障，或者對(duì)停放車輛的車主進(jìn)行規(guī)勸；對(duì)活動(dòng)室附近隨意便溺的情況可通過規(guī)勸、強(qiáng)制清理、設(shè)置標(biāo)志牌等方式進(jìn)行規(guī)范；對(duì)公園內(nèi)的野狗，及時(shí)捕送至流浪狗收容所。

五、對(duì)于績效評(píng)價(jià)的進(jìn)一步探討

本次績效評(píng)價(jià)的對(duì)象是民生領(lǐng)域的工程類項(xiàng)目，其行業(yè)復(fù)雜性決定了評(píng)價(jià)難度。就評(píng)價(jià)本身而言，可以總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)：

首先，委托方上海市綠容局具有較強(qiáng)的績效意識(shí)，在項(xiàng)目開展過程中即著手委托第三方開展績效評(píng)價(jià)工作，使得評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的時(shí)效性，為準(zhǔn)確了解受益群體對(duì)中山公園整體改造效果的直觀體驗(yàn)、客觀反映改造產(chǎn)生的效益以及存在的問題奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，項(xiàng)目開展的過程涉及多個(gè)主體，相關(guān)單位也及時(shí)進(jìn)行了協(xié)調(diào)，推動(dòng)了項(xiàng)目的高效開展。

其次，評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)和實(shí)施上，既有針對(duì)綠化景觀、圍墻系統(tǒng)、橋梁、給排水、廣場和道路、水體、照明系統(tǒng)、技防系統(tǒng)等改造內(nèi)容的細(xì)致評(píng)估，也有對(duì)公園功能和價(jià)值（休憩、游覽、健身、交往等）整體提升情況的綜合評(píng)價(jià)。

再次，以社會(huì)調(diào)查為抓手，突出社會(huì)效益。公園的改造最終是為了造福市民。在問卷設(shè)計(jì)上，本次滿意度問題從12 項(xiàng)改造內(nèi)容入手，與評(píng)價(jià)指標(biāo)形成充分呼應(yīng)，根據(jù)游客的評(píng)價(jià)考量整體改造的成果與不足。同時(shí)搜集游客的開放性意見，為公園功能的進(jìn)一步提升提供了相應(yīng)參考。問卷抽樣則先根據(jù)時(shí)段進(jìn)行分層，覆蓋早、中、晚各個(gè)時(shí)段；再在開展的過程中選擇不同年齡層次的主體參與問卷調(diào)查。同時(shí)，在樣本總數(shù)的確定上結(jié)合了中山公園日均客流量。

當(dāng)然，在當(dāng)前由“績效評(píng)價(jià)”向“預(yù)算績效管理”轉(zhuǎn)型的大背景下，針對(duì)此類項(xiàng)目尤其是工程類項(xiàng)目的評(píng)估仍有進(jìn)一步提升的空間。一般而言，工程類項(xiàng)目均是跨年度開展，建議在績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上引入目標(biāo)管理和績效跟蹤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全過程的預(yù)算績效管理。一來，總體績效目標(biāo)和分年度績效目標(biāo)的明確有利于以結(jié)果為導(dǎo)向，更為精確地測(cè)算項(xiàng)目成本，提高預(yù)算與目標(biāo)的匹配程度。二來，開展覆蓋項(xiàng)目的立項(xiàng)和計(jì)劃階段、實(shí)施階段以及項(xiàng)目收尾和完成階段的分階段績效跟蹤，有利于在過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差，采取糾偏措施，提高建議的時(shí)效性。同時(shí)，跟蹤過程中累積的相關(guān)資料也將為后來的評(píng)價(jià)提供有力支撐。此外，由于截至評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫本項(xiàng)目尚未完成工程審價(jià)，本次績效評(píng)價(jià)在分析過程中并未就項(xiàng)目的成本展開深入分析。建議今后此類項(xiàng)目如已開展績效跟蹤，可將績效評(píng)價(jià)開展的時(shí)間適當(dāng)后延，有助于績效（尤其是效果）的充分顯現(xiàn)以及全面考量?！?/p>